◎王愛(ài)華
國(guó)家賠償法修改之我見(jiàn)
◎王愛(ài)華
《國(guó)家賠償法》實(shí)施22年來(lái),歷經(jīng)了兩次修正,第一次修正于2010年12月1日正式實(shí)施,第二次修正于2013年1月1日正式實(shí)施,在諸多方面對(duì)舊法存在的弊端進(jìn)行了修正,盡管也有一些不盡如人意的地方,但其仍是我國(guó)國(guó)家賠償制度的重要變革。本文從原《國(guó)家賠償法》存在問(wèn)題入手,對(duì)新法的進(jìn)步之處進(jìn)行介紹,最后指出仍存在的問(wèn)題,以利于今后國(guó)家賠償制度的逐步完善。
第八屆全國(guó)人大常委會(huì)于1994年5月12日在第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》,這標(biāo)志著我國(guó)正式確立了國(guó)家賠償制度。立法之初,人們對(duì)《國(guó)家賠償法》給予了厚望,將其視為“中國(guó)民主法治建設(shè)的里程碑”。然而,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,社會(huì)矛盾逐漸呈現(xiàn)多元化,《國(guó)家賠償法》已難以滿足社會(huì)發(fā)展的需要,許多問(wèn)題在其實(shí)施的過(guò)程中逐漸暴露出來(lái),使得國(guó)家賠償制度遭到公眾的質(zhì)疑。因而,社會(huì)各界迫切要求修改《國(guó)家賠償法》,對(duì)其提出了更深層次的訴求。
《國(guó)家賠償法》自1995年1月1日實(shí)施以來(lái),的確取得了一些有目共睹的成績(jī),然而,麻旦旦“嫖娼”案、“躲貓貓”案、趙作海案等一個(gè)又一個(gè)案件的發(fā)生,一次又一次地拷問(wèn)了我國(guó)立法后的國(guó)家賠償制度。公民、法人以及其他組織難以通過(guò)《國(guó)家賠償法》保障自己的合法權(quán)利。這使得社會(huì)公眾對(duì)我國(guó)國(guó)家賠償制度的合理性和健全性提出了疑問(wèn),對(duì)《國(guó)家賠償法》的有效實(shí)施提出了質(zhì)疑。
在社會(huì)經(jīng)濟(jì)地快速發(fā)展下,在民主法制地逐步推行中,原有的國(guó)家賠償制度已不能適應(yīng)當(dāng)代法治社會(huì)的需求,暴露出了諸多弊端,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
(一)國(guó)家賠償中的歸責(zé)原則不合理
修改之前的《國(guó)家賠償法》第2條第1款規(guī)定:“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?!毙薷闹暗摹秶?guó)家賠償法》采取的是違法規(guī)則原則。
案例:執(zhí)行民警誤傷朱水榮案 (張樂(lè)穎:《受害人的救濟(jì)法——新〈國(guó)家賠償法〉解讀》,載《四川黨的建設(shè)(城市版)》,2010年06期,第45頁(yè))
1998年11月11日,廈門(mén)市公安局杏林公安分局的民警在抓捕犯罪嫌疑人的過(guò)程中,誤將正在自家貨廠值班的朱水榮當(dāng)作犯罪嫌疑人而將他打傷。從被打傷的那一天至2000年6月15日,朱水榮先后在杏林醫(yī)院、廈門(mén)市中山醫(yī)院、同安區(qū)同民醫(yī)院、中國(guó)人民解放軍174醫(yī)院、福建省立醫(yī)院、福州神經(jīng)精神病防治院治療。他被診斷為:腦震蕩、頭皮裂傷、左手第五掌骨骨折、外傷性精神障礙。朱水榮提出賠償請(qǐng)求,杏林警方聲稱民警在執(zhí)行公務(wù)時(shí),嚴(yán)格遵守了《中華人民共和國(guó)人民警察法》和《人民警察使用警械和武器條例》,他們是在抓嫌犯過(guò)程中誤傷了朱水榮,因而構(gòu)不成國(guó)家賠償,但可以給予“補(bǔ)償”。他們?cè)凇敖琛苯o受害人部分費(fèi)用后,不肯再“借”了。
從案例可以看出,違法歸責(zé)原則嚴(yán)格地限制了受害人獲得國(guó)家賠償?shù)臈l件,使許多合法權(quán)益因國(guó)家職權(quán)行為而遭到損害的受害人無(wú)法通過(guò)《國(guó)家賠償法》獲得國(guó)家賠償,這是嚴(yán)重違背了國(guó)家賠償法的立法目。
(二)國(guó)家賠償范圍窄標(biāo)準(zhǔn)低
如前文所述,修改之前的《國(guó)家賠償法》采用的是違法歸責(zé)原則,只有在侵犯公民、法人和其他組織財(cái)產(chǎn)權(quán)或人身權(quán)的國(guó)家職權(quán)行為“違法”時(shí),才能算是納入國(guó)家賠償?shù)姆秶@本身就大大縮小了國(guó)家賠償?shù)姆秶?。不僅如此,原國(guó)家賠償制度規(guī)定對(duì)于違法行為造成的財(cái)產(chǎn)權(quán)侵害,國(guó)家只賠償直接損失,間接損失不賠;對(duì)違法行為造成的人身權(quán)侵害賠償,只有羈押賠償,即按照上一年度職工日平均工資數(shù)額進(jìn)行賠償。因而,國(guó)家賠償只有財(cái)產(chǎn)損害賠償而無(wú)精神損害賠償。
案例:麻旦旦“處女嫖娼案”(張樂(lè)穎:《受害人的救濟(jì)法——新〈國(guó)家賠償法〉解讀》,載《四川黨的建設(shè)(城市版)》,2010年06期,第45頁(yè)。)
2001年1月8日晚,陜西省涇陽(yáng)縣蔣路鄉(xiāng)派出所民警與聘用司機(jī)來(lái)到該鄉(xiāng)一家美容美發(fā)店,將正在看電視的19歲少女麻旦旦帶回派出所訊問(wèn),要求其承認(rèn)有賣(mài)淫行為。麻旦旦拒絕指控后,受到威脅、恫嚇、猥褻、毆打并被銬在籃球架桿上。非法訊問(wèn)23小時(shí)后,1月9日,涇陽(yáng)縣公安局出具了一分《治安管理處罰裁決書(shū)》,該裁決書(shū)以“嫖娼”為由決定對(duì)麻旦旦拘留15天。2月9日,咸陽(yáng)市公安局有關(guān)人員將麻旦旦帶到醫(yī)院,醫(yī)院證明麻旦旦是處女,咸陽(yáng)市公安局遂撤銷(xiāo)了涇陽(yáng)縣公安局的錯(cuò)誤裁決。此后,麻旦旦將涇陽(yáng)縣、咸陽(yáng)市兩級(jí)公安局告上法院,要求賠償精神損失費(fèi)500萬(wàn)元。5月19日,咸陽(yáng)市秦都區(qū)法院一審判決賠償74元。2001年12月11日二審法院,陜西省咸陽(yáng)市中級(jí)人民法院審判庭經(jīng)過(guò)審理判令,涇陽(yáng)縣公安局支付麻旦旦違法限制人身自由兩天的賠償金74.66元,加上醫(yī)療費(fèi)、交通費(fèi)、住宿費(fèi)以及180天的誤工費(fèi)共9135元整,而麻旦旦500萬(wàn)元的精神損害賠償請(qǐng)求未獲支持。
“不違法不賠”、“間接損失不賠”、“精神損害不賠”,這“三不賠”標(biāo)準(zhǔn)使得國(guó)家賠償?shù)臄?shù)額遠(yuǎn)不及民事賠償?shù)臄?shù)額。受害人提出的損害賠償請(qǐng)求常常因不符法律規(guī)定或無(wú)法律依據(jù)而被不予支持或駁回。《國(guó)家賠償法》難以發(fā)揮其作為“救濟(jì)法”的職能,難以保障公民、法人和其他組織享有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利,其立法宗旨難以實(shí)現(xiàn)。
(三)國(guó)家賠償程序繁瑣
修改之前的《國(guó)家賠償法》規(guī)定,賠償請(qǐng)求人要求申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)?,?yīng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出,由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)賠償請(qǐng)求中涉及的行為是否違法進(jìn)行確認(rèn),即所謂的確認(rèn)違法程序。依此規(guī)定,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)首先應(yīng)確認(rèn)自己的行為是違法的,然后受害人才能申請(qǐng)國(guó)家賠償。如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)沒(méi)有確認(rèn)自己的行為違法,則受害人就無(wú)法進(jìn)入賠償程序。也就是說(shuō),國(guó)家機(jī)關(guān)不認(rèn)錯(cuò),受害人就不能獲得賠。官本位主義在我國(guó)的影響根深蒂固,因而讓賠償義務(wù)機(jī)關(guān)承認(rèn)自己行為違法,并“勇于”承擔(dān)賠償責(zé)任是比較困難的。(王太高:《國(guó)家賠償法修正案亮點(diǎn)與不足》,載于《檢察風(fēng)云》,2010年第12期,第25頁(yè)。)
除了確認(rèn)違法程序之外,受害人在拿到國(guó)家賠償之前還要經(jīng)過(guò)先行處理程序、行政復(fù)議程序以及法院的訴訟或決定程序。因而,國(guó)家賠償程序是十分繁瑣的,賠償申請(qǐng)人在求償之路上不僅浪費(fèi)了時(shí)間和金錢(qián),更耗費(fèi)了大量的精力,付出了沉重的代價(jià)。所以說(shuō)修改之前的《國(guó)家賠償法》確認(rèn)的賠償程序是不合理的,對(duì)受害人來(lái)說(shuō)是不公平的。
修改之前的《國(guó)家賠償法》除了在上述賠償?shù)馁r償范圍、歸責(zé)原則、賠償程序、賠償標(biāo)準(zhǔn)方面存在問(wèn)題,其在支付賠償費(fèi)用等方面亦有缺陷。因此,為了使《國(guó)家賠償法》適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要,使更多的受到職權(quán)行為侵害的公民得到國(guó)家賠償,使公民的合法權(quán)利得到應(yīng)有的保障,減少社會(huì)不和諧因素,對(duì)《國(guó)家賠償法》進(jìn)行修改就勢(shì)在必行。
如前文所述,《國(guó)家賠償法》在實(shí)施中暴露出了諸多問(wèn)題,而《國(guó)家賠償法修正案》則針對(duì)原《國(guó)家賠償法》存在的主要問(wèn)題,重新確立了國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則,拓寬了國(guó)家賠償?shù)姆秶?,?jiǎn)化了國(guó)家賠償?shù)某绦?,明確了精神損害賠償,實(shí)現(xiàn)了一系列重要的變革。其變革具體體現(xiàn)在:
(一)多元化的國(guó)家賠償歸責(zé)原則
新《國(guó)家賠償法》第2條第1款規(guī)定:“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán),有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形,造成損害的,受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?!迸c原《國(guó)家賠償法》第2條第1款相比較而言,修改后的法條刪除了“違法”二字。“違法”二字的刪除,意味著我國(guó)國(guó)家賠償原則上的歸責(zé)原則由違法歸責(zé)原則轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果歸責(zé)原則。這一轉(zhuǎn)變是我國(guó)國(guó)家賠償歸責(zé)原則的重大進(jìn)步。
新《國(guó)家賠償法》以結(jié)果歸責(zé)原則為主,以違法歸責(zé)原則為輔。國(guó)家賠償歸責(zé)原則的多元化使得不同的歸責(zé)原則適用于不同類型的賠償事項(xiàng),因事制宜,更加公平合理。
(二)國(guó)家賠償范圍擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)提高
新《國(guó)家賠償法》以結(jié)果損害為歸責(zé)原則,這意味著國(guó)家損害賠償?shù)姆秶辉賰H僅限于國(guó)家機(jī)關(guān)或工作人員的違法行為,造成人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)損害的合法行為亦被列入了國(guó)家賠償?shù)姆秶?/p>
不僅如此,新《國(guó)家賠償法》還進(jìn)一步明確了侵犯公民人身權(quán)的國(guó)家賠償責(zé)任。新法將虐待、放縱他人毆打、虐待等行為也納入國(guó)家賠償范圍,意味著類似于放縱等不作為的行政行為給公民人身權(quán)造成損害的,國(guó)家機(jī)關(guān)也要承擔(dān)賠償責(zé)任。此外,新《國(guó)家賠償法》在第17條明確了看守所的責(zé)任,將看守所也列入刑事賠償責(zé)任主體的范疇。這些法律條文的修改進(jìn)一步明確了限制人身自由機(jī)關(guān)的責(zé)任,有利于減少類似“躲貓貓”之類案件的發(fā)生。
新《國(guó)家賠償法》在賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)方面最大的亮點(diǎn)在于明確了精神損害賠償。第35條規(guī)定:“有本法第三條或者第十七條規(guī)定情形之一,致人精神損害的,應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi),為受害人消除影響,恢復(fù)名譽(yù),賠禮道歉;造成嚴(yán)重后果的,應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金?!彪m然只有“精神損害撫慰金”七個(gè)字,但這卻是我國(guó)國(guó)家賠償制度的一個(gè)重大進(jìn)步。這七個(gè)字進(jìn)一步完善了我國(guó)國(guó)家賠償制度,貫徹了憲法中尊重和保障人權(quán)的精神,體現(xiàn)了民主法制的進(jìn)步。(衛(wèi)旋:《完善我國(guó)國(guó)家賠償法中精神損害賠償?shù)乃伎肌?,載于《法制與社會(huì)》,2010年25期,第244頁(yè)。)
(三)國(guó)家賠償程序的完善
新《國(guó)家賠償法》的另一個(gè)非常突出的亮點(diǎn)就是對(duì)國(guó)家賠償程序的修改,新增的法律條文大多集中在這一領(lǐng)域。國(guó)家賠償程序的完善主要體現(xiàn)在:
首先,取消了違法確認(rèn)程序。
其次,增加賠償程序的操作性規(guī)定。
最后,明確了國(guó)家賠償?shù)呐e證責(zé)任。
除了以上幾個(gè)主要方面的修改,新《國(guó)家賠償法》在其他方面也進(jìn)行了有效地變革,例如在賠償金支付方面,其將國(guó)家賠償?shù)馁M(fèi)用列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算,取消賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的先行墊付制度,改為由財(cái)政部門(mén)直接支付賠償金。
《國(guó)家賠償法》的修改,將會(huì)改善現(xiàn)有國(guó)家賠償制度的實(shí)施現(xiàn)狀,使國(guó)家賠償制度建設(shè)步入一個(gè)新的歷程。與此同時(shí),還會(huì)促使《國(guó)家賠償法》由“監(jiān)督法”向“救濟(jì)法”回歸。(王太高:《國(guó)家賠償法修正案亮點(diǎn)與不足》,載于《檢察風(fēng)云》,2010年第12期,第24頁(yè)。)
如前文所述,新《國(guó)家賠償法》在很多方面對(duì)國(guó)家賠償制度進(jìn)行了改革,是我國(guó)國(guó)家賠償制度發(fā)展的進(jìn)步,但是改革不是一蹴而就的。這兩次修改只是改革中的一步,我國(guó)國(guó)家賠償制度中仍有很多問(wèn)題需要學(xué)者進(jìn)一步的研究和解決。
(一)精神損害賠償方面
新《國(guó)家賠償》雖規(guī)定了“精神撫慰金”,但對(duì)其標(biāo)準(zhǔn)要求較高,只有“造成嚴(yán)重后果的”才有可能得到“精神撫慰金”,其范圍十分有限。另外,新《國(guó)家賠償法》對(duì)精神損害的賠償只作了原則性的規(guī)定,而衡量精神損害大小的準(zhǔn)則為何,適用精神撫慰金的程序?yàn)楹?,給予精神撫慰金的標(biāo)準(zhǔn)為何,法律都沒(méi)有給予明確的規(guī)定。這是《國(guó)家賠償法》在今后實(shí)踐和修改中需要進(jìn)一步完善的問(wèn)題。
(二)決定程序方面
新《國(guó)家賠償法》在賠償審查程序方面沒(méi)有采用訴訟,而是仍沿用了人民法院賠償委員會(huì)書(shū)面審查的方式。(郭瑩:《對(duì)新國(guó)家賠償法的幾點(diǎn)思考》,載于《法制與社會(huì)》,2010年17期,第13頁(yè)。)此種非訴程序沒(méi)有貫徹公平公開(kāi)的原則,不利于保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。因而,應(yīng)當(dāng)將訴訟程序引入國(guó)家賠償領(lǐng)域,使國(guó)家機(jī)關(guān)和受害者能面對(duì)面地對(duì)簿公堂,使審理程序公開(kāi)化。
(三)意識(shí)轉(zhuǎn)變問(wèn)題
國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的意識(shí)在國(guó)家賠償制度中有著至關(guān)重要的作用,其行使職權(quán)的態(tài)度直接關(guān)系到行政行為結(jié)果,從而直接對(duì)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益產(chǎn)生影響。特別是在公檢法機(jī)關(guān)的實(shí)踐中,許多公檢法機(jī)關(guān)將結(jié)案率與獎(jiǎng)懲掛鉤,這使得國(guó)家機(jī)關(guān)即使做錯(cuò)了,也千方百計(jì)地阻擾國(guó)家賠償?shù)倪M(jìn)行,能不賠就不賠。其實(shí),《國(guó)家賠償法》只是一個(gè)救濟(jì)法,其旨在對(duì)公民、法人和其他組織因國(guó)家行為所遭受的損失進(jìn)行補(bǔ)償。使《國(guó)家賠償法》真正從“監(jiān)督法”回歸到“救濟(jì)法”。
國(guó)家賠償制度是一個(gè)國(guó)家最重要的人權(quán)保障制度,無(wú)論是22年前制定《國(guó)家賠償法》,還是今天修改《國(guó)家賠償法》,都是為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,更好地保障公民、法人和其他組織獲得國(guó)家賠償權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在諸多方面做出重要改革的新《國(guó)家賠償法》,是國(guó)家賠償制度的一次重要變革。即使仍有不足,但相信新法的實(shí)施將會(huì)進(jìn)一步完善我國(guó)國(guó)家賠償制度,有力推進(jìn)我國(guó)民主法制建設(shè),彰顯人權(quán)和正義的光輝。
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環(huán)球市場(chǎng)信息導(dǎo)報(bào)2017年48期