◆呂淼淼 張小峰 毛利湧

(杭州師范大學(xué))

浙江省民辦中小學(xué)教師的待遇問題及法律建議

◆呂淼淼 張小峰 毛利湧

(杭州師范大學(xué))

從分析有關(guān)浙江省民辦中小學(xué)教師的待遇問題調(diào)研報告，得出改善民辦學(xué)校教師待遇問題的必要性，并提出改善民辦學(xué)校教師待遇的法律建議。

浙江省 民辦中小學(xué)教師 待遇問題

一、有關(guān)浙江省民辦中小學(xué)教師的待遇問題調(diào)研報告

浙江省民辦教育協(xié)會調(diào)研組對浙江省135所民辦中小學(xué)(由于有的學(xué)校兼設(shè)初中部、小學(xué)部或高中部，因而實(shí)際上合計208個校、部)進(jìn)行了調(diào)研。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在所調(diào)查的208個校(部)中，2008年，教師人均年收入在6萬元以下的校(部)，共有117個，占總數(shù)的比例為56%;而其中人均年收入低于3萬元的有44個，占總數(shù)的比例為21%。2009年，教師人均年收入在6萬元以下的校(部)，仍有116個;而其中人均年收入低于3萬元的也仍有41個。由此推斷，浙江省現(xiàn)階段至少有約占總數(shù)60%的民辦中小學(xué)，教師人均年收入低于當(dāng)?shù)毓k學(xué)校;而其中1/3左右的民辦中小學(xué)，教師年收入長期處于低水平狀態(tài)，且與當(dāng)?shù)毓k學(xué)校教師的收入差距越來越大。

從浙江省的溫州市、麗水市、臺州市、湖州市、金華市、紹興市六市的民辦中小學(xué)調(diào)查的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中可以看出，該六市74所接受調(diào)查的義務(wù)教育段民辦學(xué)校中，有21所至今未給本校教師增發(fā)工資，占所調(diào)查學(xué)?？倲?shù)的29%;有26所學(xué)校的教師人均增資額低于當(dāng)?shù)毓k學(xué)校，占調(diào)查學(xué)校總數(shù)的35%。以上兩項(xiàng)合計，共有47所學(xué)?？孔陨砼?，已無法與當(dāng)?shù)毓k學(xué)校同步等額增資，占調(diào)查學(xué)?？倲?shù)的64%。以上這些數(shù)據(jù)也顯示，現(xiàn)階段，浙江省多數(shù)義務(wù)教育段的民辦學(xué)校，已沒有與當(dāng)?shù)赝惞k學(xué)校同步提升教師待遇的空間。其中占調(diào)查總數(shù)29%的學(xué)校已陷入進(jìn)退維谷的困境。

2009年，135所民辦中小學(xué)人員經(jīng)費(fèi)支出占學(xué)費(fèi)收入的比例。

從下面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中可以看出，學(xué)校人員經(jīng)費(fèi)支出占學(xué)費(fèi)收入60%以上的民辦中小學(xué)，共有81所，占所調(diào)查學(xué)?？倲?shù)的比例為60%;而其中人員經(jīng)費(fèi)支出占學(xué)費(fèi)收入80%以上的學(xué)校，共有31所，占總數(shù)的23%。據(jù)了解，浙江公辦中小學(xué)人員經(jīng)費(fèi)支出占學(xué)校事業(yè)費(fèi)支出的平均比例約為60%。由此可以推斷，現(xiàn)階段，浙江省60%以上的民辦中小學(xué)已沒有提升教師待遇的空間，而且根據(jù)其現(xiàn)有的財務(wù)收支狀況，也無法憑自身能力進(jìn)一步改善學(xué)校的辦學(xué)條件。

二、改善民辦學(xué)校教師待遇問題的必要性

1.《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第27條規(guī)定:“民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有同等的法律地位?！钡?1條:“民辦學(xué)校教職工在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、社會活動等方面依法享有與公辦學(xué)校教職工同等權(quán)利?！蔽覈⒎ɡ碚撋峡隙嗣褶k學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師具有同等法律地位。但在實(shí)踐中，民辦學(xué)校教師并沒有享受到平等待遇，這無疑違反了國家法律的規(guī)定。當(dāng)我們承認(rèn)“公辦”教師與“民辦”教師時，二者實(shí)際上已經(jīng)不具有可比性了。

法律規(guī)定民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師享有“平等”的法律地位，但他們在這個所謂“平等”的地位上卻享有“不同”的權(quán)利，按中國目前的財政體制、編制管理制度、人事制度和社會保障制度，民辦學(xué)校沒有事業(yè)編制、民辦學(xué)校教師不享受事業(yè)保險就成為現(xiàn)行制度下一個順理成章的結(jié)果。

我們課題小組也對浙江省民辦中小學(xué)進(jìn)行了走訪、調(diào)查，雖然很多民辦學(xué)?？匣ù髢r錢聘請優(yōu)秀的教師，但政府部門對于民辦學(xué)校教師的戶口、人事檔案管理、教齡確認(rèn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職稱評定養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等缺乏統(tǒng)一明確的政策規(guī)定，民辦學(xué)校教師的政治待遇同公辦學(xué)校教師相比有較大差距，許多民辦學(xué)校的教師都收到不同程度的身份歧視。根據(jù)溫州市教育局2005年的一組數(shù)據(jù)統(tǒng)計，溫州市民辦學(xué)校為教師投保率非常低，絕大多數(shù)教師未獲得養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，而真正按公辦教師一樣實(shí)行事業(yè)養(yǎng)老保險和事業(yè)醫(yī)療保險的也只有7.7%和7.3%，而且這部分人員基本上是本地的原公辦教師。

這種不平等待遇嚴(yán)重挫傷了民辦學(xué)校教師的勞動積極性，既不利于民辦學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)，也不利于民辦學(xué)校的發(fā)展。浙江省作為我國經(jīng)濟(jì)大省，也是民辦教育大省，其民辦教師的待遇尚且和公辦教師差距甚遠(yuǎn)，更不用說全國各地民辦教師的處境了。

2.減少民辦學(xué)校教師流失帶來的不利后果

以下是浙江省民辦教育協(xié)會對135所民辦中小學(xué)近三年專任教師流失情況的調(diào)查:

2007年，流失的專任教師占該校教師總數(shù)的比例達(dá)10%以上的學(xué)校共86所，占所調(diào)查學(xué)?？倲?shù)的64%;而其中流失比例在20%以上的學(xué)校48所，占所調(diào)查學(xué)?？倲?shù)的36%。

可那時的李莉不這么認(rèn)為，她覺得她和許峰的相戀，是互相驚艷了時光，他看見她，心如止水；她看見他，如見繁華。

2008年，流失的專任教師占該校教師總數(shù)的比例達(dá)10%以上的學(xué)校，共79所，占所調(diào)查學(xué)校總數(shù)的59%;而其中流失比例達(dá)20%以上的學(xué)校45所占所調(diào)查學(xué)?？倲?shù)的33%。

2009年，流失專任教師占該校教師總數(shù)的比例達(dá)10%以上的學(xué)校，共69所，占所調(diào)查學(xué)?？倲?shù)的51%;而其中流失比例達(dá)20%以上的學(xué)校39所，占所調(diào)查學(xué)?？倲?shù)的29%。

如果按一般常規(guī)，流失教師占學(xué)校教師總數(shù)的比例在10%以下為相對穩(wěn)定，那么，135所參與調(diào)查的民辦中小學(xué)中，有約占總數(shù)一半以上的學(xué)校，師資隊(duì)伍已難以穩(wěn)定;而其中約占總數(shù)1/3左右的學(xué)校，師資隊(duì)伍已處于嚴(yán)重不穩(wěn)定狀態(tài)。

俗話說:“良禽擇木而棲”，由于民辦學(xué)校教師付出和公辦教師等量甚至更多的勞動還遭受種種不公平待遇，承受更多的心理煎熬和憂慮，只好紛紛跳槽另謀出路。新任民辦教師在積累一定經(jīng)驗(yàn)后都努力躋身于公辦教師的行列，于是民辦學(xué)校就成了民辦教師的試驗(yàn)田和跳板。

但是，最終的受害者還是無辜的學(xué)生。在民辦中小學(xué)就讀的學(xué)生大多處于接受義務(wù)教育階段，我國義務(wù)教育法規(guī)定適齡兒童享有“平等接受義務(wù)教育的權(quán)利”，因此無論是選擇公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校的學(xué)生，在義務(wù)教育這個起點(diǎn)階段應(yīng)當(dāng)享有平等的教育機(jī)會和教育資源，而不應(yīng)當(dāng)因?yàn)榫妥x于民辦學(xué)校就要無辜地面臨參差不齊的教師隊(duì)伍還要不斷適應(yīng)教師流失帶來的種種不便。

三、改善民辦學(xué)校教師待遇的法律建議

1.設(shè)立中介機(jī)構(gòu)制度

民辦教師以一個相對弱勢的身份散落在各個民辦學(xué)校之中，由于沒有統(tǒng)一的編制而使得這個群體沒有形成凝聚力，即使是權(quán)利受到侵害也沒有一個合法的群體為其發(fā)言。因此有必要設(shè)立一個中介組織，一方面，作為民辦教師的人事代理為其服務(wù);另一方面，為民辦教師爭取權(quán)利和捍衛(wèi)權(quán)利。這里所指的中介組織“既不是政府的附屬物，也不是學(xué)校的代言人，更不是政府與學(xué)校之間的一個行政管理層次，而是按照一定的法律、法規(guī)，遵循獨(dú)立、公開、公平、公正的原則，在社會活動中發(fā)揮服務(wù)、溝通、公正、監(jiān)督功能，實(shí)施具體的服務(wù)性、執(zhí)行性及部分監(jiān)督性行為的社會組織”。

該中介組織應(yīng)當(dāng)具備以下條件:中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由教育行政部門批準(zhǔn)，有獨(dú)立的資產(chǎn)和決策機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立的法人，在中介活動中自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，自擔(dān)責(zé)任。屬于群眾性組織而不是行政組織，功能是為民辦學(xué)校教師提供人事代理服務(wù)和維護(hù)民辦學(xué)校教師權(quán)利而不是開展行政管理工作。

該中介機(jī)構(gòu)、民辦學(xué)校、民辦教師三方簽署協(xié)議，明確各自的權(quán)利和義務(wù)。并在工資福利、教師流轉(zhuǎn)、教師聘任、職務(wù)評聘、評先評優(yōu)、校長培訓(xùn)、教師培訓(xùn)等方面由中介機(jī)構(gòu)代理民辦教師和民辦學(xué)校打交道，避免民辦教師和民辦學(xué)校直接正面交涉。

2.設(shè)立民辦學(xué)校教師最低工資制度

民辦學(xué)校教師的工資與學(xué)生收費(fèi)有一個比例。一般來講，收費(fèi)低的民辦學(xué)校，教師工資也低。而民辦學(xué)校教師的福利待遇更沒法和公辦學(xué)校老師相比。因?yàn)閷W(xué)校的任何一筆資金支出都來自于學(xué)生，所以增加教師待遇的前提就是漲學(xué)費(fèi)，而這個卻很困難。目前，民辦學(xué)校收費(fèi)要受到雙重限制，需要教育局審議，發(fā)改委備案，根據(jù)再投入和成本計算，最后才有可能有增幅。政府財政性教育經(jīng)費(fèi)投入向來失衡，熱了公辦，冷了民辦，這種現(xiàn)狀普遍存在，浙江省也不例外。我們課題小組走訪了多家民辦學(xué)校，由于各地經(jīng)濟(jì)水平差異和辦學(xué)規(guī)模以及生源差異等導(dǎo)致教師工資水平差異較大，待遇差的教師自然流失嚴(yán)重。

為維護(hù)民辦學(xué)校教師的基本生活權(quán)利和生活水平，減少民辦學(xué)校教師的流失，有必要確立民辦學(xué)校教師的最低工資保障線。深圳市教育局曾與勞動保障部門協(xié)調(diào)制定《深圳市民辦學(xué)校教師最低工資標(biāo)準(zhǔn)》，但迄今為止仍未出臺。浙江省各地政府及部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件和生活水準(zhǔn)，確定各級各類學(xué)校教師在崗期間的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。民辦學(xué)校發(fā)給教師的工資不得低于這個標(biāo)準(zhǔn)。同時，寒、暑假及其他節(jié)假日和政策規(guī)定的生病治療期限內(nèi)，民辦學(xué)校發(fā)給教師的工資也不能低于這個最低標(biāo)準(zhǔn)。

3.提高民辦學(xué)校教師福利待遇

法律規(guī)定:“教師的工資報酬包括基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、課時報酬、獎金及教齡津貼、班主任津貼及其他各種津貼在內(nèi)的工資性收入。福利待遇一般包括醫(yī)療、住房、退休等方面依法享有的各種待遇和優(yōu)惠，以及寒暑假的帶薪休假。”但是該規(guī)定卻是以公辦教師為對象的，對民辦學(xué)校教師來說，國家規(guī)定的這些福利待遇現(xiàn)在民辦學(xué)校教師卻很少享有。這既嚴(yán)重影響民辦學(xué)校教師的工作積極性，又直接威脅著民辦學(xué)校教師隊(duì)伍穩(wěn)定性的因素是教師的“三金”問題。由于教師無從獲得養(yǎng)老保險金、住房公積金和醫(yī)療保險金，因此他們認(rèn)為自己在民辦學(xué)校的工作沒有保障，于是只好完全以“利潤”多少來決定自己的“去留”了。在浙江省范圍內(nèi)，一些民辦教育實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)在逐步改善民辦教師的福利待遇。

以下是我們從浙江民辦教育協(xié)會上收集的資料:

杭州市勞動和社會保障局、財政局、教育局、人事局于2005年聯(lián)合發(fā)文規(guī)定:達(dá)到規(guī)定要求和相關(guān)條件的市區(qū)民辦學(xué)校教師，為參加市區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險的對象。市教育行政部門統(tǒng)一為參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險的民辦學(xué)校教師參照公辦教師工資制度建立并管理人事工資檔案。參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險的民辦學(xué)校教師到達(dá)退休年齡，由所在學(xué)校報市教育行政部門辦理退休審核手續(xù)并核定退休費(fèi)待遇。市社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)憑市教育行政部門審核材料核發(fā)退休費(fèi)。這一文件操作性很強(qiáng)，在養(yǎng)老保險的辦理、人事檔案的管理及退休費(fèi)的核發(fā)這三個方面均有新的突破。

《寧波市民辦教育促進(jìn)條例》頒布后，市人民政府于2007年發(fā)文規(guī)定:在校生人數(shù)達(dá)到本市同類學(xué)校校均規(guī)模的全日制民辦中小學(xué)和幼兒園，對聘用的具有中級以上(含中級)專業(yè)技術(shù)職務(wù)的教師，按規(guī)定報審批機(jī)關(guān)辦理有關(guān)手續(xù)后，可申報參加事業(yè)養(yǎng)老保險。對全日制民辦中小學(xué)和幼兒園為具有專業(yè)技術(shù)職務(wù)的教師按規(guī)定繳納的社會保險費(fèi)中學(xué)校承擔(dān)部分，給予不少于1/2的財政補(bǔ)助。寧波市的這一規(guī)定，在全省首開財政補(bǔ)助的先河。

溫州市教育局等五部門于2008年7月發(fā)文規(guī)定:民辦學(xué)校符合規(guī)定的教師，同等享受公辦學(xué)校教師養(yǎng)老保險待遇、醫(yī)療保險待遇、失業(yè)保險待遇、工傷保險待遇、生育保險待遇和住房公積金待遇。教師達(dá)到法定退休年齡，民辦學(xué)校報當(dāng)?shù)厝耸麓聿块T按人事代理的有關(guān)規(guī)定程序辦理退休審批手續(xù)并核定退休費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)憑人事代理部門批準(zhǔn)的退休審批表核發(fā)退休費(fèi)。未納入社保統(tǒng)籌的地方性津貼，由民辦學(xué)校保障。溫州市五部門的這一規(guī)定，率先將民辦學(xué)校教師的社保由單一的養(yǎng)老保險擴(kuò)大到“五險一金”。

杭州、寧波、溫州在民辦學(xué)校教師福利這方面的立法經(jīng)驗(yàn)可以為其他地區(qū)借鑒。

4.完善教師合理流動制度

對所有的民辦學(xué)校教師和公辦教師，在進(jìn)行了一定的教師資格評估和認(rèn)定以及職稱評定后，符合統(tǒng)一條件的教師應(yīng)當(dāng)可以在公辦和民辦學(xué)校之間“無障礙”流動。教師之間的合理化流動既可以使民辦學(xué)校教師享受根據(jù)其學(xué)歷、業(yè)績和能力的評定所帶來的升遷和榮譽(yù)，也可以幫助民辦學(xué)校吸引更多經(jīng)驗(yàn)豐富的公辦教師，從而提高民辦學(xué)校教師隊(duì)伍的素質(zhì)，穩(wěn)定民辦學(xué)校教師的隊(duì)伍，尤其保障義務(wù)教育階段的民辦中小學(xué)的學(xué)生和公辦學(xué)校學(xué)生平等地享有教師資源的機(jī)會。

可見，有必要在浙江省建立有關(guān)教師流動的法律制度，使教師的流動有法可依。該制度應(yīng)當(dāng)滿足一下幾個要求:

(1)可以提供一個教師合理流動的客觀標(biāo)準(zhǔn)，為教師流動提供準(zhǔn)繩。

(2)便于教師遵循，使教師方向明確。

(3)便于有關(guān)單位、組織和公民依法進(jìn)行監(jiān)督，從而破除教師人事管理上的封閉性，有利于增加教師人事管理的透明度。

例如，浙江省嘉興市創(chuàng)建的教師“無障礙流動”制度可以供其他市借鑒。嘉興市教育局和人事局于2004年聯(lián)合發(fā)文規(guī)定:按照“相對穩(wěn)定、合理流動、資源共享”的原則，運(yùn)用市場對人才的調(diào)節(jié)機(jī)制，打破教師單位所有、部門所有的壁壘。在本市范圍內(nèi)，凡公辦學(xué)校合同期滿或解除聘用合同的教職工、民辦學(xué)校合同期滿或解除聘用合同并具有完整的人事檔案關(guān)系的教職工，可進(jìn)行無障礙流動，學(xué)校不得人為設(shè)置障礙，不得收取各種不合理的費(fèi)用。該文件闡明的原則與規(guī)定極具創(chuàng)新和借鑒意義。

［1］勞凱聲.中國教育法治評論.教育科學(xué)出版社，2009.

［2］呂鳳太.社會中介組織研究.學(xué)林出版社，1998.

［3］袁振國，周彬.中國民辦教育政策分析.中國社會科學(xué)出版社，2003.

［4］郭朝紅.影響教師政策的中介組織.天津教育出版社，2006.

本文數(shù)據(jù)來源:根據(jù)浙江省民辦教育協(xié)會的調(diào)研數(shù)據(jù)。