□李 曉

中職免學費政策實施中的問題及對農(nóng)村職業(yè)教育的影響

□李 曉

2008年，《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，“加快普及農(nóng)村高中階段教育，重點加快發(fā)展農(nóng)村中等職業(yè)教育并逐步實行免費”，中等職業(yè)教育免學費政策隨即提上了日程。但中職免學費政策的實施目標是什么，目前已有的實施策略能否實現(xiàn)中職免學費政策的目標，會不會出現(xiàn)中等職業(yè)教育免學費實施結果與政策目標相背離。只有深入研究這些問題，才能增強政策實施的效度，實現(xiàn)免學費政策的實施目標。

中等職業(yè)教育，免費教育，農(nóng)村職業(yè)教育

在我國教育體系中，“職業(yè)教育是教育中的短板”①，但大力發(fā)展職業(yè)教育尤其是中等職業(yè)教育卻是加快普及高中階段教育、全面推進教育公平的重要途徑。從2009年秋季開始，國家實施了中等職業(yè)教育免學費政策，對農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生及涉農(nóng)專業(yè)學生免除學費。但中職免學費政策的實施目標是什么，目前已有的實施策略能否實現(xiàn)中職免學費政策的目標，會不會出現(xiàn)中等職業(yè)教育免學費實施結果與政策目標相背離，這些都是亟需研究的問題。

一、中等職業(yè)教育免學費政策的提出與實施

建國后初期至20世紀80年代，中等職業(yè)教育致力于為國家培養(yǎng)技術干部和管理干部，接受職業(yè)教育的群體主要是工農(nóng)干部、產(chǎn)業(yè)工人以及轉業(yè)軍人，實行免費加人民助學金的制度。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布后，我國大中專院校開始實施收費制度改革，中等職業(yè)教育也由免費轉為計劃生、委培生、自費生等多種收費方式，1997年多種收費方式實行了并軌。

1999年高等教育擴招及畢業(yè)生分配制度改革，使中等職業(yè)教育在計劃經(jīng)濟時期的優(yōu)勢盡失，中職學校生源轉為了農(nóng)村和城市低收入家庭的學生，面向農(nóng)村的中等職業(yè)教育問題凸顯了出來。2003年1月9日，中央農(nóng)村工作會議提出把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的“重中之重”，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題迅速成為中國政府需要解決的頭號問題。2008年，《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，“加快普及農(nóng)村高中階段教育，重點加快發(fā)展農(nóng)村中等職業(yè)教育并逐步實行免費”。[1]中等職業(yè)教育免學費政策隨即提上了日程。

2009年兩會《政府工作報告》明確提出，“大力發(fā)展職業(yè)教育，特別要重點支持農(nóng)村中等職業(yè)教育。逐步實行中等職業(yè)教育免費，今年先從農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)做起”。[2]根據(jù)這一要求，2009年12月14日，財政部、國家發(fā)改委、教育部及人力資源和社會保障部等四部委印發(fā)了《關于中等職業(yè)學校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生免學費工作的意見》（財教[2009]442號），規(guī)定從2009年秋季起，對公辦中等職業(yè)學校全日制正式學籍一、二、三年級在校生中農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生逐步免除學費（藝術類相關表演專業(yè)學生除外）。文件還指出了免學費工作的重大意義，提出了免學費的基本原則和主要內容、免學費的對象和范圍、標準、實施步驟、實施辦法、免費數(shù)量以及中央與地方的分擔比例，免費政策與職業(yè)教育改革的關系，免費政策與資助政策的銜接等。2009年12月20日，財政部、國家發(fā)改委、教育部及人力資源和社會保障部等四部委聯(lián)合召開全國中等職業(yè)學校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生免學費工作視頻會議，貫徹落實國務院常務會議精神，全面解讀四部委《免學費工作的意見》政策要點，就如何做好中等職業(yè)學校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生免學費工作做出具體部署。2009年12月28日，財政部印發(fā)《關于下達2009年秋季學期中等職業(yè)學校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生免學費中央補助資金的通知》，對免學費工作提出要求，并下達近24億元中央補助資金，中等職業(yè)學校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生免學費工作進入全面實施階段。[3]

二、中等職業(yè)教育免學費政策實施過程中存在的問題

我國中等職業(yè)學校生源中擁有農(nóng)村戶口的學生占83.82%，其中，相當一部分來自低收入和困難家庭，中等職業(yè)教育免學費政策對于緩解家庭經(jīng)濟困難學生的入學問題確實起到了一定的作用。但是，免學費政策在實施過程中仍存在一些問題，主要是中職免學費政策實施后經(jīng)費保障機制還不健全，免學費政策實施過程中免費范圍還不規(guī)范，免學費的免費對象還不明確等。

（一）免學費政策實施后農(nóng)村中等職業(yè)學校經(jīng)費保障機制還不健全

免學費政策實施后，國家規(guī)定對中等職業(yè)學校因免學費而損失的部分進行補助。2009年財政部、國家發(fā)展和改革委員會、教育部等《關于中等職業(yè)學校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生免學費工作的意見》中提出，“免學費補助資金，由中央財政統(tǒng)一按照每生每年平均2000元的標準，與地方財政按比例分擔。其中，西部地區(qū)，不分生源，中央與地方分擔比例為8:2；中部地區(qū)，生源地為西部地區(qū)的，中央與地方分擔比例為8:2，生源地為其他地區(qū)的，中央與地方分擔比例為6:4；東部地區(qū)，生源地為西部地區(qū)和中部地區(qū)的，中央與地方分擔比例分別為8:2和6:4，生源地為東部地區(qū)的，中央與地方分擔比例分省(市)確定。免學費資金由省級財政統(tǒng)籌落實?！盵4]由于《意見》中并沒有明確規(guī)定省級以下財政對中等職業(yè)學校的補助資金標準，致使農(nóng)村中等職業(yè)學校得到的辦學經(jīng)費補助可能存在很大差異。這是因為農(nóng)村中等職業(yè)教育“以縣為主”的財政責任劃分，意味著農(nóng)村中職學校的財政收入依賴于縣鄉(xiāng)財政，一些貧困縣對農(nóng)村職業(yè)學校的經(jīng)費投入本來就不足，現(xiàn)在又讓縣鄉(xiāng)財政負擔免學費的補助資金，其經(jīng)費補助標準可想而知。筆者也通過對一些農(nóng)村職業(yè)學校和城市職業(yè)學校管理人員的訪談得知，農(nóng)村職業(yè)學校接受到的來自財政部門的免學費補助資金的標準與城市的職業(yè)學校補助資金標準有很大差異，但無論是農(nóng)村職業(yè)學校還是城市職業(yè)學校，財政補助的資金都不能達到免學費前的學費收取標準。另外，還有一些地區(qū)的農(nóng)村中職學校在免學費政策實施前的收費標準較低，縣鄉(xiāng)財政就依據(jù)以前的收費標準進行補助，國家免學費的補助資金不一定都能拿到?？傊?，中等職業(yè)學校的辦學經(jīng)費不足已經(jīng)成為我國中等職業(yè)教育發(fā)展的最突出問題，免學費政策實施后，各地財政補助的資金或滿足不了辦學要求或不能到位，致使農(nóng)村中等職業(yè)學校的辦學經(jīng)費可能比起收取學生的學費來說更為緊張。

（二）免學費政策實施過程中免費范圍認定缺乏規(guī)范

依據(jù)《關于中等職業(yè)學校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生免學費工作的意見》，免費的認定對象主要包括農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生以及涉農(nóng)專業(yè)兩個方面。由于免學費政策在免費范圍的認定上還缺乏規(guī)范，造成免學費補助資金的分配不公及資源的浪費。

首先，農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生的認定指標缺乏科學的理論指導，導致資助資源的分配不公。我國中職學校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生的認定是由學生本人提出申請，根據(jù)生源地縣級人民政府民政等相關主管部門頒發(fā)相關證明材料或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具的有關證明，由中等職業(yè)學校在農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生入學時組織實施，并按照一定的比例進行上報。其中，貧困生的認定指標是認定過程的關鍵，教育行政部門確定的貧困生認定指標主要包括：孤殘學生、烈士子女或優(yōu)撫家庭子女；單親家庭、父母年事已高或患病喪失勞動能力者；父母雙方或一方有殘疾，家庭無固定經(jīng)濟來源，基本生活難以維持的；學生家庭或本人突遭不幸（如家庭遭遇自然災害，學生本人突發(fā)疾病或意外事故），超越家庭經(jīng)濟承受能力的；享受農(nóng)村最低生活保障的家庭子女；響應國家計劃生育政策，農(nóng)村家庭只有一個子女或兩個女孩且經(jīng)濟困難的?？傮w來看，教育行政部門所確定的貧困生認定標準主要涉及學生家庭經(jīng)濟的現(xiàn)實情況，其中孤殘、烈士、單親、低保等指標相對較為客觀，但由于我國居民的收入信息不透明，是否有固定經(jīng)濟來源卻相對主觀，這就為中等職業(yè)學校在判定貧困生時出現(xiàn)隨意性、主觀性或存在人際關系因素提供了可能。[5]同時，在免學費政策實施初期，享受免學費的農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生是有一定比例的：西部地區(qū)按在校生的25%確定，中部地區(qū)按在校生的15%確定，東部地區(qū)按在校生的5%確定，那么，各地區(qū)貧困生比例的設定依據(jù)是什么？西部地區(qū)25%的比例是否能夠滿足學生的要求？另外，中等職業(yè)學校為減少貧困生的認定成本，會不會出現(xiàn)認定過程中的不嚴謹？這些因素會不會導致真正需要資助的學生得不到相應的資助，從而影響了教育資助的公平，導致教育資源的分配不公。

其次，對涉農(nóng)專業(yè)的認定缺乏嚴格的認定程序，導致國家補助金被套取。免學費政策實施后，國家對涉農(nóng)專業(yè)的認定依據(jù)是于2000年和2010年頒布的《中等職業(yè)學校專業(yè)目錄》中出現(xiàn)的涉農(nóng)專業(yè)名稱，規(guī)定2010年秋季入學前的涉農(nóng)專業(yè)名稱為2000年教育部頒布的《中等職業(yè)學校專業(yè)目錄》(教職成[2000]8號)中的2l類專業(yè)，2010年秋季入學的涉農(nóng)專業(yè)為2010年教育部發(fā)布的《中等職業(yè)學校專業(yè)目錄（2010年修訂）》（教職成[2010]4號）中的農(nóng)林牧漁類所有32類專業(yè)。總的來看，國家為發(fā)展涉農(nóng)專業(yè)，逐步擴大了對涉農(nóng)專業(yè)的免費范圍，并對涉農(nóng)專業(yè)的名稱進行了詳細規(guī)定，以確保涉農(nóng)專業(yè)的認定。但這只是依據(jù)專業(yè)名稱，卻沒有出臺嚴格的涉農(nóng)專業(yè)認定程序，也沒有組織專門人員對涉農(nóng)專業(yè)的建設情況進行評估，再認定的過程還缺乏科學性和規(guī)范性，有可能導致一些中職學校對原有的非涉農(nóng)專業(yè)名稱進行“改造”，利用政策實施過程中的不規(guī)范套取國家補助資金。

（三）免學費政策的免費對象還不明確

《教育部關于做好2011年中等職業(yè)學校招生工作的通知》中指出，2011年中等職業(yè)學校要“廣泛招收應往屆初中畢業(yè)生、未升學普通高中畢業(yè)生、退役士兵、青年農(nóng)民、農(nóng)民工、在職職工等接受中等職業(yè)教育”，說明中等職業(yè)教育的招生范圍在逐步擴大。隨著招生范圍的擴大，免學費政策在實施過程中就出現(xiàn)了一些問題。由于免學費政策并沒有對注冊學生的年齡進行嚴格的限制，并且由中等職業(yè)學校上報免學費學生人數(shù)，有可能造成一些職業(yè)學校借此大面積招收進城和就近、就地轉移到非農(nóng)領域的務工人員和務農(nóng)的農(nóng)民，讓農(nóng)民工進行注冊，虛假上報學生數(shù)量，進而通過這兩類人員套取國家補助金，致使應屆初中畢業(yè)生及未升學的高中畢業(yè)生的利益受到侵害。為此，2010年12月5日，教育部、財政部、人力資源社會保障部、審計署聯(lián)合出臺了《關于嚴禁虛報學生人數(shù)騙取中等職業(yè)學校國家助學金、免學費補助資金的通知》(教職成[2010]15號)，要求進一步健全中等職業(yè)學校國家助學金、免學費補助資金管理機制，規(guī)定嚴格執(zhí)行中等職業(yè)學校的審批標準和程序，嚴格學籍管理，確保國家助學金、免學費補助資金補助學生人數(shù)真實、準確。但是，如果不能明確免學費的資助對象，加上沒有完善的監(jiān)管體系，中職助學金和免學費政策有可能繼續(xù)成為某些中職學校違法牟利的“唐僧肉”。[6]

三、中等職業(yè)教育免學費政策實施結果會不會與政策目標相背離

農(nóng)村中等職業(yè)教育免學費政策的實施目標是什么？是促進教育公平，還是大力發(fā)展涉農(nóng)專業(yè)？如果是促進教育公平，那么就應該包括數(shù)量的公平和質量的公平，以質量的提高促進數(shù)量的增加。在前面我們已經(jīng)提到，免學費政策實施后，農(nóng)村職業(yè)學校的經(jīng)費保障機制還不健全，辦學經(jīng)費緊張帶來的直接后果就是可能導致農(nóng)村職業(yè)教育辦學質量的下滑。沒有充足的辦學經(jīng)費，農(nóng)村職業(yè)學校實驗室和實訓室的投入和雙師型教師的數(shù)量都不能得到保證。而一直以來，農(nóng)村職業(yè)學校的軟、硬件設施就較差，與城市職業(yè)學校相差較大。在硬件投入方面，僅以2009年中職教學及輔助用房的條件為例，教學及輔助用房包括普通教室面積、實驗室面積、圖書室面積、微機室面積及語音室面積等。從數(shù)據(jù)比較中可以看出，在普通教室所占比例中，農(nóng)村中職為75.44%，城市中職為71.25%；在實驗室所占比例中，農(nóng)村中職為9.9%，城市中職為18.2%；在圖書室所占比例中，農(nóng)村中職為4.5%，城市中職為4.1%；在微機室所占比例中，農(nóng)村中職為4.14%，城市中職為5.16%；在語音室所占比例中，農(nóng)村中職為0.95%，城市中職為1.21%。另外，農(nóng)村中等職業(yè)學校還存在大面積的危房，其危房面積比例占校舍總建筑面積的24.72%，而城市職業(yè)學校的比例僅為1.05%。這說明農(nóng)村中職學校不僅不能完全保證普通的教學用房條件，而且在促進學生技能提高的實驗室、微機室和語音室等方面的配置要遠遠落后于城市中職學校。在軟件投入方面，以師資為例，教育部在2001年11月頒發(fā)的《關于“十五”期間加強中等職業(yè)教育師資隊伍建設的意見》中要求，到2005年，具有高級專業(yè)職務專任教師的比例，中等專業(yè)學校(含成人中專)達到25%，職業(yè)高中達到20%，中職學校達到15%。但是到了2006年，農(nóng)村職業(yè)學校共有專任教師295863人，除去2506名不任課的專任教師外，剩余的293357名專任教師中，正高級職稱教師2153人，占0.73%；副高級職稱教師39538人，占13.48%，高級職稱教師總和占到14.21%，離教育部的要求相差太遠。

如果中等職業(yè)教育免學費政策的目標是大力發(fā)展涉農(nóng)專業(yè)，那么，由于免學費政策實施后，中等職業(yè)學校對所有的涉農(nóng)專業(yè)的學生入學不再收取任何學費，也不需要學生先繳納學費經(jīng)認定后再退還這一程序，學生直接注冊即可入學，這就使中等職業(yè)學校的經(jīng)費依賴關系發(fā)生了變化：由對學生學費的依賴轉為對當?shù)卣斦a助的依賴。原本涉農(nóng)專業(yè)在中等職業(yè)學校的發(fā)展態(tài)勢就不如非涉農(nóng)專業(yè)，再加上當?shù)卣慕?jīng)費保障機制不健全，一些中等職業(yè)學校為了生存，會不會依據(jù)學校具有專業(yè)設置的權限，大面積縮減涉農(nóng)專業(yè)的設置，甚至通過設置更多的非涉農(nóng)專業(yè)來增加學費收入？如果是這樣，在不久的將來，涉農(nóng)專業(yè)還會不會出現(xiàn)在我國中等職業(yè)教育的專業(yè)目錄中？涉農(nóng)專業(yè)的持久發(fā)展將如何實現(xiàn)？國家原有的希望通過對涉農(nóng)專業(yè)免費來促進農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的政策目標又如何能夠實現(xiàn)？另一方面，非涉農(nóng)專業(yè)仍要繳納高昂的學費，增強職業(yè)教育吸引力的目標如何能實現(xiàn)？

總之，中等職業(yè)教育免學費政策是職業(yè)教育發(fā)展的必然趨勢。但免費教育過程中建立對中等職業(yè)學校尤其是農(nóng)村中等職業(yè)學校的經(jīng)費保障機制，確保免學費政策的實施效果非常重要。同時，還需要進一步健全免費教育的實施步驟和關鍵環(huán)節(jié)，尤其是規(guī)范實施層面的制度設計。只有這樣，才能保證農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生能夠上的起學，促進農(nóng)村中等職業(yè)教育及涉農(nóng)專業(yè)的大力發(fā)展，真正增強職業(yè)教育的吸引力，實現(xiàn)免學費政策的實施目標。

注 釋：

①全國人大常委會委員、民進中央副主席兼秘書長朱永新在接受中國青年報記者采訪時說。

[1]中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定.[EB/OL]http://www.cnjyw.net/html/2009-1/16743.html.

[2]2009年兩會《政府工作報告》全文.[EB/OL]http://news.qq.com/a/20090305/002988.htm.

[3]劉紅.建國后我國中等職業(yè)教育資助制度的歷史考察[J].職業(yè)技術教育，2010（25）：73-78.

[4]財政部、國家發(fā)展和改革委員會、教育部等.關于中等職業(yè)學校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生免學費工作的意見.[EB/OL]http://www.aqedu.net/ZCFG/ShowArticle.asp?ArticleID=142.

[5]畢鶴霞.國內外高校貧困生認定與研究述評[J].比較教育研究，2009（1）：65.

[6]韓俊杰，段艷超.中職教育免費喜與憂[N].中國青年報，2010-8-16.

G710

A

1001-7518（2011）22-0033-04

李曉（1982-），女，河南靈寶人，河南科技學院職業(yè)技術教育與經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心助理研究員，碩士，主要研究方向為職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略。

2009年教育部全國教育科學規(guī)劃課題“農(nóng)村免費中等職業(yè)教育政策保障研究”階段性成果,主持人，郎群秀；2010年河南省政府決策招標課題“職業(yè)教育發(fā)展的制度障礙及其破解策略”的階段性成果，主持人：梅憲賓。

責任編輯 肖稱萍