王吉林

高校學(xué)生與高校之間就處分行為而產(chǎn)生的法律糾紛引發(fā)了理論界和司法實(shí)務(wù)界關(guān)于受處分學(xué)生的權(quán)利救濟(jì)途徑的思考,其中包括高校處分權(quán)的可訴性問題。對(duì)此問題目前學(xué)界的通說是高校學(xué)生不服開除學(xué)籍的處分具有可訴性,應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍,并為審判實(shí)踐所認(rèn)可。那么,除開除學(xué)籍之外的其他處分行為是否具有可訴性,受訴法院是否應(yīng)當(dāng)對(duì)學(xué)校做出處分決定的事實(shí)依據(jù)及校規(guī)校紀(jì)的合法性進(jìn)行審查及如何審查,對(duì)此問題理論界的探討并不充分,審判實(shí)踐也未見學(xué)生單獨(dú)對(duì)警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看處分不服而起訴的案例,因此對(duì)高校實(shí)施的處分學(xué)生的行為是否具有可訴性仍有進(jìn)行研究的必要,本文擬就此問題進(jìn)行研究。

一、高校做出的處分學(xué)生的決定均具有可訴性

對(duì)于高校做出的處分學(xué)生的決定是否具有可訴性,學(xué)理上往往以處分行為是否“影響學(xué)生受教育權(quán)”、“足以改變學(xué)生身份”為標(biāo)準(zhǔn)界定司法審查的范圍。對(duì)此筆者認(rèn)為高校處分行為應(yīng)當(dāng)全面接受司法審查,理由如下:

(一)高校處分權(quán)是國家教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式,屬于公權(quán)力

要正確分析高校做出的處分學(xué)生的決定是否具有可訴性,就需要對(duì)高校處分權(quán)的來源及性質(zhì)做出正確界定。關(guān)于高等學(xué)校學(xué)生處分權(quán)的性質(zhì)問題,我國現(xiàn)行立法并未明確界定,學(xué)界對(duì)此主要有四種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為,高等學(xué)校的紀(jì)律處分權(quán)是高等學(xué)校內(nèi)部“自主管理權(quán)的重要內(nèi)容,一般不受其他任何組織或者個(gè)人的干涉。根據(jù)法律規(guī)定,非受教育者提出申訴,教育行政部門一般不能插手屬于學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的學(xué)生處分問題;受教育者對(duì)學(xué)校行使處分權(quán),按照學(xué)生管理規(guī)定給予的處分不服的,不能提起訴訟,但可以向?qū)W?；蛘呓逃姓块T等提起申訴?！绷硪环N觀點(diǎn)認(rèn)為高校學(xué)生紀(jì)律處分權(quán)是一種公權(quán)力。其主要理由在于,高校行使紀(jì)律處分權(quán)的行為,“對(duì)與它處于不平等地位的學(xué)生來說,具有明顯的單方性、強(qiáng)制性,符合行政行為的特征,是典型的行政行為?？梢?高等學(xué)校是根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán),行使構(gòu)成國家公共管理權(quán)力之一的教育行政權(quán),屬于行政主體中的法律、法規(guī)授權(quán)的組織,具備行政主體資格,其對(duì)學(xué)生的處分是基于公法上的規(guī)定,是一種具有教育與被教育、管理與被管理性質(zhì)的公權(quán)力?！钡谌N觀點(diǎn)認(rèn)為,高等學(xué)校的紀(jì)律處分權(quán)應(yīng)該分為非身份處分權(quán)和身份處分權(quán),非身份處分權(quán)屬于學(xué)校自主權(quán)范疇,身份處分權(quán)屬于公權(quán)力范疇。第四種觀點(diǎn)主張將高校處分權(quán)的性質(zhì)界定為高校行政處罰權(quán),認(rèn)為教育部《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)雖將處分定性為紀(jì)律處分,但其處分的六種方式已具有行政處罰的性質(zhì)。因此,有理由也有必要在立法上將性質(zhì)模糊的處分權(quán)確定為行政處罰權(quán)。從這些觀點(diǎn)來看,爭(zhēng)論的核心是高校處分權(quán)是屬于公權(quán)力、私權(quán)利,還是既具有公權(quán)力的屬性又具有私權(quán)利的屬性。筆者認(rèn)為,高校學(xué)生處分權(quán)是高校依法行使的國家的教育管理權(quán),屬于公權(quán)力,理由如下:

第一,《中華人民共和國憲法》第89條規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作是國務(wù)院行使的權(quán)力?！吨腥A人民共和國高等教育法》(以下簡(jiǎn)稱《高等教育法》)第十三條“國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國高等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè),管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)校?！钡谑臈l“國務(wù)院教育行政部門主管全國高等教育工作,管理由國務(wù)院確定的主要為全國培養(yǎng)人才的高等學(xué)校。國務(wù)院其他有關(guān)部門在國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi),負(fù)責(zé)有關(guān)的高等教育工作?！边@些法律規(guī)定表明國家教育權(quán)是國家行政的重要組成部分,是國家及其機(jī)關(guān)發(fā)展、舉辦、領(lǐng)導(dǎo)、管理教育事業(yè)及對(duì)受教育者實(shí)施教育的國家權(quán)力。

第二,高校學(xué)生處分權(quán)是高校依法行使的國家教育管理權(quán),屬于公權(quán)力?！陡叩冉逃ā返谑藯l規(guī)定“高等教育由高等學(xué)校和其他高等教育機(jī)構(gòu)實(shí)施。”根據(jù)《高等教育法》第32條、《規(guī)定》第53條、《中華人民共和國教育法》(以下簡(jiǎn)稱《教育法》)第21條、第22條與《中華人民共和國學(xué)位條例》第8條等相關(guān)規(guī)定,高等學(xué)校享有招生自主權(quán)、學(xué)生違紀(jì)處分權(quán)、學(xué)生休學(xué)退學(xué)決定權(quán)、畢業(yè)證書發(fā)放權(quán)和學(xué)位證書授予權(quán)等權(quán)力。從這些法律條文我們可以高校對(duì)學(xué)生的處分權(quán),是受到法律確認(rèn)的國家行政授權(quán)。這些權(quán)力對(duì)學(xué)生而言具有單方性和強(qiáng)制性,屬于教育行政管理職權(quán),是特定條件下的國家教育行政職權(quán)轉(zhuǎn)移的結(jié)果,其最重要特征是具有國家行政職權(quán)的性質(zhì),具有明顯的單方意志性和強(qiáng)制性,屬于公權(quán)力。

(二)高校做出的處分學(xué)生的決定屬于具體教育行政行為且屬于外部行政行為

如上所述,高校處分權(quán)是高校依法行使的國家的教育管理權(quán),屬于公權(quán)力,高校據(jù)此對(duì)學(xué)生所做的各種處分是具體行政行為,而且屬于外部行政行為,理由如下:

第一,理論上所稱的“內(nèi)部行政行為”,是行政主體在內(nèi)部行政活動(dòng)中對(duì)行政組織內(nèi)部及其工作人員作出的行政行為。理論上講,首先,高等學(xué)校等事業(yè)單位所實(shí)施的“行政”雖不是國家行政,但與國家行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的“行政”同是“公行政”,屬于行政法學(xué)研究的“行政范疇”。在這種理論基礎(chǔ)之上,高等學(xué)校不只是授權(quán)組織,而且是“具有行政職權(quán)的組織;它與學(xué)生之間的關(guān)系是行政主體與相對(duì)人的關(guān)系,以內(nèi)部管理關(guān)系概括顯然不當(dāng)”。

第二,受教育者一旦通過國家舉辦的競(jìng)爭(zhēng)考試或者國家認(rèn)可的其他途徑取得入學(xué)資格和學(xué)籍,則即與高等學(xué)校形成了高等教育法律關(guān)系。根據(jù)《教育法》、《高等教育法》的規(guī)定,高校依據(jù)法對(duì)受教育者進(jìn)行管理,因此,高校與受教育者之間是行政主體與行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。高校作為行使一定行政權(quán)力的法人組織,具有教育權(quán)、教學(xué)權(quán)、招生權(quán)、教學(xué)管理權(quán)、學(xué)業(yè)學(xué)歷證書頒發(fā)權(quán)、學(xué)位授予權(quán)和獎(jiǎng)勵(lì)處分權(quán),同時(shí)具有保護(hù)保護(hù)受教育者作為行政相對(duì)人權(quán)利的義務(wù)。受教育者則具有受教育權(quán)、獲得公正評(píng)價(jià)權(quán)、行政知情權(quán)、行政申請(qǐng)權(quán)、行政收益權(quán)(包括獲得獎(jiǎng)學(xué)金、貸學(xué)金和助學(xué)金)、民主管理權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)和行政救濟(jì)權(quán)。同時(shí)具有遵守法律、法規(guī)、學(xué)生行為規(guī)范和學(xué)校各項(xiàng)管理制度的義務(wù)、完成規(guī)定的學(xué)習(xí)任務(wù)、接受和服從學(xué)校管理的義務(wù)。在此法律關(guān)系中,學(xué)校是代表國家進(jìn)行管理的公共行政組織,學(xué)生是學(xué)校依法管理的對(duì)象。因此,高校與學(xué)生之間發(fā)生的法律關(guān)系就是基于公權(quán)力的外部行政行為,高校處分學(xué)生行為不屬于內(nèi)部行政行為,只能屬于外部的行政管理行為。故高校對(duì)學(xué)生做出的處分決定屬于外部的具體教育行政行為,具有可訴性。

(三)法律的普適性和平等性原則要求高校處分行為應(yīng)當(dāng)全面接受司法審查

既然高校處分學(xué)生的行為是外部的具體行政行為,則對(duì)這種行為的救濟(jì)途徑應(yīng)當(dāng)是相同的。無論是最低的警告,還是直接的開除學(xué)籍,法律都稱之為“處分”,且這些“處分”均可能涉及到剝奪、限制學(xué)生基于學(xué)生身份所享有的權(quán)利。而且在高校行使處分權(quán)時(shí)往往對(duì)再次違紀(jì)的學(xué)生會(huì)在前次紀(jì)律處分的基礎(chǔ)上加重處分。而且,有些高校將處分與學(xué)生的畢業(yè)證和學(xué)位證緊密聯(lián)系,受某種性質(zhì)以上處分的同學(xué)不能被校方授予畢業(yè)證或?qū)W位證。有的學(xué)校對(duì)違紀(jì)學(xué)生作出行政處分的同時(shí),相應(yīng)削減或取消獎(jiǎng)學(xué)金、貸學(xué)金或降低貸學(xué)金等級(jí)。這樣一些行為均侵害學(xué)生基于學(xué)生身份所享有的權(quán)利,倘若僅僅因?yàn)樘幏中袨閷?duì)學(xué)生受教育權(quán)影響的不同而在處置上有所區(qū)別,不符合法律的普適性和平等性原則。

基于對(duì)大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的尊重而保持司法節(jié)制是必要的,但這并不應(yīng)表現(xiàn)為否認(rèn)某些高校處分行為的可審查性,而應(yīng)體現(xiàn)為對(duì)司法審查強(qiáng)度的妥切把握。以學(xué)校決定是否對(duì)學(xué)生基本權(quán)利產(chǎn)生重大影響為標(biāo)準(zhǔn)厘定學(xué)校決定可審查性邊界的作法,一則混淆可審查性和審查強(qiáng)度,易導(dǎo)致在適用“基本權(quán)利”、“重大影響”等標(biāo)準(zhǔn)存有爭(zhēng)議的情況下,基于法院一貫的慎重立場(chǎng)而對(duì)較多的學(xué)校懲戒決定封鎖司法審查,二則潛在地否認(rèn)了對(duì)不具重大影響的學(xué)校懲戒決定是否符合學(xué)校自定規(guī)范、是否符合程序原則或規(guī)則等與學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)基本無涉的問題進(jìn)行審查的可能性。關(guān)閉司法大門不是司法節(jié)制,而是放棄司法。因此,對(duì)于高校懲戒行為,除那些被認(rèn)定為私法性質(zhì)的懲戒可求諸民事訴訟之外,當(dāng)普遍承認(rèn)其可審查性。

二、關(guān)于法院對(duì)高校校紀(jì)校規(guī)內(nèi)容的合法性審查問題

既然高校對(duì)學(xué)生做出的處分決定皆具可訴性,則法院在審查高校的處分行為時(shí)應(yīng)審查哪些內(nèi)容及審查的強(qiáng)度就是需要明確的問題。其中最突出的問題就是法院對(duì)高校校紀(jì)校規(guī)內(nèi)容的合法性審查問題。當(dāng)前對(duì)這一問題的爭(zhēng)議又主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

(一)法院能否審查學(xué)校的校紀(jì)校規(guī)內(nèi)容的合法性

學(xué)校對(duì)學(xué)生進(jìn)行處分一般都是依據(jù)其自行制定的校紀(jì)校規(guī)。當(dāng)前,對(duì)于法院能否對(duì)學(xué)校的校紀(jì)校規(guī)內(nèi)容的合法性進(jìn)行審查存在不同見解。對(duì)此有肯定與否定兩種觀點(diǎn)。持否定論者認(rèn)為高等學(xué)校學(xué)生處分規(guī)定是抽象行政行為,現(xiàn)行法律框架下,法院不能審查高等學(xué)校的紀(jì)律處分規(guī)定。筆者認(rèn)為法院可以對(duì)學(xué)校的校紀(jì)校規(guī)的合法性進(jìn)行審查,理由如下:

第一,法院對(duì)高校校紀(jì)校規(guī)進(jìn)行審查符合行政訴訟法的規(guī)定。行政訴訟法第5條規(guī)定“人民法院審理行政案件,對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！睋?jù)此規(guī)定,法院審理行政案件就要審查具體行政行為是否在法定的范圍內(nèi),是否遵守法定的程序。高校對(duì)學(xué)生做出的處分決定屬于具體的教育行政行為,屬于行政訴訟的受案范圍,因此法院在審理此類案件時(shí)應(yīng)對(duì)學(xué)校做出處分決定的合法性進(jìn)行審查,要審查學(xué)校做出處分決定的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù),法律依據(jù)包括學(xué)校做出的處分決定是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,學(xué)校的校紀(jì)校規(guī)是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。

第二,法院對(duì)高校校紀(jì)校規(guī)進(jìn)行審查是保護(hù)學(xué)生合法權(quán)益的需要。學(xué)校自行制定校紀(jì)校規(guī)的權(quán)力是法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán),具有合法的權(quán)利來源,這種權(quán)力也應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督。法院對(duì)校紀(jì)校規(guī)進(jìn)行審查即是有效的監(jiān)督與制約。如果法院不能對(duì)高校校紀(jì)校規(guī)進(jìn)行審查,則對(duì)于高校的違法行政行為將得不到救濟(jì),學(xué)生的合法權(quán)益得不到保護(hù)。

第三,法院對(duì)高校校紀(jì)校規(guī)進(jìn)行合法性審查是審判實(shí)踐的普遍做法。學(xué)生因受學(xué)校處分未獲畢業(yè)證或?qū)W位證而提起行政訴訟的案件中,法官在審查學(xué)校拒絕頒發(fā)畢業(yè)證或?qū)W位證行為的合法性時(shí),無一例外地審查學(xué)校拒絕頒發(fā)畢業(yè)證或?qū)W位證行為的事實(shí)依據(jù)及對(duì)學(xué)校將處分與學(xué)位相關(guān)聯(lián)的規(guī)定是否合法進(jìn)行審查。由此可見,法院對(duì)高校校紀(jì)校規(guī)進(jìn)行合法性審查具有實(shí)踐基礎(chǔ)。

(二)法院審查高校校紀(jì)校規(guī)內(nèi)容合法性的標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于如何判斷高校校紀(jì)校規(guī)內(nèi)容的合法性,目前理論界并未形成通說,審判實(shí)踐也未形成共識(shí),甚至對(duì)同一問題的審查而得出完全不同的結(jié)論①。焦點(diǎn)爭(zhēng)議在于如何認(rèn)定高校校紀(jì)校規(guī)內(nèi)容是否與國家的法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸?對(duì)此,筆者主張按以下標(biāo)準(zhǔn)審查:

1.在法律法規(guī)及規(guī)章對(duì)處分的類型有明確規(guī)定而要求高校據(jù)此執(zhí)行或授權(quán)高校制定執(zhí)行細(xì)則的情況下,高校自定規(guī)則不能在處分對(duì)象、情形、種類、幅度上超出前者的規(guī)定,否則應(yīng)否定其效力。例如,《規(guī)定》已經(jīng)取消“勒令退學(xué)”的紀(jì)律處分形式,并對(duì)“退學(xué)”及“開除學(xué)籍”的適用情形有明確規(guī)定。該規(guī)章沒有授權(quán)學(xué)校自行決定紀(jì)律處分形式或自行增加“退學(xué)”或“開除學(xué)籍”的適用情形,因此,雖然《規(guī)定》第六十八條授權(quán)學(xué)校制定本校的學(xué)生管理規(guī)定,但若學(xué)校制定的學(xué)生管理規(guī)定中仍然有“勒令退學(xué)”,或者超范圍地規(guī)定“退學(xué)”、“開除學(xué)籍”情形,則法院應(yīng)不予認(rèn)可。

2.看校規(guī)、校紀(jì)的內(nèi)容是否有國家法律規(guī)范的明確授權(quán)以及是否超出授權(quán)的范圍。高校學(xué)生處分權(quán)是公權(quán)力,根據(jù)“公權(quán)力應(yīng)采取法無明文授權(quán)則禁止”的憲政原理,司法審查高校的校規(guī)、校紀(jì)應(yīng)看校規(guī)、校紀(jì)的內(nèi)容是否有國家法律規(guī)范的明確授權(quán)以及是否超出授權(quán)的范圍。例如,雖然《中華人民共和國學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》第二十五條規(guī)定“學(xué)位授予單位可根據(jù)本暫行實(shí)施辦法,制定本單位授予學(xué)位的工作細(xì)則”,但《中華人民共和國學(xué)位條例》、《高等教育法》、《中華人民共和國學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》沒有對(duì)學(xué)生受過處分即不授予學(xué)位的禁止性規(guī)定,也未明確授權(quán)高等學(xué)校對(duì)授予學(xué)位的消極條件可以做出規(guī)定,故而各高校有關(guān)受過處分規(guī)定不授予學(xué)位的相關(guān)規(guī)定超越國家法律法規(guī)的規(guī)定,是無效的。

3.在國家法律規(guī)范沒有明確規(guī)定而又作出概括性、原則性授權(quán)時(shí),可根據(jù)比例原則②審查高校相關(guān)規(guī)定的合法性。如經(jīng)檢驗(yàn)得出措施和目的之間極不相稱的結(jié)論,則學(xué)校的有關(guān)規(guī)定是無效的。

三、關(guān)于法院對(duì)高校處分學(xué)生行為事實(shí)認(rèn)定的審查

高校處分學(xué)生行為需要事實(shí)基礎(chǔ),即高校首先要對(duì)學(xué)生違法違規(guī)違紀(jì)的事實(shí)做出認(rèn)定,然后根據(jù)有關(guān)規(guī)定做出處分決定。則法院對(duì)于學(xué)校據(jù)以做出處分決定的事實(shí)認(rèn)定能否進(jìn)行審查以及能否改變學(xué)校的事實(shí)認(rèn)定呢?對(duì)此筆者認(rèn)為法院應(yīng)視學(xué)校的事實(shí)認(rèn)定是否包含專業(yè)的學(xué)術(shù)判斷基準(zhǔn)在內(nèi)而定審查的強(qiáng)度。

學(xué)校的事實(shí)認(rèn)定與學(xué)術(shù)判斷基準(zhǔn)無關(guān),法院一般可以對(duì)其進(jìn)行全面審查,運(yùn)用證據(jù)規(guī)則審查高校提供的證據(jù)是否足以支持其事實(shí)認(rèn)定的結(jié)論,并可以自己的判斷取代高校的判斷。如果學(xué)校的事實(shí)認(rèn)定包含專業(yè)的學(xué)術(shù)判斷基準(zhǔn)在內(nèi),則法院在實(shí)體上不應(yīng)對(duì)該行為涉及的學(xué)術(shù)及專業(yè)判斷進(jìn)行審查。例如對(duì)于學(xué)生的論文是否構(gòu)成“剽竊、抄襲他人研究成果”以及進(jìn)一步是否構(gòu)成“剽竊、抄襲他人研究成果,情節(jié)嚴(yán)重的”的認(rèn)定,即涉及專業(yè)的學(xué)術(shù)判斷,法院不應(yīng)進(jìn)行審查,更不能以自己的判斷取代高校的判斷。除非學(xué)生有證據(jù)表明個(gè)人偏見、好惡、恩怨、打擊報(bào)復(fù)等因素“腐蝕”了本應(yīng)屬于學(xué)術(shù)性的判斷,除非專家證人證明學(xué)術(shù)判斷存在極端不合理或明顯錯(cuò)誤之處。對(duì)某些雖然不涉及學(xué)術(shù)判斷但通常需要學(xué)校根據(jù)其管理慣例而作判斷的事實(shí)認(rèn)定,法院應(yīng)采取合理性審查的立場(chǎng)。只要學(xué)校的事實(shí)認(rèn)定有一定的合理性,即便法院認(rèn)為還存在其它合理的結(jié)論,也應(yīng)尊重學(xué)校的認(rèn)定。