沈榮華 王擴(kuò)建

摘要：脫胎于西方高度結(jié)構(gòu)化制度環(huán)境中的新制度主義與我國低制度化的現(xiàn)實環(huán)境存在明顯的“錯配”，導(dǎo)致與常識性經(jīng)驗體認(rèn)不符。而以地方核心行動者為視角來解析制度變遷中地方行動空間的拓展與行為異化則可以破解這一難題。我國制度變遷的波動性、制度非耦合性及實施機制不健全都給地方核心行動者擴(kuò)大了行動空間。這種空間的拓展也帶來了追求短期政績、職能錯位及類蘇丹化現(xiàn)象，需要我們不斷加強制度供給。

關(guān)鍵詞：制度變遷；核心行動者；行動空間；行為異化

中圖分類號：D630.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1001-4608(2011)01-0014-09收稿日期：2010-06-06

基金項目：國家社科基金重大攻關(guān)項目(09ZD&063)

作者簡介：沈榮華，博士，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授215123；王擴(kuò)建，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生215123

西方新制度主義作為一種對傳統(tǒng)行為主義的矯正，核心觀點是“制度形塑行為”，即實現(xiàn)制度的穩(wěn)定性和能動性，把制度塑造成“一種關(guān)鍵性、干預(yù)性變量”，從而實現(xiàn)對行動者的約束。然而，脫胎于西方高度結(jié)構(gòu)化的制度環(huán)境中的新制度主義與我國低制度化的現(xiàn)實環(huán)境存在明顯的“錯配”，導(dǎo)致與常識性經(jīng)驗體認(rèn)不符。因此，完全照搬式借鑒西方新制度主義的分析框架和分析元素解讀中國的制度變遷過程必然陷入“現(xiàn)象解釋現(xiàn)象”的困境，因而有必要梳理出新的分析框架或者說分析元素，從而可以對中國的制度變遷過程進(jìn)行“外科手術(shù)般”的精準(zhǔn)分析。正如林尚立所言：“在政治社會學(xué)看來，政治不是簡單的權(quán)力與制度及其運行，而是人與制度的不斷互動所構(gòu)成的政治生活，……這決定了把握權(quán)力與制度固然重要，但是認(rèn)識與把握生動的現(xiàn)實政治生活更為重要?！北疚慕柚轮贫戎髁x相關(guān)理論，試圖從地方政府核心行動者的視角來解析制度變遷中地方行動空間的張力，致力于闡釋如下問題：地方政府核心行動者自主性如何獲得?在我國這種低制度化的環(huán)境中，又如何利用現(xiàn)有制度空間拓展自己行動能力?這種能力的空間拓展又會面臨哪些問題?

一、制度變遷中的行動者成長

制度變遷成因一般認(rèn)為有兩種方式：需求決定論和政府主導(dǎo)型?！靶枨鬀Q定論”強調(diào)追求利益最大化的單個行為主體總是力圖在給定的約束條件下，謀求確立預(yù)期對自己最為有利的制度安排和權(quán)利界定。一旦行為人發(fā)現(xiàn)創(chuàng)立和利用新的制度安排所得到的凈收人為正時，就會產(chǎn)生制度變遷的需要?！罢鲗?dǎo)型”強調(diào)政府擁有絕對優(yōu)勢的政治權(quán)利和資源配置權(quán)利，中央政府或者說權(quán)力中心的偏好直接決定著改革的方向、速度、路徑等。應(yīng)該說，我國的制度變遷不是自發(fā)的，而是在政府引導(dǎo)下創(chuàng)造性地開始的。制度變遷的主導(dǎo)因素是政府制度變遷的意愿和能力。因此，我國的制度變遷是“由政府命令和法律引入和實行”的自上而下的強制性制度變遷。

制度變遷意味著現(xiàn)行利益分配模式的打破和再造，不同利益集團(tuán)之間的利益博弈結(jié)果決定了制度變遷的過程和方向。②根據(jù)奧爾森的集體行動邏輯，利益集團(tuán)的博弈力量部分取決于集團(tuán)核心行動者的組織能力和行動策略。因此，對制度變遷的闡釋就必然需要落實到對行動者的解讀上。

1制度變遷中的核心行動者

對于制度變遷中行動者，我們可以從三個維度進(jìn)行分析。首先，行動者的經(jīng)濟(jì)人理性，具有明顯利益偏好，這也是其采取行動的前提與內(nèi)在機理，“人們所奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。其次，行動者要掌握一定的行動資源。即行動者用來實現(xiàn)目標(biāo)的工具或手段，主要包括權(quán)力等組織資源，一定物質(zhì)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)資源和權(quán)威、輿論等文化資源。這是任何行動者采取行動的基礎(chǔ)。正如沙波夫所說“在缺少行動資源的情況下，即使最清楚的理解和偏好，也不能使實踐發(fā)生改變”。最后，行動者運用行動資源實現(xiàn)自己目的的能力。在其他條件不變的情況下，掌握行動資源越多，他的行動能力越強，達(dá)到預(yù)期目的的可能性就越大。

“在社會所有制度安排中，政府是最重要的一個”。由于國家是“在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織”，“處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位”，“國家具有使其內(nèi)部結(jié)構(gòu)有序化的相應(yīng)規(guī)則，并具有實施規(guī)則……的強制力”，因而作為國家具體化身的政府“有能力以低于私人組織的成本……進(jìn)行某些活動”，使制度變遷的組織成本和實施成本得以大大降低。政府作為制度變遷行動者的另一個重要優(yōu)勢在于，政府的制度變遷沒有“搭便車”問題，政府的權(quán)威性有利于更好地激發(fā)人們對新制度安排的認(rèn)同感，調(diào)動他們擁護(hù)和執(zhí)行新制度安排的積極性，從而強化新制度安排的合法性和權(quán)威性。當(dāng)然，這里的政府實際上是由眾多的行為主體構(gòu)成的，如中央政府，各個層級地方政府等。在此，我們根據(jù)一些學(xué)者的研究把制度變遷的主體人格化為：中央治國者、地方核心行動者及微觀經(jīng)濟(jì)行動者。

(1)中央治國者的行動邏輯。中央治國者的，效用目標(biāo)可以界定為宏觀政治局勢的穩(wěn)定與社會總產(chǎn)出的最大化。因此，基于社會總產(chǎn)量最大化，中央治國者樂于推進(jìn)制度變遷，但是這種變遷的前提是不會影響宏觀政治與經(jīng)濟(jì)局勢的穩(wěn)定。也就是說，在中央治國者主導(dǎo)的強制性制度變遷中，雖然個體凈收益大于零會誘發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)主體對制度創(chuàng)新的需求，但這卻并非是制度創(chuàng)新的充要條件，甚至社會凈收益大于零也并不必然導(dǎo)致全局性的制度變遷。相反，即使某項制度安排的社會凈收益為負(fù)，但只要政治凈收益大于零，只要這一制度安排能夠增強宏觀政治局勢的穩(wěn)定，能夠增強權(quán)力中心的權(quán)威或者說鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政地位，它同樣可能被付諸實施或長期保留。對于我國來說，“世界上沒有哪一個國家內(nèi)部的政治非均衡性有中國這樣突出。國家整體層次的一元性、一致性與國家統(tǒng)轄下的政治社會的非等同性、非一致性的結(jié)合，‘大一統(tǒng)與非均衡的結(jié)合，才是中國政治社會的完整狀況和典型特點?！边@決定中央不可能在全國范圍內(nèi)同步推進(jìn)改革，而這就賦予地方政府核心行動者以極大的行動空間。

(2)地方核心行動者的行動邏輯。所謂地方核心行動者是指在制度變遷過程中，地方權(quán)力組織或結(jié)構(gòu)中對轄區(qū)內(nèi)制度創(chuàng)新啟動和具體制度實施方案進(jìn)行選取與執(zhí)行擁有巨大話語權(quán)的核心成員，他們往往能決定轄區(qū)內(nèi)制度創(chuàng)新的走向和績效。地方政府也是一個由眾多的相互關(guān)聯(lián)的微觀主體如黨委政府各個部門和每個工作人員共同構(gòu)成的一個錯綜復(fù)雜的運行系統(tǒng)。正如我們可以把中央治國者視為中央政府的人格化身一樣，我們也可以把地方政府的行為主體抽象為地方公共事務(wù)的主要決策者即地方核心行動者。他們一般是地方黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，他們的效用偏好和行政意圖貫穿在地方行政體系的整個運作過程之中。地方核心行動者作為理性的行為主體，其個人效用目標(biāo)是政績最大化或者說政治晉升機會最大化。而作為地方利益的代言人，其追求的是地方利益的最大化。因此，地方核心行動者由于并

不完全承擔(dān)區(qū)域制度變遷的宏觀政治風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)后果，具有“搭便車”的機會主義動機，因而，他們對推動制度變遷通常持有比中央治國者更為積極的態(tài)度。在制度變遷的過程中，地方核心行動者一旦意識到制度變革能激活微觀行動者的經(jīng)濟(jì)活力并由此帶來顯著的地方經(jīng)濟(jì)增長績效，主觀上就會傾向于滿足微觀主體的制度變遷需求，保護(hù)、支持微觀經(jīng)濟(jì)行動者從事制度變遷，甚至直接充當(dāng)制度變遷的“第一行動集團(tuán)”。因此，中國改革的特殊歷史與社會現(xiàn)實，決定了地方政府在制度變遷過程中有更大的行動空間。

(3)微觀經(jīng)濟(jì)行動者的行動邏輯。微觀經(jīng)濟(jì)行動者即成長中的市場主體，基于經(jīng)濟(jì)利益最大化或者說生存與發(fā)展機會最大化的“經(jīng)濟(jì)人”效用目標(biāo)，本能地存在著破除舊的體制，推進(jìn)制度變遷的動機。在改革初期，對于體制外的市場主體而言，改革的進(jìn)展直接決定了他們生存空間的大小。對于微觀經(jīng)濟(jì)行動者來說，只要制度變遷所帶來的個體凈收益大于零，或者說這種變遷能夠給他們帶來更大的獲利機會，就會誘發(fā)出他們對制度變遷的需求，甚至主動地從事各種制度變遷的試驗，或者鼓動地方政府從事制度變遷。但是，微觀經(jīng)濟(jì)行動者的制度變遷要求面臨著中央與地方認(rèn)可問題。

一般來說，地方核心行動者希望通過制度變遷搞活本地經(jīng)濟(jì)，贏得中央或上級政府認(rèn)同的最佳政績，因而具有捕捉潛在制度收益的動機。中央治國者則為了控制由不確定性帶來的風(fēng)險，需依賴于地方政府的改革經(jīng)驗積累和傳遞。而微觀經(jīng)濟(jì)行動者缺乏向中央治國者反映制度變遷需求的有效渠道，廣泛的“搭便車”心理更是使得他們難以形成向中央治國者表達(dá)制度創(chuàng)新愿望的集體行動。能夠整合和表達(dá)微觀主體制度創(chuàng)新需求、承擔(dān)聯(lián)結(jié)中央治國者制度供給意愿和微觀主體制度需求中介的正是地方核心行動者。因此，地方核心行動者是制度變遷中的核心變量。

2地方核心行動者的成長

改革前，由于意識形態(tài)的塑造和利益結(jié)構(gòu)整體化，配之以高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制和高度集權(quán)的政治體制，地方核心行動者的作用僅僅作為一個“權(quán)力傳送帶”，行動意愿、資源和空間均較為有限，無法成為推動制度變遷的核心行動者。即使中央在上世紀(jì)50年代末和70年代初的兩次及以后的數(shù)次分權(quán)向收權(quán)逆轉(zhuǎn)的過程中，雖存在地方設(shè)法截留一部分權(quán)力的現(xiàn)象，但總的來說，制度變遷核心行動者尚未生成。

我國的制度初始模式是建立在通過革命取得合法性基礎(chǔ)之上的，是一個強勢行動者“精心設(shè)計的改變博弈形式的產(chǎn)物”。而這樣的制度必然體現(xiàn)的是強勢行動者的利益和價值偏好，他們擁有強大的行動資源和巨大的行動能力。此外，由于制度一經(jīng)產(chǎn)生，就會形成一定的維持制度的路徑依賴，即制度把相關(guān)行動者(核心行動者)鎖定在其路徑內(nèi)，在短時期內(nèi)無法獲得制度變遷的資源與動力。只有當(dāng)某種制度為主要行動者帶來的報酬邊際遞增接近或達(dá)到極限，或制度功能出現(xiàn)紊亂、并為行動者所覺察時，行動者才會產(chǎn)生變遷制度的動機與動力。用理性選擇制度主義者的觀點來說就是，之所以有對制度的需求，是因為制度能增進(jìn)理性行動者的福利，或制度功能紊亂或產(chǎn)生次優(yōu)結(jié)果時，制度才被改變。這樣，制度變遷不是制度內(nèi)生調(diào)整機制的結(jié)果，而是部分行動者戰(zhàn)略決定的產(chǎn)物?；蛘哒f，制度的變與不變，是由核心行動者決定的。這也間接決定我國制度變遷是一種制度安排的策略性調(diào)整。

70年代末，面對瀕臨崩潰的國民經(jīng)濟(jì)體系和僵化的政治體制，中央開始給地方行動者松綁：首先下放部分財權(quán)，改“一灶吃飯”為“分灶吃飯”，擴(kuò)大地方政府的財政管理和支配權(quán)。特別是將一大批大中型國有企業(yè)管理權(quán)下放到地方政府，而原本下放給企業(yè)的經(jīng)營管理權(quán)力也基本被地方政府截留。其次，中央下放了部分事權(quán)，擴(kuò)大地方政府管理地方事務(wù)的權(quán)限，這主要是一些審批、物價、稅收等，同時，也承接更多的責(zé)任，如教育、衛(wèi)生、地方基礎(chǔ)設(shè)施開支等負(fù)擔(dān)，這樣一來，地方政府在財務(wù)上越來越自治化了。最后，從1984年開始，干部人事制度進(jìn)行改革，實行“下管一級”的體制。這無疑擴(kuò)大了地方干部調(diào)配的權(quán)力，使地方政府核心行動者獲得了任命下屬的權(quán)力，增強其控制下屬，貫徹自己行政意志的能力。

這樣一來，地方政府核心行動者控制著最重要的政治、經(jīng)濟(jì)和文化資源，加之他們與應(yīng)然的委托人之間的授權(quán)關(guān)系鏈條斷裂(更確切地說是從來沒有完整地建立起來)或弱化，致使他們所掌握的機構(gòu)與權(quán)力，在縱向上缺乏有效的信息而監(jiān)督乏力，在橫向上由于社會力量發(fā)育不足而缺乏有效制衡，從而使地方政府核心行動者在制度變遷中獲得一定的自主性。由于我國獨特的政治體制，核心行動者掌控著絕對的、前制度性的力量，并成為規(guī)則的制定和修訂者，因此，他們在制度創(chuàng)制與變遷中，會把自己的利益、價值偏好注入制度之中，在制度非均衡中謀求制度均衡。

總的來說，通過30多年改革，地方政府通過接收上級權(quán)力下放獲得了巨大的政治經(jīng)濟(jì)資源，而地方內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)也不斷加劇橫向集權(quán)。其主要原因是由于中央政府在下放權(quán)力的過程中，并未能同時建立起對地方政府行為進(jìn)行有效監(jiān)控的機制，也沒有能引導(dǎo)地方針對政府行政權(quán)力擴(kuò)大而建立起一種地方內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督制衡機制。這就使得地方政府的行為在相當(dāng)程度上擺脫了中央政府的監(jiān)督和控制的同時，在地方又?jǐn)[脫了橫向的政治控制和行政上的制度化約束。在某種程度上，地方權(quán)威擴(kuò)散也就成了地方政府核心行動者個人權(quán)威的擴(kuò)散。這是因為由于計劃體制下建立的政治與行政高度一體化的高度集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力的高度集中既表現(xiàn)在政府間縱向權(quán)力的配置上，也表現(xiàn)在橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)上企業(yè)、社會組織的自主權(quán)為政府所壟斷，而政府的權(quán)力實際上又掌控在地方黨委手中，形成地方黨委絕對的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。

二、制度變遷中地方核心

行動者行動空間拓展

(一)行動空間的界定

空間是地理學(xué)界的概念，其主要關(guān)注空間作為信息交流與傳遞平臺的功能，一般理解為物質(zhì)形態(tài)的實體空間。而政治學(xué)界對空間的理解則更側(cè)重于關(guān)注價值、規(guī)范的形成與社會建構(gòu)的可能性范圍。

學(xué)界很早就開始關(guān)注中國地方核心行動者行動空間問題。在20世紀(jì)80年代以前，西方學(xué)者對于我國地方政府核心行動者的行動空間研究比較有代表性的分析模式是“總體性社會”(Totali－tarian Society)的分析框架，認(rèn)為這種相對集中而僵化的體制下，地方政府核心行動者主要任務(wù)就是執(zhí)行中央政策和命令，其活動空間是極其有限的。80年代以來，他們又提出了“蜂窩狀組織”(honeyeomb-structure)“碎片化的威權(quán)政體”(fragmented authoritarianism)的概念。德國學(xué)者托馬斯·海貝勒更是認(rèn)為中國是一種非同質(zhì)的(homogenous)的政體，屬于分散的或分權(quán)的權(quán)威主義體制。不同的政策行動者(中央政府、地方

政府、軍隊、新興的社會階層與社會組織、公眾輿論等)對政治產(chǎn)出都有不同程度的影響，各種政策與政治行動由不同的行動者共同決定。李連江(Lian-jiang Li)和歐博文(Kevin J.O'Bfien)認(rèn)為對中國鄉(xiāng)村已經(jīng)形成一種選擇性的政策執(zhí)行模式，鄉(xiāng)村干部可以根據(jù)自己的意愿有選擇地執(zhí)行對自己有利的政策。

國內(nèi)學(xué)者而言，陸德泉將改革前中國社會高度組織化與組織體系的低度整合并存現(xiàn)象稱作為“高度組織化國家內(nèi)的低度整合?！睂O立平認(rèn)為集權(quán)型體制與不完備的技術(shù)手段之間的內(nèi)在張力導(dǎo)致“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)存在，并提出社會結(jié)構(gòu)上的低度整合。戴長征提出國家權(quán)威“碎裂化”。林尚立從體制內(nèi)分權(quán)所形成的體制與權(quán)力沖突現(xiàn)象進(jìn)行分析，提出分權(quán)“擴(kuò)展性”問題。周振亞指出“在實際生活中，政府權(quán)力具有很大的伸縮性。”

應(yīng)該說學(xué)界上述研究表現(xiàn)出他們超強的邏輯闡釋能力，他們從多學(xué)科方法對地方政府核心行動者所面對的空間進(jìn)行了一定的探討。但是，總的來說，學(xué)界更多的是對行動者行動空間狀態(tài)及其對行動者影響的描述，缺乏一個準(zhǔn)確的界定。因此，本文認(rèn)為對于核心行動者行動空間的把握必須返回行動者所面對的客觀制度環(huán)境的事實中來，認(rèn)為核心行動者的體制空間就是地方核心行動者在一定的權(quán)力關(guān)系沖突的場域中所面對的政治體制架構(gòu)及其運作機制。具體來說，我國地方政府核心行動者當(dāng)前所面對的主要制度空間一是憲法秩序，指的是國家政治、社會和法律的基本結(jié)構(gòu)，“它規(guī)定確立集體選擇的條件的基本規(guī)則，這些規(guī)則是制定規(guī)則的規(guī)則?！钡怯捎谖覈毺氐恼误w制，中國基礎(chǔ)性的制度變遷，都是由黨的重要會議來作出決定的，黨的綱領(lǐng)、方針及政策所代表的官方意識形態(tài)構(gòu)成制度結(jié)構(gòu)的核心。此外，我國憲法是一種柔性憲法，地方政府核心行動者的行為選擇違反憲法精神在許多時候也許并不是不可寬恕的，但在任何情況下，地方政府核心行動者對官方意識形態(tài)的公然對抗，都意味著政治生命的終結(jié)。因此，這些不是地方核心行動者在制度變遷中所能拓展的空間，也不是本文所闡述的內(nèi)容。二是中央政府與地方政府的權(quán)限、職責(zé)關(guān)系方面。雖然單一制國家中的地方政府核心行動者所有權(quán)限都是上級所賦予的，但是由于中央與地方關(guān)系沒有納入法律化的制度框架，其政策性調(diào)整的關(guān)系結(jié)構(gòu)及制度非耦合性都給地方政府政府核心行動者行動提供了相當(dāng)大的彈性空間，這是本文研究的重點。

(二)制度變遷與行動空間拓展

具體來說，制度變遷帶來地方行動空間轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1制度變遷波動性與地方核心行動者行動空間拓展

在我國這樣一個單一制國家，憲法、意識形態(tài)和中央制定的重大政策、財政分配制度的調(diào)整都會直接影響地方政府的職權(quán)。在我國這樣一個幅員遼闊的大國，中央與地方關(guān)系自古以來就是一個歷史性難題。加強中央集權(quán)，保持中央的高度權(quán)威，可以使中央政令得到有力貫徹，維護(hù)國家統(tǒng)一，但是高度集權(quán)體制卻會帶來行政低效，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相反，如果充分放權(quán)，雖然有助于激發(fā)地方活力，但是往往又導(dǎo)致中央權(quán)威喪失。這種集權(quán)與分權(quán)的歷史循環(huán)在建國后并沒有發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。為解決這個歷史難題，1958年和1970年，我國先后進(jìn)行了兩次大規(guī)模的行政性放權(quán)，但是發(fā)揮中央與地方兩個積極性的設(shè)想只是一種美好的主觀愿望，我們?nèi)匀粵]有逃脫“一統(tǒng)就死，一放就亂”的困局。改革開放以來的行政放權(quán)相對改革前是取得一定成功的，但是依然沒有擺脫政策治國的模式，正如毛澤東曾經(jīng)說過：“中央集權(quán)多了，我就下放一點；地方分權(quán)多了，我就收上來一點?！边@種波動性的制度變遷無疑使地方政府職權(quán)處于一種不確定性的狀態(tài)。也就是說，中央政府會隨時根據(jù)對經(jīng)濟(jì)、社會、政治形勢的判斷，根據(jù)改革進(jìn)程遇到的問題，甚至領(lǐng)導(dǎo)人觀念、思路的改變，不斷出臺各種政策，對某一時期地方工作的重點進(jìn)行規(guī)定和布置，地方政府必須根據(jù)中央的精神及時調(diào)整自己工作的重點。而這又取決于地方政府核心行動者對中央精神的領(lǐng)會和把握，具有很強的人為性，客觀上決定地方政府核心行動者具有很大的自由裁量的空間。

其次，這種制度變遷的波動性，主動權(quán)完全掌握在中央政府手中，地方政府無法在權(quán)限上與中央討價還價，但是地方政府核心行動者具有中央所不具備的信息優(yōu)勢，基于歷史經(jīng)驗，會在中央每次放權(quán)時將下放的權(quán)力用足，甚至自行擴(kuò)張權(quán)限。此外，在每次發(fā)生由分權(quán)向收權(quán)逆轉(zhuǎn)時，總會設(shè)法截留一部分權(quán)力，不斷擴(kuò)大自己行動空間。特別是在當(dāng)前地方政府核心行動者之間存在激烈的政治晉升錦標(biāo)賽，如果“不抓住機遇”、“用足政策”，勢必會在激烈的政績競爭中處于不利位置。當(dāng)前各地抓住中央擴(kuò)大內(nèi)需機遇，加大市政基礎(chǔ)工程建設(shè)，紛紛上馬地鐵項目就是其中突出的例子。

最后，建國以來為加強中央權(quán)威，我國建立了一種獨特的條塊分割體制，即就是以中央的“條”的專業(yè)管理去分割本來屬于地方政府在“塊”上應(yīng)有的綜合管理。在條塊分割的體制下，許多掌握重要資源和公共權(quán)力的機構(gòu)，都采取雙重管理體制，縱向的上下級職能部門之間的關(guān)系更多的是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，而關(guān)鍵性的管理權(quán)限如人事任免、財政供養(yǎng)等大多控制在地方政府手里。這就在很大程度上決定了這些部門首先必須服從地方政府核心行動者的意志。因此，現(xiàn)行“條”與“塊”之間職能分工和權(quán)力配置含混不清，是地方政府同中央博弈贏得更大空間的重要平臺。正如林尚立所分析的，在條塊分割的體制下，國家管理體制同時存在“條的分散性”和“塊的分散性”，體制內(nèi)的雙重分散性，使得權(quán)力關(guān)系在任何狀態(tài)下都可能存在分散性。近年來，中央開始加大對條的管理，如王商、土地的人事財政權(quán)收歸省管，但是基于路徑依賴，地方核心行動者仍然具有很大的影響力。這點可以在不久前發(fā)生的安徽蕪湖市土地儲備中心狀告安徽省發(fā)改委案體現(xiàn)出來。

制度變遷的波動性使地方政府核心行動者面對的條件充滿不確定性，這一方面允許其追求潛在的收益，也增加其活動空間的彈性。而另一方面，地方政府核心行動者對改革的要求、主張和堅持，又對制度變遷的波動性形成了一定的約束力，并有助于改革政策的持續(xù)性。

2制度軟約束與地方核心行動者行動空間拓展

制度的功能是激勵與約束的統(tǒng)一。制度是行動者行為的規(guī)則系統(tǒng)，決定了行動者的行為邊界、行為規(guī)范及激勵和懲罰的一套信息，使得行動者可以自主做出判斷，也就是說行動者是被“嵌入”在制度中并被其創(chuàng)造和指引的。制度約束力只有在行動者服從的條件下才能體現(xiàn)，這就需要制度實施機制。制度的實施機制指的是監(jiān)督制度執(zhí)行的組織機構(gòu)及其擁有的激勵、懲罰手段。實施機制對于制度功能的發(fā)揮是至關(guān)重要的。如果沒有強有力的實施機制，對于行動者來說，制度就可能形同虛設(shè)，甚至?xí)a(chǎn)生蔑視制度的文化心理，導(dǎo)致機會主義行為盛行。這也是由我國試錯性改革戰(zhàn)

略決定的。作為一個幅員遼闊、地區(qū)差異極大的大國，各地區(qū)之間的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)條件和社會環(huán)境存在著很大的不均衡性，因而直接由中央整齊劃一地去推行某種并沒有經(jīng)過驗證的制度，將可能面臨極大的經(jīng)濟(jì)和政治風(fēng)險。降低全盤性改革風(fēng)險的最有效的辦法，是讓地方政府核心行動者在某些原則的框架內(nèi)進(jìn)行自主改革試驗。這種改革的邏輯是選擇部分地區(qū)進(jìn)行試點改革——總結(jié)試點改革經(jīng)驗——在全國推廣試點經(jīng)驗。許多重大制度創(chuàng)新，都是在局部性試驗取得必要的經(jīng)驗，證明新制度安排的收益大于舊制度安排，并具有可行性和普適性后，才由中央政府賦予其合法性，進(jìn)而推行自上而下的強制性制度變遷的。如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起等。而這樣做的前提，不僅要充分賦予地方政府核心行動者某些改革的自主權(quán)，而且必須對地方政府核心行動者在改革試驗過程中擴(kuò)張其自主性的沖動，保持必要寬容態(tài)度。也就是說要發(fā)揮地方政府核心行動者在體制創(chuàng)新試驗中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從局部性改革的試驗中獲取市場化改革的知識以及改革運作的相關(guān)信息，一個必要的前提，就是賦予地方政府核心行動者較大的改革自主權(quán)，允許其在改革試驗中發(fā)生失誤。因為制度創(chuàng)新可能引致的這些后果，不是中央事先所能預(yù)知的，需要通過實踐來加以檢驗、測試。而中央政府通常要借助地方進(jìn)行制度創(chuàng)新“試驗”以便對其加以事后的追認(rèn)或制止，借助地方政府核心行動者臨近現(xiàn)場、能夠掌握較多信息的優(yōu)勢去推動制度創(chuàng)新。為此，中央為激勵與約束地方政府核心行動者，借鑒“財政包干制”，在行政上也開始實行“政治承包制”。也就是說“國家放棄了對承包內(nèi)行政權(quán)力的監(jiān)控權(quán)，國家首先設(shè)定了各種硬性指標(biāo)和禁止性規(guī)范，只要部門、地方和基層達(dá)到了國家各項硬性指標(biāo)的規(guī)定，不違背各項禁止性規(guī)范，它們的行動就是自由的。”。也就是說，中央政府往往要預(yù)留給地方一定的制度創(chuàng)新空間，包括對許多在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下新出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)束和許多源于計劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)在機理的制度安排不做出及時的界定和調(diào)整。這時，地方政府核心行動者實際上面臨著相對“軟化”的制度約束環(huán)境。核心行動者要取得體制改革的突破，必然要選擇制度約束相對“軟化”的領(lǐng)域來突破既有體制、政策的框框，甚至有意無意地突破自身的權(quán)限。換言之，地方政府核心行動者只有擁有較大的行為自主性的情況下，才有可能為權(quán)力中心提供真正具有創(chuàng)新性的制度變革啟示。正如阿瑟，劉易斯指出的那樣，“如果統(tǒng)治者思想的變化允許人們以從前被禁止的方式進(jìn)行活動……在基本的經(jīng)濟(jì)因素沒有變化的情況下也可能存在著允許有更大的行動自由的制度變化?！边@樣一來，中央政府就難以根據(jù)其違規(guī)情況給予嚴(yán)厲的懲罰，而只能選擇個別突出的典型事件給予懲罰，或者制定一些下不為例的禁止性規(guī)則。而這無疑促使地方政府核心行動者極盡可能擺脫一些制度約束，擴(kuò)大其行動空間。

3制度非耦合性與地方核心行動者行動空間拓展

制度是規(guī)則的集合，而制度體系則是制度的集合。只有當(dāng)各種制度之間形成了相互支持、相互匹配的耦合關(guān)系時，制度體系的整體約束力才能得到充分體現(xiàn)。然而新時期我國社會重大的特征就是社會制度不間斷的劇烈變動，使得制度體系實際上成為新舊制度集合體。新舊制度的沖突，以及制度規(guī)則缺乏相互支撐，造成整個制度體系實際處于某種程度的紊亂狀態(tài)，因而地方政府核心行動者往往得以根據(jù)自身的目標(biāo)集合，援引不同的制度規(guī)則為自己的行為辯護(hù)，拓展行動空間。如在當(dāng)前城市化的急速推進(jìn)中，拆遷問題已成為一個受到各界關(guān)注的熱點問題。2001年國務(wù)院制定了《城市房屋管理拆遷條例》，引發(fā)一定爭議。其實早在2004年修改憲法時，各界就要求憲法中加強對私有財產(chǎn)的保護(hù)，并最終使對公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯的保護(hù)性規(guī)定寫進(jìn)憲法。2007年人大通過的《物權(quán)法》更是強調(diào)對公民私有財產(chǎn)的保護(hù)。根據(jù)法律相關(guān)適用原則，《物權(quán)法》作為上位法，其效力自然高于《城市房屋管理拆遷條例》，然而由于我國在制度變遷中的缺乏對制度的系統(tǒng)清理，地方政府核心行動者在面對拆遷問題時，大多援引的都是《城市房屋管理拆遷條例》。

三、地方核心行動者行動空間

拓展與行為異化

面對波動的制度變遷、相對軟化及非耦合性的制度約束機制，地方政府核心行動者在博弈中獲得了極大的行動空間。在這個空間內(nèi)，地方政府核心行動者可以按照自己的效用偏好而自主確立各項職責(zé)的順序，并且可以選擇實現(xiàn)自己行政目標(biāo)的方式和方法，其積極性得到極大的釋放，這也是改革以來我國取得巨大經(jīng)濟(jì)奇跡的一個重要因素。但是，與此同時，短期政績最大化，職能錯位及類蘇丹化現(xiàn)象的出現(xiàn)也是需要我們給予高度關(guān)注。

1追求短期政績最大化

改革以來，中央對地方政府核心行動者的考核標(biāo)準(zhǔn)由過去的政治忠誠和政治素質(zhì)過渡為經(jīng)濟(jì)增長和提高人民生活水平，把核心行動者的利益與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連。而地方經(jīng)濟(jì)增長無疑是最根本的。為了在激烈的政治晉升中勝出，地方政府核心行動者的政績效用目標(biāo)必然是一種本屆政府或個人任期內(nèi)的政績最大化。而這無疑催生了政府行為的“界別機會主義”傾向。①短期政績最大化在一定程度上就是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長速度的最大化，為此，地方政府核心行動者會充分利用制度空間的彈性，動用一切手段，集中一切資源，追求主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長。而追求經(jīng)濟(jì)增長必須最大限度獲取地方資源，因為沒有較強的經(jīng)濟(jì)實力，資本密集型政績工程就難以實施，也不可能出臺各種扶植企業(yè)的優(yōu)惠政策。這樣地方政府核心行動者就必須關(guān)注地方政府的財政能力，而1994年財稅改革使財權(quán)大量上收，地方財源減少。為擴(kuò)大地方可支配財政收入的一個必然的選擇就是擴(kuò)大預(yù)算外收入，即使這種行為會導(dǎo)致粗放式增長、產(chǎn)業(yè)雷同、資源大量消耗抑或生態(tài)環(huán)境的惡化。而各個地方政府核心行動者在上世紀(jì)90年代關(guān)注企業(yè)改制，進(jìn)行甩包袱式民營化及當(dāng)前各經(jīng)營城市的土地財政都是為此目的。

地方政府核心行動者追求其短期政績最大化的另一個惡果就是利用政治動員機制進(jìn)而導(dǎo)致常規(guī)行政效率低下。地方政府核心行動者在確認(rèn)某項工作對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其政績有重要作用后，就會將其上升到政治高度，通過自上而下的政治動員，集中人力、物力進(jìn)行突擊性實施，這種“只要結(jié)果不計成本”與“只要結(jié)果不問過程”的政治動員機制，一般都會在短期取得顯著的效果。但是這種政治動員機制短期內(nèi)的高效率，往往是損害政府行為的規(guī)范性和程序性為代價的，會給常規(guī)行政帶來低效，而常規(guī)行政的低效積累的問題，反過來會進(jìn)一步強化地方政府核心行動者借助政治動員機制來“集中政治”。這主要表現(xiàn)在很多地方政府對招商的重視，以招商是“第一政治”、“第一政績”，各部門，各單位都有招商任務(wù)的“全民招商”，為此常規(guī)行政工作被推到一邊。

2地方政府職能錯位

地方政府作為中央政府在地方的代表和地方利益的代言人，其需要承擔(dān)的職能是多樣的，其中重要的一項是提供符合本地實際的公共產(chǎn)品和服務(wù)。然而，地方政府核心行動者在履行職能過程中，會自然地把職能分為剛性職責(zé)和一般職責(zé)。所謂剛性職責(zé)通常是一些重要經(jīng)濟(jì)增長量化指標(biāo)，對于這些地方政府核心行動者會調(diào)動一切資源，用盡一些手段來加以完成。而對于一般職責(zé)，由于其在地方政府核心行動者考核指標(biāo)中所占的權(quán)重相對較低，或者難以量化，故而很難得到重視。而這種地方政府核心行動者在履行職責(zé)過程中的選擇權(quán)，根源在于其擁有相當(dāng)大的彈性行動空間。由此導(dǎo)致的結(jié)果是地方政府核心行動者都以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為第一職能或核心職能，調(diào)動一切力量推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視提供公共產(chǎn)品的職能。同時，由于公共產(chǎn)品都具有投資較高，短期難以產(chǎn)出政績及存在“溢出效應(yīng)”，加之，政府行為在缺乏剛性制度約束的前提下，政府職能很大程度上是一個激勵和約束機制問題，所以地方政府核心行動者對公共產(chǎn)品提供普遍激勵不足，甚至挪用教育、衛(wèi)生等經(jīng)費用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。地方政府職能的不確定性和不規(guī)范性是轉(zhuǎn)型期中國政府管理體制面臨的一個突出問題。即使地方政府核心行動者對市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能有了清醒和正確的認(rèn)識，如果履行這些職能缺乏足夠的激勵機制，其同樣缺乏必要的積極性。換言之，地方政府做什么、不做什么，以及做什么事真心實意，做什么事敷衍了事，在很大程度上取決于地方政府核心行動者對自身利益的權(quán)衡，取決于其有多大的行動空間。

3類蘇丹化現(xiàn)象

長期以來我國形成一種類似行政承包制的體制，地方黨委充當(dāng)一個節(jié)點的角色。而在黨的領(lǐng)導(dǎo)體制下，各級地方黨委演變?yōu)榧雀哂谡滞瑫r是政府本身的格局，在客觀上形成了黨委在地方統(tǒng)攝一切的權(quán)力格局。一方面，執(zhí)政黨本身就是一個行政化的組織體系，黨組織直接控制著整個國家各種權(quán)力資源的配置，黨組織的指令具有同行政指令一樣，甚至高于行政指令的權(quán)威性。借助于現(xiàn)行政治體制的運作，地方黨委可以將自己的意志貫穿于政府行為過程之中，將自己的意志轉(zhuǎn)化為政府的行政目標(biāo)，實現(xiàn)政治過程的行政化。另一方面，借助于現(xiàn)行黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，地方黨委是地方黨組織、人大、政府、政協(xié)、社會組織等各種政治與行政力量的整合者，一旦自己確定的政府行政目標(biāo)難以通過正常行政程序?qū)崿F(xiàn)，或者可能面臨人大、政協(xié)、社會組織等方面的制約，又可以運用政黨的政治動員機制加以克服，實現(xiàn)行政過程的政治化。這樣一來，地方政府核心領(lǐng)導(dǎo)者意愿就可以在地方暢行無阻，幾乎不受任何限制。而一些地方政府核心領(lǐng)導(dǎo)者利用其極大的行動空間，在地方以自己為主體，以公安司法系統(tǒng)和黑惡勢力為左右手，形成一個龐大的庇護(hù)網(wǎng)，謀取私利。這點在山東泰安的胡建學(xué)案、安徽阜陽的王懷忠案等都是典型代表。

四、結(jié)語

總的來說，80年代以來，制度變遷的波動性、制度非耦合性和制度實施的軟約束，使地方政府核心行動者獲得了很大的行動空間。這就形成一種在集權(quán)體制下給予地方政府保護(hù)自身利益空間，也就是賦予地方政府一定的激勵，這些造就了30年的經(jīng)濟(jì)奇跡。但是這種以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)的政治考核模式促使地方政府核心行動者追求短期政績最大化，忽視許多問題的長期影響。在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)中，地方政府核心行動者一方面要擔(dān)任管理經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，另一方面卻又要積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的職能錯位決定了政府職能轉(zhuǎn)變之艱。而把權(quán)力集中于地方政府核心行動者手中，缺乏相應(yīng)的制衡，也在一定程度上造成了類蘇丹化現(xiàn)象。

而突破這種種制度變遷帶來的困境，當(dāng)前一些做法可以參考：一是在地方核心行動者晉升考核體系中引入綠色CDP的概念，把經(jīng)濟(jì)活動環(huán)境成本納入傳統(tǒng)的GDP核算。二是打破傳統(tǒng)黨委組織部門作為單一考核組織，加入人大、政協(xié)和民意評測。這點很多地方實行的公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部做法是一種有益的嘗試。三是自上世紀(jì)90年代以來，中央陸續(xù)上收了很多原來下放的權(quán)力，如國稅、銀行、海關(guān)等，地方分支機構(gòu)的人財物都?xì)w中央負(fù)責(zé)，與地方脫離。而工商、質(zhì)檢、國土等變成省內(nèi)直管，也與基層政府脫鉤，這樣有助于打破地方政府核心行動者形成地方庇護(hù)網(wǎng)的可能。當(dāng)然，對于破解制度變遷中的地方核心行動者空間擴(kuò)大帶來的問題，根本上還應(yīng)該加強制度供給，以制度保障改革所取得的成果。

(責(zé)任編輯：楊嶸均)