袁慧

黨派民主監(jiān)督制度化的七條途徑

袁慧

民主監(jiān)督作為民主黨派的一項(xiàng)基本政治職能，是我國(guó)監(jiān)督體系中的一個(gè)重要組成部分。它對(duì)于推進(jìn)中國(guó)社會(huì)主義民主政治進(jìn)程，加強(qiáng)執(zhí)政黨能力建設(shè),促進(jìn)政府勤政為民、依法行政，具有十分重要的意義。

為了提高監(jiān)督的質(zhì)量與效能，使監(jiān)督功能長(zhǎng)效地發(fā)揮下去，很重要的一點(diǎn)就是要按程序走，照規(guī)矩辦事，必須使監(jiān)督工作逐步走上程序化與規(guī)范化的軌道。各政黨的政治行為必須共同遵守一套完整的法規(guī)，嚴(yán)格按時(shí)間、內(nèi)容、反饋、結(jié)果以及各步驟的具體活動(dòng)予以展開(kāi)，各黨派的意見(jiàn)、建議、批評(píng)、監(jiān)督須按規(guī)范程序予以處置。

而要解決這一問(wèn)題，就必須從以下七個(gè)方面著手：

第一，民主監(jiān)督的內(nèi)容要制度化。

在多黨合作制度的框架內(nèi)，共產(chǎn)黨和民主黨派之間實(shí)行互相監(jiān)督，這是共產(chǎn)黨與民主黨派長(zhǎng)期共存的最基本的條件，而互相監(jiān)督主要是民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨。執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政水平的提高，既要靠執(zhí)政黨的自身努力，也要靠民主黨派的民主監(jiān)督，靠民主黨派提出的建設(shè)性意見(jiàn)和建議?，F(xiàn)階段，我國(guó)的民主監(jiān)督還缺乏完善的制度保障。民主黨派民主監(jiān)督作用的發(fā)揮也不盡人意，既存在著隨意性較大的現(xiàn)象，也存在著一些人力圖把民主黨派的非權(quán)力監(jiān)督變成權(quán)力性監(jiān)督的問(wèn)題。人們往往只是強(qiáng)調(diào)民主黨派監(jiān)督的 “支持”功能和 “工具”作用，而忽視了監(jiān)督的 “制約”功能，忽略了監(jiān)督內(nèi)容的核心要求是對(duì)中共黨委機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)的事關(guān)大局的政策和機(jī)關(guān)人員的行為進(jìn)行監(jiān)督，從而使黨務(wù)監(jiān)督只能在監(jiān)督中占有很小的份額，而把主要的監(jiān)督對(duì)象集中在與政府相關(guān)的一些事務(wù)監(jiān)督方面。監(jiān)督內(nèi)容的本末倒置，必然使民主黨派的監(jiān)督作為政黨行為的性質(zhì)淡化。規(guī)范民主黨派監(jiān)督的內(nèi)容，已成為推進(jìn)民主黨派監(jiān)督制度化首要解決的問(wèn)題。

1989年初和1989年12月，全國(guó)政協(xié)和中共中央先后出臺(tái)了《關(guān)于政治協(xié)商民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》、 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治商制度的意見(jiàn)》，1995年1月全國(guó)政協(xié)又修改了 《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，使民主監(jiān)督工作朝著制度化、規(guī)范化方向不斷發(fā)展，但民主監(jiān)督在操作上還不夠嚴(yán)密具體，存在一定的局限性。特別是因?yàn)閷?duì)民主監(jiān)督的內(nèi)容缺乏完善的規(guī)范的制度保障，這就使得民主監(jiān)督作用的發(fā)揮在很大程度上取決于共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人的素質(zhì)和重視程度，如果中共各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人比較重視，民主黨派的監(jiān)督效果就好些；反之，則虛有監(jiān)督之名，而無(wú)監(jiān)督之實(shí)。因此，要適應(yīng)時(shí)代和社會(huì)發(fā)展要求，適應(yīng)我國(guó)政治文明建設(shè)的需要，進(jìn)一步強(qiáng)化和發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督的功能，首先就必須把民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容以制度的形式確定下來(lái)，從而做到有章可循，有規(guī)可依，在明確監(jiān)督內(nèi)容的前提下，爭(zhēng)取最好的監(jiān)督效果。

第二，民主監(jiān)督的工作方式、活動(dòng)方式要制度化。

工作方式、活動(dòng)方式制度化，是指民主黨派的監(jiān)督要建立健全一系列工作制度，比如特約監(jiān)督制度、定期協(xié)商制度、定期情況通報(bào)制度、定期談心制度、政府部門(mén)與民主黨派對(duì)口聯(lián)系制度等。

完善民主黨派民主監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，一是要繼續(xù)堅(jiān)持通過(guò)會(huì)議、建議案、提案、視察和專題調(diào)研等形式，提出意見(jiàn)和建議。二是積極開(kāi)展民主評(píng)議工作，組織民主黨派成員、人大代表、政協(xié)委員和 “四大員”，以及參加有關(guān)執(zhí)法檢查和執(zhí)法監(jiān)督工作，對(duì)政府有關(guān)部門(mén)涉及改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的重要工作，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上開(kāi)展民主評(píng)議，形成正式文件遞交中共黨委和政府，并將評(píng)議結(jié)果列入對(duì)這些部門(mén)工作的評(píng)價(jià)考核之中。三是繼續(xù)做好反映社情民意工作，通過(guò)反映社情民意，強(qiáng)化民主監(jiān)督作用。四是開(kāi)展情況通報(bào)和檢查、督查活動(dòng)，在活動(dòng)中實(shí)施民主監(jiān)督，提出意見(jiàn)和建議，保證民主監(jiān)督規(guī)范有序、切實(shí)有效和力度的不斷加強(qiáng)。五是善于借力，找好平臺(tái)，搞聯(lián)合監(jiān)督。民主黨派的民主監(jiān)督，不能只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林，要善于同黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督相聯(lián)系，發(fā)揮綜合效應(yīng)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，搞 “大監(jiān)督”，從而提升民主監(jiān)督效果。

第三，民主監(jiān)督的知情渠道要制度化。

暢通知情渠道，建立健全民主監(jiān)督機(jī)制。知情是監(jiān)督的基礎(chǔ)，信息是開(kāi)展監(jiān)督的關(guān)鍵性前提條件。不知情，必然無(wú)的放矢，難以取得實(shí)際效果。要擴(kuò)大監(jiān)督力度,提高監(jiān)督質(zhì)量,沒(méi)有一定的信息資源是不行的,

現(xiàn)在的問(wèn)題是，民主黨派的監(jiān)督面臨著知情渠道不寬不暢的局面。不寬，方法單一；不暢，渠道有限。民主黨派知情權(quán)的有限性使得這種監(jiān)督常常 “缺位”，不能主動(dòng)了解情況，只有被動(dòng)知情，民主監(jiān)督只能是隔靴搔癢。因此，要增強(qiáng)民主監(jiān)督的實(shí)效性，就必須事先保障民主黨派對(duì)黨和政府重大決策和目標(biāo)任務(wù)的全面及時(shí)了解， “完善工作制度，暢通下情上達(dá)的渠道，建立政務(wù)信息通報(bào)制度。加大民主監(jiān)督的力度”，從制度上、規(guī)范上、程序上提升和開(kāi)發(fā)知情渠道，讓民主黨派事前了解情況，了解實(shí)情，了解詳情，提高民主黨派的參與程度，把民主監(jiān)督寓于政治協(xié)商之中，貫穿于參政議政活動(dòng)的全過(guò)程。

民主黨派也要積極建立與中共黨政部門(mén)的民主議政機(jī)制和對(duì)口聯(lián)系制度，定期通報(bào)情況，使民主黨派對(duì)中共黨委、政府的工作部署和實(shí)施情況有全方位的了解，據(jù)此制定全年或分階段的監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，力求目標(biāo)鮮明，重點(diǎn)突出，批評(píng)建議及時(shí)，使民主監(jiān)督的主、客體始終處于良性互動(dòng)過(guò)程之中。

第四，民主監(jiān)督的輿論宣傳要制度化。

輿論宣傳對(duì)擴(kuò)大民主黨派監(jiān)督在社會(huì)上的影響至關(guān)重要。民主黨派監(jiān)督是民主監(jiān)督，沒(méi)有法律監(jiān)督的剛性和強(qiáng)制性的功能，在很大程度上要依靠社會(huì)和大眾的支持，如果社會(huì)對(duì)民主黨派監(jiān)督處于 “霧里看花”的狀態(tài)，那么民主黨派監(jiān)督就不能擴(kuò)大影響，對(duì)公共權(quán)力的制約也不能發(fā)揮很大的效能。要按照政黨制度運(yùn)作的本質(zhì)要求，對(duì)民主黨派監(jiān)督有一個(gè)正確的理論判斷并給予應(yīng)有的宣傳地位，減少中間環(huán)節(jié)，使民主黨派的意見(jiàn)、批評(píng)和建議，能夠盡快上達(dá)、下達(dá)和直達(dá)，能夠迅速到達(dá)監(jiān)督對(duì)象的手上和耳邊，從而暢通民主監(jiān)督的渠道，提高民主監(jiān)督的效率。只有同輿論監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合與密切配合，才能切實(shí)提高其影響力與實(shí)效性，并與其它監(jiān)督形式一起，發(fā)揮保障公正、公平和進(jìn)步的作用。發(fā)掘民主監(jiān)督與輿論監(jiān)督結(jié)合的多種有效形式，提高民主黨派的知名度和在社會(huì)公眾心目中的形象，增加監(jiān)督的影響力，同時(shí)也對(duì)自身民主監(jiān)督進(jìn)行了宣傳。輿論宣傳帶來(lái)的是十目所視，十手所指，其在民主監(jiān)督中的作用是顯而易見(jiàn)和不可替代的。

第五，民主黨派特約人員隊(duì)伍建設(shè)要制度化。

民主黨派成員應(yīng)邀為特約人員，是黨和政府同人民群眾聯(lián)系的橋梁，也是擴(kuò)大有序政治參與的創(chuàng)新形式。進(jìn)一步完善特約人員隊(duì)伍建設(shè)制度，必須明確特約人員的權(quán)力和職責(zé)，建立自上而下的網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)督機(jī)制，不斷提高特約工作的組織化程度。通過(guò)制度建設(shè)，建立長(zhǎng)效機(jī)制，努力形成特約人員敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，有關(guān)方面樂(lè)于接受監(jiān)督、自覺(jué)接受監(jiān)督的良好局面。特約人員常具有雙重身份，既是政府、人大、政協(xié)或司法等部門(mén)的工作人員，又是民主黨派在某個(gè)特定環(huán)境中實(shí)施民主監(jiān)督的使者，擔(dān)任實(shí)職的黨派成員尤其是黨派領(lǐng)導(dǎo)，要通過(guò)各種民主形式，就本職工作發(fā)表個(gè)人或來(lái)自黨派的監(jiān)督意見(jiàn)，只有這樣，才能更好地發(fā)揮民主監(jiān)督職能，更能有效地幫助中共、幫助政府及其部門(mén)搞好工作，行使好職權(quán)。

要大力推進(jìn)民主黨派成員擔(dān)任特約工作的程序化。對(duì)特約工作的步驟、順序、方式、操作規(guī)程等作出明確規(guī)定，形成一定的運(yùn)作規(guī)范。建議改變被監(jiān)督單位聘任制為黨派派出制，并確保每個(gè)環(huán)節(jié)都嚴(yán)格按照既定的程序辦理，以保證制度的嚴(yán)肅性、規(guī)范的有效性。只有牢牢把握合法性、科學(xué)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、可操作性五個(gè)原則，進(jìn)一步樹(shù)立制度意識(shí)、規(guī)范意識(shí)和程序意識(shí)，創(chuàng)造新思路，拓展新內(nèi)容，制定新舉措，實(shí)現(xiàn)新突破，避免和克服特約工作的功能虛設(shè)，特約工作才能沿著正確的軌道不斷前進(jìn)，民主監(jiān)督才能不斷取得新的成果。

第六，民主監(jiān)督的反饋機(jī)制要制度化。

建立民主監(jiān)督反饋制度。黨和政府責(zé)任部門(mén)對(duì)民主監(jiān)督意見(jiàn)或建議要及時(shí)研究、辦理和反饋，按照 “已解決”、 “正在解決”或 “留作參考”等情況進(jìn)行答復(fù)。民主黨派的意見(jiàn)、批評(píng)和建議，應(yīng)有專門(mén)機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)。有關(guān)部門(mén)對(duì)這些意見(jiàn)、批評(píng)和建議，要做到條條有回應(yīng)，件件有答復(fù)，并能認(rèn)真研究，充分吸納，切實(shí)改進(jìn)，不能采納的部分也要作出充分的解釋和說(shuō)明。民主黨派對(duì)答復(fù)不滿意的，可再次向有關(guān)部門(mén)和人員提出，有關(guān)部門(mén)和人員應(yīng)進(jìn)一步作出說(shuō)明。對(duì)不能認(rèn)真接受民主監(jiān)督的部門(mén)和人員，應(yīng)通過(guò)一定的部門(mén)和程序進(jìn)行批評(píng)和糾正。要建立民主監(jiān)督專報(bào)制度。民主黨派以規(guī)范的文字和 “專報(bào)”形式提交民主監(jiān)督的意見(jiàn)或建議，各級(jí)黨委和政府指定部門(mén)負(fù)責(zé)接辦民主監(jiān)督專報(bào)，使民主監(jiān)督做到嚴(yán)肅正規(guī)，責(zé)任明確，有案可查。

另一方面，要加大制度的創(chuàng)新。在重大決策中，引入 “不可行性研究”，鼓勵(lì)民主黨派從不同的角度提意見(jiàn)、談看法，諸多不同的聲音才能使決策結(jié)果更加完善，使社會(huì)各方利益得到平衡。同時(shí)還可建立中共黨委和政府部門(mén)對(duì)民主黨派參政議政、民主監(jiān)督工作的專人負(fù)責(zé)制度和責(zé)任追究制度，把引入問(wèn)責(zé)制作為民主黨派民主監(jiān)督新的亮點(diǎn)，對(duì)民主黨派問(wèn)責(zé)的內(nèi)容、程序加以規(guī)范，并與中共黨內(nèi)的同體問(wèn)責(zé)相結(jié)合，這樣不但能有效提高民主黨派成員的專業(yè)精神，而且能對(duì)執(zhí)政黨和政府產(chǎn)生應(yīng)有的政治壓力和制約作用，從而推動(dòng)民主黨派合理化建議的有效落實(shí)，提高民主黨派民主監(jiān)督的實(shí)效。當(dāng)然民主黨派也要樹(shù)立高度的政治責(zé)任感，知無(wú)不言，言無(wú)不盡，勇于講真話，遇事敢批評(píng)，做共產(chǎn)黨的摯友和諍友；要注重社會(huì)實(shí)踐，及時(shí)反映社情民意，發(fā)揮黨派整體優(yōu)勢(shì)和個(gè)人專業(yè)優(yōu)勢(shì)，不斷提高監(jiān)督水平，使民主黨派的民主監(jiān)督在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中發(fā)揮更大的作用。

第七，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制要制度化。

完善民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，建立內(nèi)部監(jiān)督制度勢(shì)在必行。這是加強(qiáng)民主黨派自身建設(shè)，特別是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的需要。因?yàn)闊o(wú)論是執(zhí)政黨還是參政黨，內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制總是不可或缺的。新形勢(shì)下民主黨派要想成為 “適應(yīng)21世紀(jì)需要的高素質(zhì)參政黨”，必須 “加強(qiáng)自身建設(shè)，搞好內(nèi)部監(jiān)督”。在這一點(diǎn)上，各民主黨派已達(dá)成共識(shí)?，F(xiàn)在，各民主黨派內(nèi)部監(jiān)督條例已陸續(xù)出臺(tái)，這無(wú)疑使來(lái)自黨派的約束加強(qiáng)了，這是民主黨派加強(qiáng)自身建設(shè)的一項(xiàng)全新嘗試，是探索建立民主黨派各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的客觀需要。

與作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部監(jiān)督不同，民主黨派是參政黨，除了廉政建設(shè)的內(nèi)容外，內(nèi)部監(jiān)督的重點(diǎn)則更多的是放在監(jiān)督黨派成員特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員遵守多黨合作政治準(zhǔn)則，履行黨派職能，貫徹執(zhí)行組織決議、決定和工作部署的情況，以及貫徹執(zhí)行民主集中制和各項(xiàng)制度的情況方面。建立健全民主監(jiān)督責(zé)任制度、民主監(jiān)督評(píng)價(jià)制度以及民主監(jiān)督考核制度，把民主監(jiān)督工作納入民主黨派績(jī)效考核，通過(guò)制定工作任務(wù)、目標(biāo)分解、責(zé)任落實(shí)和年終考核等環(huán)節(jié)，將民主監(jiān)督作為績(jī)效考核的重要內(nèi)容，形成民主監(jiān)督的激勵(lì)與保障機(jī)制。我們要堅(jiān)持這一制度并不斷完善，在加強(qiáng)自身建設(shè)特別是領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、完善各項(xiàng)規(guī)章制度上不斷創(chuàng)新，使它在實(shí)踐中繼續(xù)得到豐富和發(fā)展，與時(shí)俱進(jìn)，推動(dòng)黨派事業(yè)健康發(fā)展。

綜上所述，推進(jìn)民主監(jiān)督制度化，既是民主黨派政黨職能充分發(fā)揮的需要,更是加強(qiáng)民主政治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的內(nèi)在要求。民主黨派的民主監(jiān)督作為一種非權(quán)力的政治監(jiān)督，只有執(zhí)政黨重視，才有順暢運(yùn)作的保障；只有政府支持，才能使民主監(jiān)督落到實(shí)處；只有與各種監(jiān)督方式相結(jié)合，才能取得事半功倍的效果；只有經(jīng)過(guò)多方面的努力，才能使民主監(jiān)督有長(zhǎng)久的生命力。

提高民主監(jiān)督的實(shí)效要尋找兩條出路：一是融合到權(quán)力監(jiān)督中，將監(jiān)督事實(shí)和社情民意提供給權(quán)力監(jiān)督部門(mén)，例如中共黨的紀(jì)委、人大常委會(huì)，實(shí)現(xiàn)以權(quán)制權(quán)；二是聯(lián)合社會(huì)輿論和廣大群眾，借助媒體和公眾壓力，實(shí)現(xiàn)制約。民主黨派的民主監(jiān)督具有平行制約和自下而上監(jiān)督的雙重優(yōu)勢(shì)，并具有政治協(xié)商、參政議政的便利條件。因此，民主黨派只要能充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，切實(shí)立足以民為本，從群眾中汲取力量，敢為和善為，就一定能不斷地提高民主黨派民主監(jiān)督的實(shí)效。只要我們真正在思想上認(rèn)識(shí)到位，政策上措施得力，制度和程序上健全規(guī)范，就必然會(huì)使我國(guó)民主黨派的民主監(jiān)督走上制度化軌道，為我國(guó)民主政治建設(shè)做出新的貢獻(xiàn)。

（袁慧，民革陜西省西安市委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)/責(zé)編 盧淼）