余建國，戴 勁，張向榮

（深圳市市場監(jiān)督管理局許可審查中心，廣東 深圳 518032）

1 引言

自2002 年7 月，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局啟動(dòng)食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度以來。該項(xiàng)制度從戰(zhàn)略規(guī)劃到具體實(shí)施都做出了詳盡的部署，在規(guī)范食品市場秩序，促進(jìn)食品工業(yè)發(fā)展，保證食品的產(chǎn)品質(zhì)量安全，確保廣大消費(fèi)者的人身健康和生命安全等方面起到了重要的作用。然而，最近許多食品安全事件，特別是“三鹿奶粉”事件讓公眾對承擔(dān)著食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域食品安全監(jiān)管責(zé)任的重要制度——食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度的有效性產(chǎn)生了質(zhì)疑。因此，研究食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度有效性的評(píng)價(jià)便成為了亟待解決的問題。從管理科學(xué)的角度來說，研究食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度有效性的評(píng)價(jià)包括兩個(gè)方面：一是如何構(gòu)建制度有效性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；二是如何應(yīng)用該指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)以得出制度是否有效的結(jié)論。因此，構(gòu)建食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是開展該制度有效性評(píng)價(jià)的前提。

2 食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架的構(gòu)建

建立制度的有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架的方法有很多，目前在一些國家實(shí)踐領(lǐng)域應(yīng)用較為成熟的評(píng)價(jià)體系框架大多以“平衡計(jì)分卡”為基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代，西方各國在公共管理領(lǐng)域陸續(xù)興起了一場以追求經(jīng)濟(jì)、效率和效益為目標(biāo)的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。該運(yùn)動(dòng)主張將“商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)，引入公共管理，以提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量”。在該運(yùn)動(dòng)中，原來主要應(yīng)用于企業(yè)管理有效性的“平衡計(jì)分卡”開始在發(fā)達(dá)國家的政府管理當(dāng)中引入[1]。一大批成功的案例證明了平衡記分卡的卓越效能。美國自1993 年克林頓簽署《政府有效與成果法案》( Government Performance and Result s Act ) 以來，將“平衡記分卡”引入到政府管理的有效評(píng)估當(dāng)中，并且取得了顯著的成效。在美國的北卡羅納州夏洛特市(City of Charlotte) 、美國國防部、美國交通部、美國聯(lián)邦航空署、美國國防后勤總署、美國空軍和美國海軍等機(jī)構(gòu)，都廣泛而成功地運(yùn)用了平衡計(jì)分卡。不僅美國，目前英國、澳大利亞、瑞典、加拿大等國政府，都開始以“平衡計(jì)分卡”作為公共政策執(zhí)行有效性的管理工具，并取得了不錯(cuò)的效果。

“平衡計(jì)分卡”的管理模式出現(xiàn)時(shí)，主要用于解決企業(yè)管理有效性的問題。它從企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā)，將企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為四個(gè)多樣的、相互聯(lián)系的目標(biāo)，即：財(cái)務(wù)狀況、顧客服務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)和成長，認(rèn)為企業(yè)應(yīng)從這四個(gè)方面收集信息來對企業(yè)的管理有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而進(jìn)一步改進(jìn)企業(yè)的管理水平。利用以上的模式來看目前政府制度實(shí)施有效性評(píng)價(jià)，可以從制度成本、制度業(yè)績、制度管理內(nèi)部流程、制度發(fā)展四個(gè)方面來評(píng)價(jià)制度發(fā)展的有效性，二者之間的區(qū)別和聯(lián)系，詳見表1。

從上述比較可以看出，利用“平衡計(jì)分卡”模式來進(jìn)行制度有效性評(píng)價(jià)是符合我國“科學(xué)發(fā)展觀”執(zhí)政理念的。它在考慮制度的有效性方面實(shí)現(xiàn)了以下三個(gè)方面的統(tǒng)籌：一是統(tǒng)籌考慮了制度實(shí)施的業(yè)績和過程的因素，認(rèn)為制度的有效性不能僅依據(jù)短期的制度業(yè)績指標(biāo)來判斷，也應(yīng)該考慮制度實(shí)施的過程，規(guī)范的制度實(shí)施過程是保證制度長期業(yè)績的基礎(chǔ)；二是統(tǒng)籌考慮了制度現(xiàn)實(shí)業(yè)績與未來發(fā)展的因素。認(rèn)為制度的發(fā)展后勁也應(yīng)該納入到制度有效性的考核之中，從而避免了制度實(shí)施的一些短期行為，有利于制度實(shí)施的可持續(xù)發(fā)展；三是統(tǒng)籌考慮了制度實(shí)施的業(yè)績和財(cái)務(wù)指標(biāo)的平衡。雖然政府不用考慮制度直接盈利能力，但政府使用納稅人的錢為公眾提供公共產(chǎn)品，公眾希望能夠?qū)崿F(xiàn)福利最大化，因此，任何一項(xiàng)制度的有效性一定要考慮該項(xiàng)制度的業(yè)績是在怎樣的成本投入上實(shí)現(xiàn)的。

食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度是政府為公眾食品安全而實(shí)施的一項(xiàng)重要的行政許可制度，屬于政府制度的范疇。因此，按照以上的分析，該項(xiàng)制度的有效性評(píng)價(jià)體系應(yīng)該由以下四個(gè)部分組成：制度成本、制度業(yè)績、制度內(nèi)部流程和制度發(fā)展。

表1 平衡計(jì)分卡在企業(yè)管理和政府制度執(zhí)行有效性評(píng)價(jià)區(qū)別和聯(lián)系

3 食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分項(xiàng)指標(biāo)確定

3.1 指標(biāo)確定原則

體系框架確定后，則需在該體系框架下將各個(gè)指標(biāo)分解成分項(xiàng)指標(biāo)，由于食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度有效性評(píng)價(jià)的過程，就是根據(jù)體系中的分項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行信息收集和處理的過程，為增加體系評(píng)價(jià)的科學(xué)性，分項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)計(jì)需要遵循以下原則：

3.1.1 整體性原則

一是要求體系內(nèi)指標(biāo)能夠全面地反映制度有效性的要求。二是要求體系中的各個(gè)具體指標(biāo)之間，能夠具有有機(jī)聯(lián)系，相互銜接，綜合、系統(tǒng)地反映制度的有效性。

3.1.2 可測性原則

可測性要求指標(biāo)盡量量化，所規(guī)定的內(nèi)容可以運(yùn)用現(xiàn)有的管理工具測量獲得明確結(jié)論。不能量化的指標(biāo)，定性描述也應(yīng)該具有直接可測性即容易分辨出相應(yīng)的“優(yōu)”、“良”等等級(jí)；

3.1.3 可行性原則

一是指標(biāo)的獲取應(yīng)具有暢通的信息源。如果獲取相關(guān)信息的渠道不暢通，不能獲取充足的相關(guān)信息，不管評(píng)價(jià)指標(biāo)怎么好，也只不過是水中之月。二是具有科學(xué)地獲取信息的方法，能科學(xué)運(yùn)用測驗(yàn)法、問卷法、訪談法等獲取評(píng)價(jià)信息。

3.2 具體指標(biāo)的確定

按照以上原則，在“平衡計(jì)分卡”的框架下對各個(gè)部分的具體指標(biāo)確定如下：

3.2.1 制度成本指標(biāo)

財(cái)務(wù)與成本因素是有效性評(píng)估實(shí)踐關(guān)注的最基本的指標(biāo)，是指為實(shí)現(xiàn)該制度有效性所耗費(fèi)的一切支出。按照目前食品質(zhì)量安全制度的運(yùn)行模式，制度成本主要包括兩部分費(fèi)用，一部分是制度實(shí)施過程中發(fā)生的費(fèi)用，另外一部分是支持制度順利推進(jìn)的費(fèi)用。具體見表2。

表2 制度成本計(jì)分卡

3.2.2 制度業(yè)績指標(biāo)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府根據(jù)社會(huì)的發(fā)展要求和社會(huì)公眾的需要，提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因此，衡量任何公共制度的業(yè)績首先需要看的就是該制度服務(wù)對象對該制度的滿意度，具體到食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度來說，應(yīng)該包括食品企業(yè)和消費(fèi)者對該項(xiàng)制度的滿意度。此外，根據(jù)《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法條文釋義》中的說明[2]，該制度的具體目標(biāo)是通過規(guī)范食品生產(chǎn)加工企業(yè)的生產(chǎn)條件，最終達(dá)到提升食品質(zhì)量安全水平的目的。因此，食品質(zhì)量和食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量管理水平的提升也應(yīng)成為該制度業(yè)績的重要指標(biāo)。其中前者可以用食品抽查合格率來衡量，后者可以通過獲證企業(yè)中C類企業(yè)的比例來衡量。具體見表3。

表3 制度業(yè)績計(jì)分卡

3.2.3 制度管理內(nèi)部流程指標(biāo)

良好有序的制度管理內(nèi)部運(yùn)行流程是保證制度有效性水平優(yōu)良的關(guān)鍵。該指標(biāo)的制訂以制度實(shí)施的過程為基礎(chǔ)，目前食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度實(shí)施包括發(fā)證和證后監(jiān)管兩個(gè)基本環(huán)節(jié)，其中發(fā)證在政府內(nèi)部執(zhí)行的環(huán)節(jié)包括：申請受理、現(xiàn)場核查、發(fā)證檢驗(yàn)、發(fā)證與公告。根據(jù)各個(gè)流程的特點(diǎn)，分別使用材料差錯(cuò)率、現(xiàn)場核查工作滿意度、發(fā)證檢驗(yàn)工作滿意度、發(fā)證與公告的及時(shí)度來衡量。證后監(jiān)管主要包括巡查、回訪、監(jiān)督抽查和執(zhí)法檢查等方式，分別使用巡查和回訪、監(jiān)督抽查和執(zhí)法檢查次數(shù)量來衡量。此外，政府制度執(zhí)行過程中的工作作風(fēng)和廉政狀況是制度實(shí)施時(shí)需要考慮的重要方面，分別用窗口服務(wù)滿意度和腐敗案件數(shù)量來衡量。具體見表4。

3.2.4 制度發(fā)展指標(biāo)

制度發(fā)展是從制度變革與發(fā)展等潛在的因素出發(fā)，預(yù)測制度長遠(yuǎn)有效性水平的一種指標(biāo)。制度的執(zhí)行者是人，執(zhí)行制度的人力資源的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力是制度發(fā)展的決定性因素。執(zhí)行食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度的隊(duì)伍是審查員隊(duì)伍和相關(guān)的管理隊(duì)伍，這兩支隊(duì)伍的學(xué)習(xí)能力和創(chuàng)新能力主要通過隊(duì)伍中本科以上學(xué)歷比例、培訓(xùn)時(shí)間和創(chuàng)新科技成果來衡量。此外，制度的規(guī)劃合理性也是制度發(fā)展的重要方面，該指標(biāo)采用制度規(guī)劃滿意度來衡量，具體見表5。

表4 制度管理內(nèi)部流程計(jì)分卡

表5 制度發(fā)展計(jì)分卡

4 食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度有效性評(píng)價(jià)體系指標(biāo)權(quán)重的確定

4．1 體系指標(biāo)權(quán)重確定方法

食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度有效性評(píng)價(jià)體系是一個(gè)具有多層次、多指標(biāo)的復(fù)合體系，在這個(gè)復(fù)合體系中，各層次、各指標(biāo)的相對重要性各不相同，難以科學(xué)確定，常用的經(jīng)驗(yàn)估值法、專家確定法等方法難以奏效，甚至一籌莫展。層次分析法是科學(xué)確定該體系的比較好的方法。該方法的主要特點(diǎn)是：權(quán)重就是各個(gè)指標(biāo)相對于總指標(biāo)的重要性，由于總指標(biāo)是由各個(gè)分指標(biāo)組成的，那么各個(gè)指標(biāo)相對于總指標(biāo)的重要性就可以通過將該指標(biāo)與同層次的其他指標(biāo)“兩兩比較”來獲得[3]。具體操作步驟如下：

第一步，確定“兩兩比較”的重要性程度表，一般來說，由于人一般能夠分辨事物的比較層次為5級(jí)：同等重要、稍微重要、明顯重要、非常重要、極端重要，各類重要程度可以用數(shù)字“1，3，5，7，9”來表示。

第二步，確定“兩兩比較”判斷矩陣，判斷矩陣中的指標(biāo)數(shù)值可以根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)資料、政府工作報(bào)告以及專家意見綜合權(quán)衡后得出。

第三步，根據(jù)判斷矩陣計(jì)算各個(gè)指標(biāo)相對于上一層指標(biāo)的權(quán)重。該步驟主要是依據(jù)上一步構(gòu)建的判斷矩陣進(jìn)行數(shù)學(xué)計(jì)算，限于篇幅，本文不詳述。

第四步，依據(jù)各個(gè)指標(biāo)相對于上一層指標(biāo)的權(quán)重確定權(quán)重總表。

4．2 體系指標(biāo)權(quán)重確定結(jié)果

依照上述方法，筆者通過對深圳市的食品專家進(jìn)行了初步的問卷調(diào)查，確定了各項(xiàng)指標(biāo)的判斷矩陣，并經(jīng)數(shù)學(xué)計(jì)算后得到體系指標(biāo)權(quán)重結(jié)果如表6所示：

表6 體系指標(biāo)權(quán)重確定結(jié)果表

5 總結(jié)與展望

本文結(jié)合“平衡計(jì)分卡”的管理理念和食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度的實(shí)踐，全面系統(tǒng)地構(gòu)建了一套評(píng)價(jià)該制度有效性的指標(biāo)，并利用層次分析法確定了具體指標(biāo)的權(quán)重，為該制度有效性評(píng)價(jià)奠定了基礎(chǔ)。另外，應(yīng)進(jìn)一步研究針對具體指標(biāo)和各層指標(biāo)之間判斷矩陣的構(gòu)造，可以在更大范圍內(nèi)進(jìn)一步調(diào)研，從而提高具體指標(biāo)及其權(quán)重的科學(xué)性；在指標(biāo)體系確定后，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)一步研究該體系如何應(yīng)用于評(píng)價(jià)，從而完善該制度的評(píng)價(jià)研究工作。

[1]羅伯特.S.卡普蘭，大衛(wèi).P.諾頓.戰(zhàn)略中心型組織［M］.周大勇譯.北京：人民郵電出版社，2004：138.

[2]國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督司.食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法條文釋義［M］.北京:中國標(biāo)準(zhǔn)出版社，2003：6-7.

[3]許樹柏.層次分析法原理：實(shí)用決策法［M］.天津：天津大學(xué)出版社，1998：25.