黃 列

協(xié)商民主必須以選舉民主為基礎(chǔ)

黃 列

多年前，當(dāng)西方興起協(xié)商民主理論時(shí)，著實(shí)使我們的一些學(xué)者頗為激動(dòng)。有人說，西方以選舉為基礎(chǔ)的代議制民主缺陷多多，所以連西方的理論界都不得不深刻反思了；還有人說，西方的選舉民主走不通，還不是走到我們政治協(xié)商的路上來了嗎?中國在1949年就實(shí)施人民政協(xié)的協(xié)商民主了，西方國家到現(xiàn)在還處于理論探討階段；更有一些學(xué)者認(rèn)為，中國是一個(gè)多民族、多黨派、地域廣區(qū)域差異大的國家，社會(huì)整合能力弱，競爭性的選舉民主容易造成社會(huì)動(dòng)蕩，而協(xié)商民主有利于構(gòu)建和諧社會(huì)，因此我國應(yīng)該以協(xié)商民主為重點(diǎn)發(fā)展社會(huì)主義民主政治。

誠然，人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，已經(jīng)成為我國社會(huì)主義民主的兩種重要形式。我們姑且把這兩種形式稱之為選舉民主 （或票決民主）和協(xié)商民主。這兩種民主形式究竟是一個(gè)什么樣的關(guān)系，是不是可以以協(xié)商民主為主發(fā)展社會(huì)主義民主政治？中國的政治改革能否超越以代議制為基礎(chǔ)的選舉民主制度，而建立起所謂更符合國情的協(xié)商民主制度？

協(xié)商民主須以選舉民主為基礎(chǔ)

以選舉為基礎(chǔ)的代議制民主是在自然法、社會(huì)契約和天賦人權(quán)等原則基礎(chǔ)上建立起來的，在長期實(shí)踐過程中其內(nèi)容形式都得到了不斷的豐富和完善。如兩次世界大戰(zhàn)后，違憲審查制度和國際人權(quán)保障制度的建立和發(fā)展在很大程度上糾正了選舉民主容易出現(xiàn)的多數(shù)人暴政這一弊端；上世紀(jì)六七十年代后人們對(duì)權(quán)利、公正、正義和政治自由主義等進(jìn)行反思，提出了一系列新民主理論，如：參與式民主理論、自由民主理論等。協(xié)商性民主制就是在這一背景下產(chǎn)生的，它的許多優(yōu)勢(shì)已為眾多理論家所闡述，博曼、羅爾斯、哈貝馬斯等對(duì)協(xié)商民主都有精辟論述。如：協(xié)商民主彌補(bǔ)了 “立法或決策一般由權(quán)力機(jī)構(gòu) （政府、議會(huì)或其他公共機(jī)構(gòu)）行使，普通民眾只是投票選舉時(shí)才能體現(xiàn)其主人翁地位”的代議制民主缺陷或?qū)擂危屆癖娬嬲齾⑴c決策和治理的全過程。自上世紀(jì)80年代以來西方協(xié)商民主在理論和實(shí)踐層面都得到了較大發(fā)展，它與代議制民主一起已經(jīng)成為現(xiàn)代民主政治的兩大支柱?？梢?，以選舉為基礎(chǔ)產(chǎn)生民意代表進(jìn)行決策和治理是選舉民主 （代議制民主）的重要特征，公眾通過協(xié)商直接參與決策和治理全過程是協(xié)商民主 （參與式民主）的重要特征，它們是民主制度發(fā)展到不同階段的兩種不同形式?？梢?，西方協(xié)商民主是在選舉民主的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，它不是選舉民主的替代，而是對(duì)選舉民主的補(bǔ)充，是代議制民主的完善。

正因?yàn)槿绱?，許多西方學(xué)者無法理解在一個(gè)選舉民主制度不健全的社會(huì)能夠較好地實(shí)施協(xié)商民主，他們覺得協(xié)商民主必須以選舉民主為基礎(chǔ)。在我國，民主化歷程有自身的特殊性。我國的傳統(tǒng)文化對(duì)協(xié)商比較認(rèn)同，而且新中國建立之初我們?cè)诎l(fā)展選舉民主時(shí)就著力推行協(xié)商民主，人民政協(xié)的政治協(xié)商就是典型的協(xié)商民主模式，它比人民代表大會(huì)制度的建立還要早。周恩來總理就曾說過：新民主主義的議事精神不在于最后的表決，而在于事前的協(xié)商和充分的討論。如此說來，似乎我國的選舉民主是以協(xié)商民主為基礎(chǔ)的，而不是如西方學(xué)者所持有的相反的觀點(diǎn)。

那么選舉民主和協(xié)商民主究竟是一個(gè)什么樣的關(guān)系，究竟是以選舉民主為基礎(chǔ)發(fā)展協(xié)商民主，還是以協(xié)商民主為基礎(chǔ)發(fā)展選舉民主？我們只要了解下面兩個(gè)基本事實(shí)就能一目了然了。

首先，協(xié)商不等于決策。在代議民主制度下，公眾協(xié)商的意見只能作為公共決策或政府行政的參考依據(jù)，公共機(jī)構(gòu)不可能采納所有協(xié)商方的意見，最終還是投票或選舉起決定性作用。因此沒有選舉民主，那協(xié)商可能演變成一種你來我往、議而不決的表演游戲。事實(shí)上，一些個(gè)人主義、功利主義者也可能借用政治協(xié)商結(jié)果的不確定性把協(xié)商變成一種拖延戰(zhàn)術(shù)，這對(duì)于追求效率的發(fā)展中國家來說是不能接受的，這時(shí)我們必須運(yùn)用 “多數(shù)決原則”、 “民主集中制”等權(quán)威性程序 （包括票決方式）快刀斬亂麻作出決斷。所以人們不能把協(xié)商民主作為對(duì)選舉民主的顛覆，也不能把它當(dāng)作根治 “多元社會(huì)病”的唯一秘方，在我國以選舉民主為主的人民代表大會(huì)制度仍然是民主政治的根本制度。人民政協(xié)創(chuàng)建之初雖然以協(xié)商民主的方式確定了成立新中國等重大決策，但那時(shí)它是代行了全國人大的職權(quán)，并不是說我們現(xiàn)在的政協(xié)機(jī)構(gòu)具有議會(huì)的功能。

其次，協(xié)商的效果取決于選舉民主的健康發(fā)展。一個(gè)完全意義上的選舉是 “普遍、平等、直接、無記名投票” （列寧語），在這樣的選舉民主制度下，民選的政府不太可能過多地背離民意去作出決策。否則，他將面臨下次被民眾選票拋棄的危險(xiǎn)。如果代議制民主不健全、不完善，領(lǐng)導(dǎo)者的決策就難以受民意的制約，也無須承擔(dān)責(zé)任，那么政府或公共機(jī)構(gòu)采納不采納協(xié)商者的意見就無所謂了?？梢姡瑓f(xié)商民主如果沒有健康的選舉民主作基礎(chǔ)，就很有可能流于形式。

因此，協(xié)商民主是否能對(duì)政府產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，最終是要通過代議制起作用的。在我國，協(xié)商的意見能不能發(fā)揮作用有時(shí)候還是領(lǐng)導(dǎo)意志說了算，這正好說明了協(xié)商民主是否有效，還有待于選舉民主的進(jìn)一步完善和發(fā)展。那種認(rèn)為我國可以超越選舉民主，而以協(xié)商民主為主來發(fā)展社會(huì)主義民主政治的觀點(diǎn)顯然是錯(cuò)誤的。

當(dāng)然，就象對(duì)選舉民主一樣，中外學(xué)者對(duì)協(xié)商民主的批評(píng)從來都是不絕于耳。批評(píng)意見主要涉及它的效率、效用和對(duì)代議制民主的沖擊。但是協(xié)商民主還是以旺盛的生命力發(fā)展于當(dāng)今世界，人民政協(xié)應(yīng)該以創(chuàng)造、探索和實(shí)踐中國式協(xié)商民主而感到自豪。

大力發(fā)展人民政協(xié)的協(xié)商民主制度

協(xié)商民主要以選舉代議制民主為基礎(chǔ)或條件,但并不是沒有選舉民主就完全不能有協(xié)商民主。即使在威權(quán)政府下，協(xié)商民主對(duì)改善決策和治理也能起到很好的作用。在我國，近年來協(xié)商民主在推動(dòng)政治經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)發(fā)展等方面的功效日臻完好。

以人民政協(xié)的協(xié)商民主為例，它起碼具有下列一些優(yōu)勢(shì)或作用。第一，它能使政府的決策和治理更加科學(xué)合理，對(duì)提高執(zhí)政黨或政府的執(zhí)政能力、行政能力或法治水平具有一定匡助作用。第二，它使執(zhí)政黨和政府的決策和治理更加民主，更加符合民意，從而提高了政府的合法性資本。第三，各屆人士的充分協(xié)商有利于構(gòu)建一個(gè)和諧的社會(huì)環(huán)境，有利于團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，這是人民政協(xié)協(xié)商民主的最大功效之一。

協(xié)商民主在中國的興起有它的社會(huì)政治發(fā)展邏輯。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷推進(jìn)，思想觀念、利益主體、社會(huì)結(jié)構(gòu)等多元化趨勢(shì)日益發(fā)展，各屆群眾越來越強(qiáng)烈地、自發(fā)地、自覺地開始維護(hù)自己的權(quán)利。權(quán)利保護(hù)的要求通過社會(huì)的、傳媒的、司法的、政治參與的、甚至于街頭抗?fàn)幍母鞣N途徑表現(xiàn)出來，這就是協(xié)商民主在中國蓬勃發(fā)展的根本原因。

在我國協(xié)商民主主要在人民政協(xié)、基層公共機(jī)構(gòu)以及民間自治組織等領(lǐng)域?qū)嵭?，不?huì)影響到中央政權(quán)的穩(wěn)定，它總體上是一種政治體制內(nèi) （政策法律秩序范圍內(nèi)）的民主。它受到執(zhí)政黨和政府的大力支持，從而使協(xié)商民主獲得了更多的現(xiàn)實(shí)政治的合法性。

黨的十六大報(bào)告提出：“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與?！辈?duì)推進(jìn)協(xié)商性民主決策提出了具體意見： “各級(jí)決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度等。”在黨的十七大胡錦濤又進(jìn)一步提出： “堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”。 “要健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。” “推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》指出： “發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，要善于運(yùn)用人民政協(xié)這一政治組織和民主形式”。近年來，一些地方黨組織積極探索完善人民政協(xié)政治協(xié)商制度，出臺(tái)了 《政治協(xié)商規(guī)程》等重要政策性文件，有力地推動(dòng)了我國政治體制改革的不斷深入。

然而，人民政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展目前面臨著兩大困境。第一，缺少制度基礎(chǔ)尤其少有法律保障，這使得協(xié)商可能陷入形式化、表演化。人民政協(xié)履行職能盡管有了一系列政策規(guī)定，但沒有硬性的制度，大多只是一些彈性條文。加之我國的選舉民主沒有完全建立起官員對(duì)人民負(fù)責(zé)的政治聯(lián)系機(jī)制，官員是否傾聽民意沒有政治壓力，因此是否重視人民政協(xié)的協(xié)商民主主要靠領(lǐng)導(dǎo)的“覺悟”，而不是制度或法律的程序。要解決政府動(dòng)力不足問題，使人民政協(xié)協(xié)商民主在中國有真正的發(fā)展，必須從法律上解決協(xié)商作為政府決策和治理過程中的剛性制度問題。

第二，當(dāng)前人民政協(xié)的協(xié)商民主技術(shù)落后、方法簡單，嚴(yán)重影響了其應(yīng)有的效果。政協(xié)在履行職能時(shí)無非是例會(huì)、調(diào)研、視察、反映社情民意、提出意見建議等，多年一貫、機(jī)械呆板，連國內(nèi)外最普遍、常用的聽證、論證、公開征求意見等都沒有采用，更不要說國外參與式民主中使用的 “評(píng)審團(tuán)”、 “調(diào)查群”、 “焦點(diǎn)小組”、 “公民論壇”、 “公共辯論”以及借助網(wǎng)絡(luò)媒體力量等方式方法了。發(fā)展人民政協(xié)的協(xié)商民主，學(xué)習(xí)和引進(jìn)外國的方法和技術(shù)是十分必要的，除此之外也可以積極探索適合自己的各種新方法。

（黃列，民革中央理論研究與學(xué)習(xí)委員會(huì)委員、江蘇省委會(huì)宣傳處處長/責(zé)編 盧淼）