趙保宗

地震應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)之回顧與思考

趙保宗

地震是我國大陸地區(qū)多發(fā)自然災(zāi)害，唐山地震以來，我國特別重視地震災(zāi)害給災(zāi)區(qū)人民帶來的巨大經(jīng)濟(jì)損失和精神上的痛苦。汶川地震、青海玉樹地震更是時(shí)刻提醒我們要警醒突發(fā)的大震巨災(zāi)。

中國地震局三大體系的建設(shè)和發(fā)展一直伴隨著中國地震事業(yè)的發(fā)展，特別是應(yīng)急救援體系的建設(shè)頗受關(guān)注。 2003年，經(jīng)中編辦批準(zhǔn)，中國地震局內(nèi)設(shè)震災(zāi)應(yīng)急救援司專門負(fù)責(zé)管理地震現(xiàn)場應(yīng)急工作，主要負(fù)責(zé)國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部日常事務(wù)，管理破壞性地震應(yīng)急預(yù)案，匯集地震災(zāi)情速報(bào)，管理地震災(zāi)害調(diào)查與損失評估工作，管理地震災(zāi)害緊急救援工作，下設(shè)應(yīng)急協(xié)調(diào)處、預(yù)案處、裝備處、緊急救援處（現(xiàn)調(diào)整為應(yīng)急協(xié)調(diào)處、綜合處、技術(shù)裝備處、緊急救援處）。

隨著地震應(yīng)急管理工作的不斷加強(qiáng)，地震應(yīng)急預(yù)案在處置地震突發(fā)事件、減輕災(zāi)害損失方面作用的日益顯現(xiàn)。1996年，國務(wù)院頒布實(shí)施了《國家破壞性地震應(yīng)急預(yù)案》，進(jìn)一步明確了各級政府和社會有關(guān)方面在破壞性地震發(fā)生后應(yīng)急工作中的職能和行為。1998年實(shí)施的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》，將地震應(yīng)急工作列入了我國防震減災(zāi)工作四個(gè)重要環(huán)節(jié)之一，地震應(yīng)急預(yù)案管理的法律地位得到了強(qiáng)化，地震應(yīng)急管理“一案三制”建設(shè)取得了突破性進(jìn)展。

一、 預(yù)案的現(xiàn)狀和體系結(jié)構(gòu)

地震應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)起步早，發(fā)展快，《突發(fā)事件應(yīng)對法》于2007年08月30日頒布時(shí)，地震應(yīng)急預(yù)案已覆蓋各地、各部門和基層單位，全國地震應(yīng)急預(yù)案“橫向到邊，豎向到底”的框架體系已經(jīng)基本形成。

為貫徹落實(shí)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，以及《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》，中國地震局依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，組織制定了《地震應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法》，并于2007年12月17日，由中國地震局正式頒布實(shí)施，該辦法的制定是地震應(yīng)急管理“一案三制”配套制度建設(shè)的重要體現(xiàn)，該辦法的實(shí)施對依法健全科學(xué)管理的地震應(yīng)急預(yù)案體系，加強(qiáng)和規(guī)范地震應(yīng)急預(yù)案管理，科學(xué)處置突發(fā)地震事件具有十分重要的意義。

“十五”期間，全國31個(gè)省級政府和地震部門相繼編制修訂了各地、各部門地震應(yīng)急預(yù)案，地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)市、縣兩級政府和地震部門地震應(yīng)急預(yù)案編制修訂工作也蓬勃開展，一些重點(diǎn)地區(qū)的地震應(yīng)急預(yù)案編制工作還延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和家庭等基層組織和社會單元，成為我國應(yīng)對突發(fā)公共事件不可或缺的重要組成部分。

截至2007年底，全國各級各類地震應(yīng)急預(yù)案17300多件，其中31個(gè)?。▍^(qū)、市）、96.4%的市（地）、68.5%的縣（市）、4100多個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府編制修訂了地震應(yīng)急預(yù)案；鐵道部、商務(wù)部等18個(gè)部（委、辦、局），510多個(gè)省級、860多個(gè)市級、830多個(gè)縣級政府委（辦、局）、1000多個(gè)各級地震部門編制修訂了地震應(yīng)急預(yù)案；3000多個(gè)人口密集場所、近1600個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營單位和科研院所及社會團(tuán)體、3100多個(gè)街道、社區(qū)（村）編制修訂了地震應(yīng)急預(yù)案。

以北京市為例，全市已制定區(qū)縣人民政府地震應(yīng)急預(yù)案18個(gè)，市有關(guān)委、辦、局、北京衛(wèi)戍區(qū)、武警北京市總隊(duì)預(yù)案46個(gè)、城市生命線工程和重要企業(yè)預(yù)案63個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府級預(yù)案155個(gè)、街道預(yù)案108個(gè)、社區(qū)(村)預(yù)案851個(gè)、人口密集場所預(yù)案119個(gè)。

預(yù)案的制定和啟動，確保首都地區(qū)在地震發(fā)生之后立即啟動緊急響應(yīng)工作、救援工作能夠及時(shí)、有序、高效的開展。

二、 預(yù)案法制化建設(shè)

1995年2月，國務(wù)院頒布實(shí)施了《破壞性地震應(yīng)急條例》，對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行了明確規(guī)定，標(biāo)志著地震應(yīng)急預(yù)案編制工作步入法制化管理的軌道。

1998年12月，《中華人民共和國防震減災(zāi)法》經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會通過，1998年1月開始實(shí)施。在地震應(yīng)急管理有關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下，國務(wù)院有關(guān)部門、地方各級政府及有關(guān)部門、行業(yè)和領(lǐng)域加快了編制本地區(qū)、本部門、本行業(yè)和領(lǐng)域地震應(yīng)急預(yù)案的步伐。2000年，中國地震局頒布了《中國地震局系統(tǒng)地震應(yīng)急預(yù)案》。2002年國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部頒布了《國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部辦公室應(yīng)急預(yù)案》，中國地震局頒布了《中國地震局機(jī)關(guān)地震應(yīng)急預(yù)案》。

2007年8月，《突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布。本法第十七條明確規(guī)定國家建立健全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系，應(yīng)急預(yù)案編制應(yīng)當(dāng)根據(jù)本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。同時(shí)規(guī)定應(yīng)急預(yù)案制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要和情勢變化，適時(shí)修訂應(yīng)急預(yù)案。

2008年12月，《中華人民共和國防震減災(zāi)法》經(jīng)全國人大常委會修訂通過。本法第五章四十六至四十九節(jié)對應(yīng)急預(yù)案的制定、預(yù)案內(nèi)容、預(yù)案啟動等級、預(yù)案修訂進(jìn)行了明確。

這些法律的頒布，明確了法律責(zé)任，使得地震應(yīng)急預(yù)案建立健全和修訂更加有章可循、有法可依，有力地促進(jìn)了防震減災(zāi)事業(yè)的全面發(fā)展。

三、 問題以及幾點(diǎn)思考

地震應(yīng)急預(yù)案的制定，在地震發(fā)生后的救援工作中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。當(dāng)前我們的預(yù)案體系大而全，各行各業(yè)都制定了預(yù)案，確實(shí)能夠“橫向到邊，豎向到底”，但同時(shí)也存在不足之處；

1、地震系統(tǒng)預(yù)案制定早，但修訂周期長

原來制定的預(yù)案大多是根據(jù)當(dāng)前需求制定，經(jīng)過多次地震檢驗(yàn)后，存在一些不足之處，如在應(yīng)對大震巨災(zāi)方面，缺少應(yīng)對措施。但由于多種原因，未能及時(shí)修訂，造成預(yù)案落后于應(yīng)急救援需求。

2、在“豎向到底”推廣地震應(yīng)急預(yù)案時(shí)，預(yù)案形式“千人一面”

有的單位沒有結(jié)合實(shí)際需求，簡單地根據(jù)上級單位預(yù)案和其他行業(yè)預(yù)案，修修補(bǔ)補(bǔ)，交差了事。造成預(yù)案形式單一，有的只是涉及到單位名稱不同。

3、預(yù)案指導(dǎo)性不強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)決策為主

突發(fā)地震事件后，應(yīng)急處置多是主要靠領(lǐng)導(dǎo)決策，而不是依章（預(yù)案）辦事，造成預(yù)案對應(yīng)急處置工作指導(dǎo)性差。造成這一現(xiàn)狀主要是預(yù)案制定未從實(shí)際需求出發(fā)，預(yù)案制定不詳盡，職責(zé)不明確，可操作性不夠強(qiáng)。

4、預(yù)案閑置，未能用演練檢驗(yàn)預(yù)案

有的少震地區(qū)麻痹大意，認(rèn)為發(fā)震機(jī)率低，預(yù)案制定后，不能按照規(guī)定進(jìn)行演練，進(jìn)而造成預(yù)案問題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，擱置時(shí)間過長。

《防震減災(zāi)法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定了地震應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容，并對預(yù)案制定和修訂提出明確要求。應(yīng)急預(yù)案制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要和情勢變化，適時(shí)修訂應(yīng)急預(yù)案，并要求開展應(yīng)急演練。

為使預(yù)案體系更加完善，預(yù)案對地震應(yīng)急工作的指導(dǎo)性和可操作性更強(qiáng)，應(yīng)大力加強(qiáng)預(yù)案法制化建設(shè)，建立監(jiān)管檢查機(jī)制，監(jiān)督檢查預(yù)案制定、審批、修訂。要求每3年至少修訂一次，應(yīng)急預(yù)案制定單位要建立健全應(yīng)急預(yù)案演練制度，適時(shí)組織開展針對地震應(yīng)急桌面演練、專項(xiàng)演練和綜合性演練，并根據(jù)演練中發(fā)現(xiàn)的問題，對提出預(yù)案修訂建議。在宏觀把握情況下盡量細(xì)化預(yù)案操作流程，職責(zé)落實(shí)到崗位，真正達(dá)到實(shí)用、可操作的目標(biāo)。這樣，我們的地震應(yīng)急預(yù)案就實(shí)現(xiàn)了自上而下、從宏觀到微觀、實(shí)用性強(qiáng)、規(guī)范合理的預(yù)案體系建設(shè)預(yù)期和目標(biāo)。

作者單位：中國地震應(yīng)急搜救中心