蔡安寧

一、引言

早在600年前,我國偉大的航海家鄭和就曾疾呼:“欲國家富強(qiáng),不可置海洋于不顧。財富取之海,危險也來自海上……”此話迄今仍令我們振聾發(fā)聵。

2008年12月26日中國三艘海軍艦艇從海南三亞啟航赴亞丁灣、索馬里海域?qū)嵤┳o(hù)航。2009年2月中旬,菲律賓國會通過“領(lǐng)?；€法案”,將我國黃巖島和南沙群島部分島礁劃為菲律賓領(lǐng)土。3月,馬來西亞總理兼國防部長巴達(dá)維登陸我南沙群島的彈丸礁和光星仔礁,以宣示馬來西亞對這些島礁“擁有主權(quán)”。3月8日裝備有被動和主動低頻列陣聲吶,可以有效地偵測和跟蹤潛艇的美國監(jiān)測船“無瑕”號未經(jīng)中方許可在南海中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)活動。3月10日中國漁政311船開赴南海執(zhí)行漁政管理任務(wù),擔(dān)負(fù)起在我國南沙群島和西沙群島護(hù)漁護(hù)航的任務(wù)。3月20日,中國國務(wù)委員兼國防部長梁光烈會見日本防衛(wèi)大臣浜田靖一時表示,大國中沒有航母的只有中國,中國不能永遠(yuǎn)沒有航母。6月20日,印尼無故扣押中國8艘中國漁船以及75名中國漁民。有史以來最大規(guī)模的關(guān)于中國海上力量和海洋權(quán)益的大討論,正在網(wǎng)絡(luò)上、媒體上、研討會上、決策圈里,甚至在人們的街談巷議中熱烈展開,調(diào)整中國海洋策略,維護(hù)我國海洋權(quán)益已經(jīng)迫在眉睫。

二、我國海洋權(quán)益面臨的挑戰(zhàn)

海洋權(quán)益是海洋權(quán)利和海洋利益的總稱。從權(quán)利的角度講,包括領(lǐng)土主權(quán)、主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán);從利益的角度講,就是一個國家從海上獲得的政治、經(jīng)濟(jì)、安全、科研等方面的各種好處。近些年來,世界各國對海洋給予了前所未有的高度重視,各沿海國家紛紛把維護(hù)海洋權(quán)益,發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、保護(hù)海洋環(huán)境列為本國的重大發(fā)展戰(zhàn)略。究其原因,主要有以下幾方面:一是對海洋資源的重大需求,隨著陸地資源的短缺,人們紛紛把目光轉(zhuǎn)向海洋這一巨大資源寶庫;二是海洋對維護(hù)國家安全的重要地位,各海洋國家對海洋作為國家屏障的重要性有了新的認(rèn)識;三是隨著世界經(jīng)濟(jì)和科技的高度發(fā)展,使開發(fā)利用海洋條件不斷成熟;四是國際海洋法律不斷健全,使各國開發(fā)利用海洋有了法律保障,《聯(lián)合國海洋法公約》的生效,對世界的海洋開發(fā)利用和維護(hù)海洋活動秩序起到了巨大的推動作用。

我國大陸周邊海洋形勢相對平穩(wěn),黃海形勢穩(wěn)中有憂,東海形勢突破與挑戰(zhàn)并存,南海形勢復(fù)雜多變。從黃海的蘇巖礁,東海的釣魚島,到南海諸島,我們可以看出我國海域存在“島礁被侵占、海域被瓜分、資源被掠奪”的狀況。例如南海諸島就存在“六國七方”的格局,中國控制9個島嶼,越南占領(lǐng)29個,菲律賓占領(lǐng)10個,馬來西亞占領(lǐng)3個,文萊占領(lǐng)1個,印度尼西亞占領(lǐng)2個。

在處理海洋權(quán)益之爭時,考慮到我國目前的國情和戰(zhàn)略重點以及睦鄰友好的外交原則,我國一貫主張“擱置爭議、共同開發(fā)”,但日本、南海周邊國家中卻是應(yīng)者寥寥,而且不斷挑起爭端和糾紛,在一定程度上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸蟹綌R置、他國開發(fā)”。其采取的手段主要有:一是借助輿論造勢。通過主權(quán)聲明、輿論宣傳是周邊國家侵占我海洋權(quán)益常用的方法之一。南海周邊國家頻繁抓捕中國漁民的目的,是為了強(qiáng)化對南海爭議海域的所謂“主權(quán)宣誓”。二是實行戰(zhàn)備控制。頻繁派戰(zhàn)機(jī)、戰(zhàn)艦偵察巡邏,加強(qiáng)對無人島礁的管控,加緊實施海洋勘測,積極提高海上作戰(zhàn)能力。越南、菲律賓、馬來西亞等國投入巨資擴(kuò)充?？哲娏α?南海戰(zhàn)場建設(shè)逐步實現(xiàn)“駐軍常態(tài)化、工事永久化、陣地縱深化”。美國飛機(jī)三到五天就到南海偵察一、兩次。三是掠奪經(jīng)濟(jì)資源。掠奪性開發(fā)海洋生物資源,石油礦產(chǎn)資源。我國1999年開始在南海實行夏季休漁制度,有的國家不但說中國“無權(quán)宣布休漁”,而且乘我國漁民休漁之機(jī)大肆捕撈。中國在南海沒有一口油井,而其它國家卻有一千多口,每年開采石油五千到一億噸?，F(xiàn)在這種開發(fā)還有加速之勢。越南和相關(guān)國家正同美國、英國、俄羅斯等國大型石油公司,聯(lián)合加緊勘探打井。四是組織旅游開發(fā)。企圖把海洋島嶼爭奪民事化、國際化。五是進(jìn)行軍事演習(xí)。為提高東海、南海作戰(zhàn)的實戰(zhàn)能力,日本、東盟各國還紛紛舉行針對性演習(xí)。尤其值得我們警惕的是周邊國家對南海主權(quán)的侵占已經(jīng)由“單一行為”向“集體協(xié)作”,由“實際控制”向“永久占有”方向發(fā)展,南海水域日益呈現(xiàn)國際化、同盟化的趨勢。

所有這些手段對我國海洋權(quán)益的維護(hù)形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。目前6大海洋安全問題威脅我國海洋權(quán)益:一是海洋領(lǐng)土安全問題。我國在東海、黃海與一些國家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分、大陸架問題上有分歧,在南海與有關(guān)國家在一些海域上有爭議。二是海洋資源安全問題。海洋產(chǎn)業(yè)是我國重要的國家利益,但一些國家通過所謂的“國際招標(biāo)”,在我經(jīng)濟(jì)海疆線內(nèi)進(jìn)行非法開發(fā)活動。我國漁民在傳統(tǒng)漁場作業(yè)時,合法權(quán)益經(jīng)常被損害。三是海上交通安全問題。我國對外貿(mào)易90%以上是由海上運輸來完成的,我國的石油進(jìn)口也越來越多依賴海上運輸。此外,煤炭、鐵礦石、糧食進(jìn)口數(shù)量都非?？捎^。如何保持海上戰(zhàn)略通道暢通,面臨著十分復(fù)雜的形勢。四是海洋信息安全問題。海洋信息具有戰(zhàn)略意義,海洋地形、地貌是劃分大陸架的基本依據(jù),海底礦石資源分布及存儲量是開發(fā)利用的基本前提。海洋氣象、海流傳播規(guī)律、海洋大氣波動現(xiàn)象等,不僅有經(jīng)濟(jì)意義,更具有國防意義。我國的海洋信息安全尚未引起足夠的重視,更缺乏有效的保護(hù)。五是海洋環(huán)境安全問題。我國近海是世界上污染最嚴(yán)重的海域之一,水生資源受到很大破壞,在上個世紀(jì)八十年代之前很豐富的魚類資源,現(xiàn)已急劇減少了,有的甚至到了絕種的邊緣。六是海洋非傳統(tǒng)安全問題。海上走私、販毒等,臺風(fēng)、海嘯,重大海上船舶、飛機(jī)事故等非傳統(tǒng)安全威脅日益突出。

三、維護(hù)我國海洋權(quán)益的策略

隨著人類對海洋認(rèn)識的不斷提高,對海洋開發(fā)利用在廣度和深度方面的擴(kuò)展,人們提出經(jīng)略海洋,即國家綜合運用政治、外交、軍事、經(jīng)濟(jì)、科技和法律等手段,對國家海洋方向的利益和安全進(jìn)行戰(zhàn)略謀劃和經(jīng)營管理。2008年,中國雖然建立全海域維權(quán)巡航制度,將300萬平方公里管轄海域納入定期維權(quán)巡航制度管理范疇,但是我國維護(hù)海洋權(quán)益的形勢依然十分嚴(yán)峻,任重道遠(yuǎn)。為維護(hù)我國的海洋權(quán)益,可以從以下幾個方面入手。

(一)充分利用國際海洋法,不斷加強(qiáng)國內(nèi)立法

現(xiàn)在我們國家所擁有的海洋權(quán)益都是國際法,特別是國際海洋法明確賦予我國的,是受國際海洋法保護(hù)的。因此要維護(hù)國際海洋法律制度,或者說,要爭取維護(hù)和建立和平公正的國際海洋法律制度。這是維護(hù)中國海洋權(quán)益的首要手段。周邊國家紛紛完善海洋立法,調(diào)整海洋政策和海洋戰(zhàn)略,不顧歷史事實和海洋法的具體實施細(xì)則和以往的判例,不恰當(dāng)、不嚴(yán)肅地引用其中對其有利的條款來侵害我國的海洋權(quán)益,也給我國敲響了警鐘,我國國內(nèi)立法還欠缺,因此要不斷加強(qiáng)國內(nèi)立法,切實維護(hù)國際海洋法公約賦予我國的海洋權(quán)益。

(二)建立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,不斷提高海洋執(zhí)法水平

我國涉海部門眾多,除海軍外,還有國土資源部、交通部、公安部、海洋局、海關(guān)、海監(jiān)、漁政、環(huán)保、地質(zhì)等行政部門和海事法院等,是機(jī)構(gòu)林立,多頭管理,執(zhí)法分散,資源未得到有效整合。最大的弊端就是海上出事以后,要么大家都搶著去管,要么誰都不管。再就是各支隊伍自成體系,各自建設(shè),導(dǎo)致低層次的重復(fù)建設(shè),造成資源浪費。因此,必須設(shè)立一個專門的機(jī)構(gòu),由國防、外交、科技、發(fā)改委、教育、海洋有關(guān)部門人員組成,負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)涉海重大政策的研究制定,包括海洋安全、海洋資源開發(fā)利用、海洋權(quán)益保護(hù)等有關(guān)海洋的重大戰(zhàn)略問題。我們要不斷提高自身的海洋執(zhí)法水平和管理能力,以期能夠全方面維護(hù)我國的海洋安全和權(quán)益。

(三)加快聯(lián)合性調(diào)查研究,擱置爭議共同開發(fā)

依據(jù)2003年7月1日生效的《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》,誰對某島進(jìn)行管理開發(fā),誰就享有其主權(quán)。目前,我國對東海、南海有爭議島嶼的開發(fā)還不夠,而且由于各種原因的限制,我國還不能對釣魚島、南沙諸島實施有效控制,但這并不意味著我們只能眼看著周邊國家掠奪我們的海洋資源。我們可以從以下幾個方面進(jìn)行聯(lián)合性調(diào)查開發(fā):1.是我國國內(nèi)各有關(guān)單位在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)下,對上述島嶼進(jìn)行資源調(diào)查,這既是一種顯示主權(quán)的行動,也為將來進(jìn)行資源開發(fā)打好基礎(chǔ);2.是以承包的形式鼓勵國內(nèi)團(tuán)體或個人對我國有關(guān)海域進(jìn)行開發(fā),這可以大大激發(fā)國內(nèi)民眾開發(fā)海洋資源的熱情;3.是聯(lián)合國外大石油公司開發(fā)東海、南海油氣資源,既解決了我國目前面臨的資金、技術(shù)困難,又可大大減小開發(fā)的風(fēng)險;4.是聯(lián)合周邊國家進(jìn)行漁業(yè)、油氣資源的開發(fā),按照“擱置爭議,共同開發(fā)”的原則,實現(xiàn)主權(quán)歸我、資源共享。

(四)加大島礁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高相關(guān)部門裝備水平

由于南海距離遙遠(yuǎn),沒有港口,艦船補(bǔ)給比較困難,而且現(xiàn)在偵觀、信息設(shè)備比較落后,中國漁民在海上被抓、被扣或遭海盜襲擊,都是通過手機(jī)發(fā)回信息,由邊防、海警逐級上報。這種看不見、出不去、聯(lián)不通、管不住的局面,是他國染指南海的重要原因。因此,要為海軍、邊防、海警、海事、海監(jiān)、漁政等部門增添設(shè)備。特別要為海軍、海警增加三千噸以上的艦艇和船舶;增加噸位大,續(xù)航能力強(qiáng),適于處置海疆沖突器材的船舶。平時能夠到相關(guān)島礁巡邏、訓(xùn)練、糾察,宣示主權(quán)管理,遇到問題能夠趕得到、管得住。同時可以考慮在美濟(jì)礁建設(shè)機(jī)場和港口,建成后可以控制整個南沙區(qū)域,也為中國艦船穿越馬六甲海峽提供了一個平臺。

(五)加強(qiáng)宣傳海洋意識,積極參與海洋事務(wù)活動

加強(qiáng)宣傳海洋意識,讓更多的人關(guān)注海洋事業(yè),了解海洋知識,提高全社會的海洋意識,以推動我國海洋事業(yè)的發(fā)展。積極參與世界海洋事務(wù)活動,如國際海上救助、聯(lián)合反海盜、反恐斗爭、海上惡劣氣象通報等,憑借有效的地區(qū)安全合作機(jī)制,改善我國海洋安全環(huán)境。

四、結(jié)語

走向海洋是所有強(qiáng)國相同的戰(zhàn)略選擇和道路,當(dāng)今各沿海國比以往任何時代都更加重視海洋的戰(zhàn)略地位和重大價值。維護(hù)我國的海洋權(quán)益依賴于我國綜合國力的不斷增強(qiáng),依賴于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步,依賴于一支強(qiáng)大的海軍作為后盾。我國要加強(qiáng)對爭議海域的實際控制,要采用寓維權(quán)于開發(fā)之中的政策,來宣示海洋主權(quán),爭取海洋權(quán)益,充分利用法律、政策、外交、經(jīng)濟(jì)、科研、文化、旅游等手段來強(qiáng)化我國在爭議海域的實際存在。在發(fā)展海洋事業(yè),維護(hù)海洋權(quán)益、確保安全環(huán)境等方面,中國都面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn),需要謹(jǐn)慎面對、妥善處理,積極參與,進(jìn)而謀求最大的海洋安全局面和利益,從而為創(chuàng)建和諧的周邊海洋環(huán)境,為綜合國力的強(qiáng)盛提供保障。