陳定湘 鄧建軍

建設(shè)法治政府需健全重大決策公眾參與機(jī)制

陳定湘 鄧建軍

公眾參與，是指公民通過一定的渠道對(duì)公共事務(wù)表達(dá)意見，并且對(duì)公共事務(wù)的決策和治理產(chǎn)生影響的行為。公眾參與是信息時(shí)代政治社會(huì)生活中的常態(tài)，有效的公眾參與應(yīng)該是公眾與政府及其有關(guān)部門良性互動(dòng)的過程。近年來在我國(guó)社會(huì)政治生活中，公眾參與在方式、理念等方面對(duì)公共決策和管理正施加著越來越大的影響，公共管理者和決策者必須要面對(duì)和適應(yīng)這一社會(huì)政治生態(tài)環(huán)境，并予以積極的回應(yīng)。

國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見指出，要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。當(dāng)前，我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)已進(jìn)入新的歷史時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、公民主體性意識(shí)不斷強(qiáng)化、人民群眾的民主法治意識(shí)和政治參與積極性日益增強(qiáng)，維護(hù)自身合法權(quán)益的要求日益強(qiáng)烈。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇變革的大背景下，利益主體的多元化已是不爭(zhēng)的事實(shí)，不同階層利益主體的分化、公共領(lǐng)域內(nèi)多元博弈的出現(xiàn)、公民權(quán)利意識(shí)的覺醒、民意表達(dá)熱情的高漲，公眾參與的問題已變得前所未有的迫切，不同利益主體間的相互尊重、溝通和協(xié)商已為現(xiàn)實(shí)所必需。同時(shí)，在以人為本、依法行政、建設(shè)和諧社會(huì)等理念日益彰顯的前提下，政府也應(yīng)必須不斷拓展了解民情、反映民意、集中民智的渠道與途徑，政府只有集中民智、凝聚民力、體現(xiàn)民意，讓民眾以主人翁的姿態(tài)參與到政府決策的過程中，實(shí)現(xiàn)民眾和政府間的良性互動(dòng)，才能彰顯執(zhí)政能力，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建社會(huì)和諧的目標(biāo)。所以建設(shè)法治政府必須健全完善重大決策公眾機(jī)制。

公眾參與是社會(huì)主義民主政治的重要實(shí)現(xiàn)方式，也是建設(shè)服務(wù)型法治政府，構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求和重要內(nèi)容。引入公眾參與機(jī)制有利于規(guī)范約束政府行為，促進(jìn)依法行政，限制政府公權(quán)，保障公民私權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約與社會(huì)監(jiān)督；有利于體現(xiàn)民眾訴求，改善公權(quán)機(jī)關(guān)與民眾的關(guān)系，提高行政決策的合法性、科學(xué)性和可執(zhí)行性。

近些年來，我國(guó)的公眾參與取得了很大進(jìn)步，傳媒互動(dòng)、聽證會(huì)制度、旁聽政府會(huì)議、政府首長(zhǎng)熱線與政府領(lǐng)導(dǎo)大接訪等具體實(shí)踐，為推進(jìn)政府重大決策的公眾參與機(jī)制建設(shè)進(jìn)行了有益的探索，公眾參與在被關(guān)注和重視的程度上有了較大提高，也發(fā)揮了一些實(shí)質(zhì)性的作用。但毋庸諱言，我國(guó)政府重大決策的公眾參與尚缺少必要的程序規(guī)范和硬性的監(jiān)督、約束，公眾參與度比較低，參與的領(lǐng)域和程度都有很大的局限性。

目前一些地方政府對(duì)公眾參與的重要性認(rèn)識(shí)不夠，政府信息公開不全面也不詳細(xì)，公眾知情難、有效參與更難；一些地方政府還習(xí)慣于封閉決策，不設(shè)置公眾參與程序，不積極主動(dòng)回應(yīng)公眾的參與訴求和行政相對(duì)人的利益訴求；一些地方政府官員面對(duì)公眾參與的網(wǎng)絡(luò)輿情缺乏及時(shí)有效理性應(yīng)對(duì)，冷漠、壓制、堵塞，欠缺與公眾良性互動(dòng)的政治智慧，瓦解公眾對(duì)政府的信任感和認(rèn)同感，誘發(fā)公共事件，破壞社會(huì)穩(wěn)定。在現(xiàn)實(shí)的公共管理決策中，不少地方缺乏公眾參與必經(jīng)程序與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，動(dòng)輒拆遷幾百萬(wàn)平方米，動(dòng)輒圈地幾十畝，動(dòng)輒讓數(shù)百上千農(nóng)民集中居住，動(dòng)輒宣布新的管理政策。很多地方城市改造拆遷、民生公益或建設(shè)項(xiàng)目征地以及政績(jī)工程、形象工程所引發(fā)的官民極端矛盾沖突都與政府決策沒有公眾參與、無(wú)視民眾利益訴求有關(guān)。

社會(huì)越開放，利益越多元，對(duì)決策的公眾參與要求就越高。垃圾圍城，威脅大眾健康生活，但興建垃圾處理廠，往往遭遇周邊居民反對(duì)；交通擁堵，公眾呼吁興建道路，但人們不愿意馬路修在自己的窗戶邊、家門前……諸如此類問題無(wú)不考驗(yàn)著政府的管理智慧，健全完善政府決策公眾參與機(jī)制必將成為政府與公民互動(dòng)交流、理性協(xié)商、協(xié)調(diào)利益沖突、化解糾紛的有效溝通平臺(tái)。凡此種種急需要政府開放心態(tài)，轉(zhuǎn)變觀念，鼓勵(lì)支持引導(dǎo)公眾參與。

當(dāng)前擺在政府面前緊迫的任務(wù)是加快自身轉(zhuǎn)型，從管理型集權(quán)政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型法治政府，從傳統(tǒng)的以行政權(quán)為中心的管理模式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的公共治理模式，更多地尊重和理解利益攸關(guān)者的立場(chǎng)和態(tài)度，不是簡(jiǎn)單的、粗暴的把這種對(duì)自身利益的關(guān)切進(jìn)行政治化和加以排斥。因此必須順應(yīng)時(shí)勢(shì)，重新審視公眾參與、高度重視公眾參與，學(xué)會(huì)善待公眾參與、認(rèn)真促進(jìn)公眾參與，主動(dòng)引導(dǎo)公眾參與。在實(shí)踐中要健全完善與保障落實(shí)公眾參與的制度性平臺(tái)。公眾參與離不開社會(huì)公眾觀點(diǎn)、思想的充分表達(dá)和政府的積極回應(yīng)。要把公眾參與做實(shí)、做好，可從以下四方面入手：

首先需要搭建公眾有效參與的制度性平臺(tái)，讓公眾參與得到更寬闊的渠道、更堅(jiān)實(shí)的制度保障，讓公眾意見得到充分表達(dá)。在這方面需要有效落實(shí)信息公開制度，保證信息充分、及時(shí)、準(zhǔn)確的發(fā)布和分享，提高決策的透明度，保障公眾對(duì)決策的知情權(quán)。要嚴(yán)格按照《政府信息公開條例》和 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》規(guī)定的內(nèi)容、程序和方式，及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)公開政府信息，確保公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

其次要加強(qiáng)程序性制度的完善，包括調(diào)查公眾意見、征詢咨詢專家意見、召開座談會(huì)、舉行論證會(huì)和聽證會(huì)。程序性制度建設(shè)應(yīng)該公開、公平、有效，讓民眾覺得參與不是應(yīng)景、不是走過場(chǎng)，而是有實(shí)質(zhì)意義。

再次是要積極應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)，提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)力。網(wǎng)絡(luò)表達(dá)是現(xiàn)代社會(huì)公眾表達(dá)意愿、訴求，實(shí)現(xiàn)公眾參與的便捷有效方式，各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部要多主動(dòng)關(guān)注網(wǎng)民對(duì)自身工作的滿意度，充分了解網(wǎng)民對(duì)政府工作的意見、建議，充分了解網(wǎng)民向政府反映的利益訴求，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題的正面輿論引導(dǎo)，以開放坦誠(chéng)的心態(tài)加強(qiáng)與網(wǎng)民充分的交流互動(dòng)，防止淤堵形成輿情 “堰塞湖”，要緊緊把握網(wǎng)絡(luò)主流輿論，牢牢掌握網(wǎng)上輿論主動(dòng)權(quán)，把網(wǎng)絡(luò)表達(dá)轉(zhuǎn)化為執(zhí)政資源，提升政府執(zhí)政能力。

最后是要建立政府重大決策“不可行性論證”制度。 “不可行性論證”，是指政府公共決策，事先應(yīng)充分借助公眾參與對(duì)決策事項(xiàng)從 “不可行性”方面進(jìn)行反向分析論證，從相反角度提供參考意見，給決策者一個(gè)兼聽則明的機(jī)會(huì)，以利于重大決策慎重和民主化、科學(xué)化，盡量避免和防止因程序簡(jiǎn)單草率而決策失誤。不容置疑，政府所有的決策事項(xiàng)都有其客觀需要的基礎(chǔ)。關(guān)鍵是如果僅僅從需要的角度去論證決策事項(xiàng)的可行性，就難免會(huì)帶有一廂情愿的感情色彩和就事論事的傾向，并由此造成掌握信息帶有選擇性，分析信息帶有傾向性，判斷決策不夠客觀中立。所以必須要充分實(shí)施公眾參與，進(jìn)行 “不可行性論證”以從反面提供參考意見，確保決策者兼聽海納，科學(xué)正確決策。

（陳定湘，民革陜西省漢中市委會(huì)宣傳部長(zhǎng)；鄧建軍，陜西省西鄉(xiāng)縣職業(yè)技術(shù)學(xué)校教師/責(zé)編 張棟）