陳能平

新千年以來,在房價持續(xù)攀升的背景下,盡管中央政府出臺了大量的宏觀調(diào)控政策試圖緩解住房價格上漲壓力,包括“新國十條”“新老國八條”“國六條”“國十五條”等,但住房困難問題已經(jīng)成為越來越突出的社會矛盾,“居者有其屋”離我們還很遠(yuǎn)。顯然,住房保障制度是解決這一矛盾的有效途徑,對住房保障制度的探索與完善顯得尤為重要。

1 中國住房保障制度的形成過程

從歷史的維度看,我國城市住房保障制度的演變可分兩個歷史時期,即新中國建立到住房體制改革前的時期和住房體制改革后到現(xiàn)在。1)第一階段包括如下兩個時期:首先,從1949年到1956年,即住房多元結(jié)構(gòu)時期到福利分房制度確立之前,這一時期的住房制度并不是一種真正意義上的城市住房保障制度,僅僅是一種過渡性的政策措施;其次,從1957年到20世紀(jì)70年代末,即福利分房制度確立后到我國住房制度改革前,但是隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和社會的發(fā)展,這種制度逐步暴露出各種不適應(yīng)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的弊端。2)第二階段包括如下兩個時期:首先,從70年代末到1997年,即是住房制度改革后到住房貨幣化制度建立以前,在這一段時間里主要實(shí)行的是住房市場化制度;其次,從1998年以后以及住房貨幣化制度建立。

目前,城市住房保障制度主要由廉租住房制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度、住房公積金制度三部分構(gòu)成,三種制度針對不同的保障對象,實(shí)行不同的保障標(biāo)準(zhǔn),以實(shí)現(xiàn)公民的住房保障權(quán)。

2 中國現(xiàn)行住房保障制度

1)住房公積金制度。住房公積金是指國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體及其在職職工繳存的長期住房儲金。住房公積金是一種長期性、義務(wù)性、保障性和互助性相結(jié)合的住房基金,是推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的一項(xiàng)重要舉措,它作為中國房地產(chǎn)金融政策的主體,開辟了除原有的國家、企業(yè)投資之外的一條長期、穩(wěn)定地解決城鎮(zhèn)居民住房問題的資金來源渠道。

2)經(jīng)濟(jì)適用房制度。經(jīng)濟(jì)適用住房是指已經(jīng)列入國家計劃,由城市政府組織房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者集資建房單位建造,以微利價向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售的住房。它是具有社會保障性質(zhì)的商品住宅,具有經(jīng)濟(jì)性和適用性的特點(diǎn)。

3)廉租房制度。廉租房制度是指政府或單位在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣Ｕ下毮?保障的對象是城市中低收入家庭,即對具有本市非農(nóng)業(yè)常住戶口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭,提供租金補(bǔ)貼或以低廉租金配租的具有社會保障性質(zhì)的普通住宅,保證其住房達(dá)到社會最低生活標(biāo)準(zhǔn)。

3 中國住房保障制度存在的問題

3.1 我國住房保障制度不完善,沒有有效區(qū)分住房政策和房地產(chǎn)政策

我國住房改革沒有把住房和房地產(chǎn)這兩個表面相似而實(shí)質(zhì)屬于不同范疇的事物區(qū)別開,沒有把住房和房地產(chǎn)、市場和保障予以有效區(qū)別。政府忽視了普通民眾最基本的住房需求,住房保障職責(zé)缺位,廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)滯后,過分強(qiáng)調(diào)了市場化的作用。

3.2 住房公積金制度設(shè)計先天不足

1)決策制度不健全,決策主體不明確,決策的科學(xué)性很難保證。2)公積金管理中心定位不準(zhǔn)確。公積金管理中心一方面成為職工福利的保障者;另一方面卻成為一個金融機(jī)構(gòu)爭奪的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)公積金的歸集、保值和增值,形成了一個事業(yè)法人在從事金融運(yùn)作的尷尬局面。3)公積金管理成本高收益率低下,遠(yuǎn)未能發(fā)揮資本的功能作用。當(dāng)前住房公積金貸款實(shí)際上演變成了低收入者繳納公積金卻不能享用,而由高收入者使用的不公局面,這就使住房公積金有可能成為“富人俱樂部”,也揭示了我國利益分配格局失衡的危險。

3.3 經(jīng)濟(jì)適用房很難在住房供應(yīng)體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用

我國中低收入人數(shù)多,收入差距大,各地政府每年提供的經(jīng)濟(jì)適用房遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足中低收入者的需求,使許多地方出現(xiàn)搶購經(jīng)濟(jì)適用房或排隊(duì)買房現(xiàn)象;另外有一些地方政府考慮土地收益和經(jīng)濟(jì)利益,發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房積極性不高。每年新建住房中,經(jīng)濟(jì)適用房所占的比例較小;政府對經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)的監(jiān)管在審批的時候很嚴(yán),但是后續(xù)的監(jiān)管跟不上,被開發(fā)商鉆了空子,造成既成事實(shí);同時,經(jīng)濟(jì)適用房的監(jiān)督管理成本太高也是原因之一。

3.4 廉租對象收入“隱形”,監(jiān)管難度大

1)廉租房適用對象收入標(biāo)準(zhǔn)劃分有缺陷,例如流動人口、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工群體等住房弱勢群體不在廉租對象之列;2)少數(shù)省(區(qū)、市)沒有建立廉租住房制度目標(biāo)責(zé)任制,一些城市沒有建立廉租住房制度;3)大部分城市缺乏完善的落實(shí)住房保障制度的具體措施,如廉租住房的建設(shè)規(guī)劃、分配標(biāo)準(zhǔn)及辦法、退出機(jī)制和管理辦法等;4)具體落實(shí)不力。由于資金和地方利益等多種因素,廉租住房政策落實(shí)得緩慢。

4 住房保障制度的完善

4.1 明確政府在住房保障制度中的主導(dǎo)責(zé)任定位

在解決中低收入家庭住房的問題上,市場機(jī)制存在失靈現(xiàn)象,政府有必要通過直接或間接的參與,來幫助這些家庭獲得與社會發(fā)展水平相當(dāng)?shù)淖》織l件。政府作為一個國家或一個城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控者和管理者,擔(dān)負(fù)著促進(jìn)社會全面發(fā)展和保障全體居民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的職責(zé),理應(yīng)成為構(gòu)建住房保障體制的主體。

4.2 加強(qiáng)住房公積金管理,完善住房公積金制度

1)使公積金保障功能向中低收入者傾斜?？梢岳米》抗e金增值收益;建立政策性住房抵押貸款風(fēng)險擔(dān)保機(jī)制;對部分貸款增設(shè)限制條件等措施來實(shí)現(xiàn)。2)盡快建立個人信用制度。首先建立個人信用檔案制度;再利用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù),建立個人信用信息系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)資源共享;同時發(fā)展和健全信用中介機(jī)構(gòu)。3)嚴(yán)格公積金監(jiān)督管理機(jī)制。一方面將分散在各部門的社?；鸬谋O(jiān)督管理職資剝離出來;另一方面建立嚴(yán)格的信息披露制度,提高公積金營運(yùn)管理的透明度。4)除此之外,在政策上,采取貸款利差貼補(bǔ),以及適當(dāng)加大制度實(shí)施的強(qiáng)制性等措施。

4.3 繼續(xù)完善我國的經(jīng)濟(jì)適用房制度

1)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)和供給監(jiān)管力度,建立有效的審核機(jī)制,經(jīng)銷商不宜為資格審核者,必須專設(shè)部門,連同買房人所在單位和街道,一起充當(dāng)審核者的角色。2)改變政府補(bǔ)貼方式,提高經(jīng)濟(jì)適用房的供給效率,政府不再提供住房,由政府直接給予低收入經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼,讓中低收入者可以在收入較少的情況下買得起商品房。3)必須新辟房源,可以考慮將存量經(jīng)濟(jì)適用房納入供應(yīng)范圍,開放經(jīng)濟(jì)適用住房二級市場。4)政府應(yīng)制訂相關(guān)政策,如在二級市場購買二手經(jīng)濟(jì)適用住房(即存量經(jīng)濟(jì)適用房),都可以享受免交土地出讓金、減稅、限價等優(yōu)惠政策。從而解決經(jīng)濟(jì)適用房很難在住房供應(yīng)體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用的劣勢。

4.4 積極建立廉租住房供應(yīng)體系,擴(kuò)大廉租住房覆蓋范圍

1)擴(kuò)大廉租房制度的覆蓋面,尚未建立廉租房制度的城市,必須加快步伐,并合理確定和公布近幾年的廉租住房建設(shè)規(guī)模。2)強(qiáng)化政府在廉租住房建設(shè)中責(zé)任,保證廉租房供應(yīng),解決低收入家庭的住房問題是政府的責(zé)任和義務(wù),同時政府應(yīng)建立相應(yīng)的懲罰措施。3)拓寬廉租房建設(shè)資金融資渠道,解決資金瓶頸問題。4)拓展廉租房來源,擴(kuò)大廉租住房對象的覆蓋面,消化空置商品房可以盤活住房市場,使資源合理有效配置。

4.5 適當(dāng)加大制度實(shí)施的強(qiáng)制性

采取類似養(yǎng)老保險的征繳辦法,加大制度實(shí)施的強(qiáng)制性,才能將住房公積金制度逐步覆蓋到包括非公企業(yè)在內(nèi)的所有單位及其職工,使住房公積金制度最終成為所有職工(包括農(nóng)民工)的基本住房保障制度,實(shí)現(xiàn)住有所居。

5 結(jié)語

隨著中國經(jīng)濟(jì)市場化改革的不斷深入,中國將會形成一個以住房保障為基礎(chǔ)的、市場趨向的住房保障制度。政府應(yīng)充分運(yùn)用住房公積金、住房貨幣化分配、經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房、企業(yè)單位集資合作建房和舊城改造等政策,嚴(yán)格掌握保障對象的實(shí)際情況,建立住房保障對象檔案管理,實(shí)行有效監(jiān)督。通過積極地探索和實(shí)施,逐步建立和完善住房保障制度,確保中低收入家庭“居者有其屋”,這對于整個國家的長治久安和經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展都具有深遠(yuǎn)而重大的意義。

[1]艾 茜.我國城鎮(zhèn)基本住房保障制度研究[D].鄭州:鄭州大學(xué),2007.

[2]周畢文,張傳義.住房保障制度的國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒[J].中國地產(chǎn),2008(2):66-67.

[3]蘭相潔.關(guān)于我國住房保障模式選擇的幾點(diǎn)思考[J].中國房地產(chǎn)金融,2007(12):40-41.

[4]朱翠翠.論我國住房公積金制度的完善[J].消費(fèi)導(dǎo)刊,2007(6):22-23.

[5]杜康生.浙江省住房公積金制度實(shí)施的新情況、新問題及其對策思考[J].浙江金融,2008(1):35-36.