鄒 濤

(南京中醫(yī)藥大學(xué)人文社科部，江蘇 南京 210046)

在衛(wèi)生部領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，全國衛(wèi)生行政執(zhí)法工作取得了巨大進(jìn)步。特別是近年來，衛(wèi)生行政監(jiān)督體制改革步伐進(jìn)一步加快，按照依法行政、政事分開和綜合管理的原則，理順和完善了衛(wèi)生行政監(jiān)督體制，基本建立起結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、程序明晰、執(zhí)法有力、辦事高效的衛(wèi)生行政監(jiān)督新體制。但是對(duì)于衛(wèi)生行政監(jiān)督領(lǐng)域的監(jiān)督和救濟(jì)措施一直以來還存在諸多問題，尤其是對(duì)于衛(wèi)生行政監(jiān)督過錯(cuò)責(zé)任的追究問題。雖然衛(wèi)生部頒布了相關(guān)規(guī)章進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定，但是還是存在一定問題值得進(jìn)行探討。

1 衛(wèi)生行政執(zhí)法責(zé)任制與衛(wèi)生行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制的界定

從字面上講，“責(zé)任”一詞有雙重含義，一是指分內(nèi)之事；二是指沒有做好分內(nèi)之事應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的后果。在法學(xué)理論中，有將法律義務(wù)與責(zé)任并提的情況，認(rèn)為法律義務(wù)是法律關(guān)系主體依法應(yīng)當(dāng)為或不為一定行為的責(zé)任[1]。在這里，“責(zé)任”相當(dāng)于“義務(wù)”。也有將法律責(zé)任與法律后果并提的情況，認(rèn)為法律責(zé)任就是法律關(guān)系主體因其違法行為所應(yīng)承擔(dān)的以法律制裁為實(shí)現(xiàn)形式的法律后果。在這里，“責(zé)任”相當(dāng)于“后果”。因此，可以這樣認(rèn)為，所謂衛(wèi)生行政執(zhí)法責(zé)任，即衛(wèi)生行政執(zhí)法主體在履行衛(wèi)生行政執(zhí)法職責(zé)的過程中對(duì)行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)[2]。

衛(wèi)生行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度則是衛(wèi)生行政執(zhí)法責(zé)任制的懲罰制度的具體化和進(jìn)一步落實(shí)，是當(dāng)衛(wèi)生行政執(zhí)法主體沒有正確履行其執(zhí)法責(zé)任時(shí)強(qiáng)制其承擔(dān)相應(yīng)不利后果的一種執(zhí)法監(jiān)督制度，包括執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的認(rèn)定、執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的追究、執(zhí)行以及相關(guān)的程序制度等。只有對(duì)衛(wèi)生行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任進(jìn)行徹底的、認(rèn)真的追究，衛(wèi)生行政執(zhí)法責(zé)任制才能得到真正的貫徹和落實(shí)。

2 關(guān)于衛(wèi)生行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的認(rèn)定

衛(wèi)生行政執(zhí)法過錯(cuò)，主要是指衛(wèi)生行政執(zhí)法主體沒有正確履行衛(wèi)生行政執(zhí)法責(zé)任，損害了行政相對(duì)人合法權(quán)益的情況。其表現(xiàn)形式是一定的過錯(cuò)執(zhí)法行為，客觀后果是使國家衛(wèi)生監(jiān)督法律法規(guī)沒有得到正確的貫徹執(zhí)行，使相對(duì)人的合法權(quán)益受到損害。因此，引起衛(wèi)生行政執(zhí)法過錯(cuò)的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，后果嚴(yán)重、觸犯國家刑律的還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。

衛(wèi)生行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的認(rèn)定包含兩個(gè)方面，一是對(duì)衛(wèi)生行政執(zhí)法過錯(cuò)行為的認(rèn)定，二是對(duì)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的劃分及責(zé)任形式的認(rèn)定。

2.1 衛(wèi)生行政執(zhí)法過錯(cuò)行為的構(gòu)成要件

關(guān)于執(zhí)法過錯(cuò)行為的構(gòu)成要件[3]，主要應(yīng)注意如下幾方面。

一是主體要件，即構(gòu)成執(zhí)法過錯(cuò)的主體應(yīng)如何確定，這關(guān)系到過錯(cuò)責(zé)任的承擔(dān)人問題。為此，首先要正確區(qū)分衛(wèi)生行政執(zhí)法主體和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任主體的關(guān)系。

二是主觀要件，即執(zhí)法過錯(cuò)行為人對(duì)其行為及其結(jié)果，具有故意或過失的心理狀態(tài)。由于造成執(zhí)法過錯(cuò)的原因是十分復(fù)雜的，要準(zhǔn)確認(rèn)定行為人是否具有主觀過錯(cuò)是一件困難的事情。

三是客體要件，即執(zhí)法過錯(cuò)行為侵害了國家正常的衛(wèi)生征管秩序，破壞了國家衛(wèi)生法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，損害了衛(wèi)生行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

四是客觀要件，即必須要有執(zhí)法過錯(cuò)行為的存在。在具體判定上，有下列情形之一的，就可以認(rèn)定為執(zhí)法過錯(cuò)行為：主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的；適用依據(jù)錯(cuò)誤的；違反法定程序（包括執(zhí)法文書不規(guī)范）的；超越或者濫用職權(quán)的；具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)摹?/p>

2.2 衛(wèi)生行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的劃分

2.2.1 衛(wèi)生行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任劃分的依據(jù)

關(guān)于執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的劃分，一是要?jiǎng)澐中l(wèi)生機(jī)關(guān)的責(zé)任和衛(wèi)生機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任，既不能只追究衛(wèi)生機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任而不追究衛(wèi)生機(jī)關(guān)的責(zé)任，也不能一追究衛(wèi)生機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任就同時(shí)追究衛(wèi)生機(jī)關(guān)的責(zé)任。對(duì)衛(wèi)生機(jī)關(guān)而言，只有在發(fā)生重大執(zhí)法過錯(cuò)行為，給衛(wèi)生行政相對(duì)人造成重大損失時(shí)，才能追究其責(zé)任。至于重大執(zhí)法過錯(cuò)行為和重大損失的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，可以由各地結(jié)合實(shí)際自行確定；二是要?jiǎng)澐诸I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和一般干部的責(zé)任。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)法過錯(cuò)中是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任及責(zé)任的大小，應(yīng)當(dāng)根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)法過錯(cuò)中所處的地位和所起的作用來具體認(rèn)定。不能認(rèn)為凡是出現(xiàn)了執(zhí)法過錯(cuò)，都必須由領(lǐng)導(dǎo)干部來承擔(dān)責(zé)任，否則，既不利于工作的開展，也使執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度難以真正發(fā)揮作用；三是在責(zé)任的具體形式上，要結(jié)合執(zhí)法過錯(cuò)行為的性質(zhì)、情節(jié)、后果及社會(huì)危害程度來確定。該從重的要從重，該從輕的要從輕，做到過罰相當(dāng)。

2.2.2 具體衛(wèi)生行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的劃分

關(guān)于衛(wèi)生執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任形式的認(rèn)定監(jiān)督執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的認(rèn)定衛(wèi)生部頒布的《衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》中規(guī)定衛(wèi)生行政部門及其執(zhí)法人員在衛(wèi)生行政執(zhí)法活動(dòng)中，故意違反法律法規(guī)規(guī)定或存在重大過失，有（1）超越法定權(quán)限執(zhí)法的；（2）認(rèn)定事實(shí)不清、主要證據(jù)不足，導(dǎo)致行政行為有過錯(cuò)的；（3）適用法律、法規(guī)、規(guī)章錯(cuò)誤的；（4）違反法定程序的；（5）不履行法定職責(zé)的；（6）濫用職權(quán)侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的等情形之一的，應(yīng)當(dāng)追究衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任。如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)行政復(fù)議決定認(rèn)定具體行政行為有過錯(cuò)的；人民法院生效判決認(rèn)定具體行政行為有過錯(cuò)的；其他方面反映并經(jīng)核實(shí)，認(rèn)定具體行政行為有過錯(cuò)的，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)具體行政行為有過錯(cuò)，并予以追究責(zé)任[4]。

除此之外當(dāng)涉及衛(wèi)生行政執(zhí)法過程中，從事檢驗(yàn)、鑒定以及其他相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員因工作失誤造成行政行為過錯(cuò)的也應(yīng)被追究責(zé)任。檢驗(yàn)、鑒定人提供虛假、錯(cuò)誤檢驗(yàn)或鑒定報(bào)告，造成行政行為過錯(cuò)的，依據(jù)有關(guān)規(guī)定追究檢驗(yàn)、鑒定機(jī)構(gòu)及其有關(guān)人員的責(zé)任。

當(dāng)然在一些規(guī)定的情況下，如法律規(guī)定及標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范不明確或者有關(guān)解釋不一致的或因不可抗拒因素導(dǎo)致行政行為錯(cuò)誤的，一般都認(rèn)為不屬于監(jiān)督執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究范圍：

這些規(guī)定詳細(xì)的界定了對(duì)于哪種衛(wèi)生行政執(zhí)法行為可以追究制法過錯(cuò)責(zé)任，哪些不屬于執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任制追究的范圍，這樣更加規(guī)范衛(wèi)生行政執(zhí)法者的行為，使得衛(wèi)生行政執(zhí)法活動(dòng)有法可依。也在一定程度上保障了衛(wèi)生行政執(zhí)法相對(duì)人的合法權(quán)益。

3 關(guān)于衛(wèi)生行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的追究問題

對(duì)衛(wèi)生行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的追究，主要涉及以下幾方面問題。一是追究執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的部門；二是追究執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的程序；三是執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的劃分。

3.1 追究衛(wèi)生行政過錯(cuò)責(zé)任的部門

衛(wèi)生部在《衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》中規(guī)定，上級(jí)衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定追究下級(jí)衛(wèi)生行政部門發(fā)生的行政行為過錯(cuò)責(zé)任；發(fā)生行政行為過錯(cuò)的單位負(fù)責(zé)追究相關(guān)人員的責(zé)任。在衛(wèi)生行政執(zhí)法過程中如果相關(guān)部門有過錯(cuò)，對(duì)于發(fā)生監(jiān)督執(zhí)法過錯(cuò)的責(zé)任單位，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng)的處理。這樣的處理方式在一定程度上可以約束相關(guān)衛(wèi)生執(zhí)法部門，使其在衛(wèi)生執(zhí)法過程中比較注意自己的行為。

3.2 衛(wèi)生行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的程序

關(guān)于執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的追究程序，辦法中并沒有涉及，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾點(diǎn)考慮：首先要注意程序的公平和公正，以保護(hù)過錯(cuò)責(zé)任人的合法權(quán)益。不能因?yàn)槠溆羞^錯(cuò)執(zhí)法行為，就忽視其合法權(quán)益的保護(hù)；其次要注意程序的公開和透明。要將執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的追究過程和結(jié)果置于全體干部職工的監(jiān)督之下，避免監(jiān)督別人而自己卻不受監(jiān)督的情況；再次要注意程序的完善、嚴(yán)密和合理性。在這方面，可以參考借鑒現(xiàn)行行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定[5]?；谝陨峡紤]，筆者認(rèn)為，衛(wèi)生行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的追究程序應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：（1）立案；（2）調(diào)查取證；（3）提出處理建議；（4）審查委員會(huì)集體討論，作出處理決定；（5）執(zhí)行。這樣系統(tǒng)完整的監(jiān)督體系就能夠體現(xiàn)國家對(duì)于衛(wèi)生行政相對(duì)人的權(quán)利的保護(hù)，也體現(xiàn)出衛(wèi)生行政執(zhí)法監(jiān)督的程序合法性。

3.3 衛(wèi)生行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的劃分

對(duì)于相關(guān)當(dāng)事人和責(zé)任人來說，由于在行政執(zhí)法當(dāng)中的地位不同，所以相關(guān)的法律責(zé)任也不同。具體來說衛(wèi)生部出臺(tái)的辦法中也有明確規(guī)定進(jìn)行處理，當(dāng)出現(xiàn)以下情況時(shí)：（1）未正確履行法定職責(zé)的；（2）在執(zhí)法活動(dòng)中直接作出的行政行為出現(xiàn)過錯(cuò)的；（3）未能提供準(zhǔn)確、真實(shí)信息，致使衛(wèi)生行政部門做出錯(cuò)誤決定的。根據(jù)《衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》規(guī)定，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)可以追究承辦人員責(zé)任。而出現(xiàn)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)法工作中未正確履行職責(zé)，發(fā)現(xiàn)問題后未能及時(shí)糾正的；改變或者不采納正確意見造成行政行為過錯(cuò)的，根據(jù)《衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》規(guī)定，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)可以追究負(fù)責(zé)人的責(zé)任。在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中，因執(zhí)法人員共同行為導(dǎo)致行政行為過錯(cuò)的執(zhí)法人員應(yīng)共同承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任，對(duì)所做出的錯(cuò)誤決定明確表示不同意的人員并有相應(yīng)證明的，不承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于發(fā)生行政行為過錯(cuò)的責(zé)任人員，其所在單位應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定，作出通報(bào)批評(píng)、離崗培訓(xùn)、調(diào)離崗位等處理；情節(jié)嚴(yán)重，造成嚴(yán)重后果的，依法給予行政處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理[6]。為了防止冤假錯(cuò)案的發(fā)生，以及保障衛(wèi)生行政執(zhí)法的活動(dòng)的正常進(jìn)行，辦法中也規(guī)定了從輕、免責(zé)條款以及申訴條款。

4 結(jié)語

中國通過對(duì)衛(wèi)生行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究機(jī)制的完善，推進(jìn)了依法行政，提高了衛(wèi)生監(jiān)督能力；理順了工作關(guān)系，明確了機(jī)構(gòu)職能，完善了運(yùn)行機(jī)制，為促進(jìn)衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)這樣也有利于中國衛(wèi)生監(jiān)督向著法制化、制度化、科學(xué)化的方向邁進(jìn)。

[1]張文顯．法理學(xué)[M]．北京：北京大學(xué)出版社，2004：165-166.

[2]趙同剛．衛(wèi)生法(第三版)[M]．北京：人民衛(wèi)生出版社,2004：154-157.

[3]吳崇其.中國衛(wèi)生法[M].北京：中國協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版，2005：75-78.

[4]吳曉明，李士雪，曹江濤，等．淺談衛(wèi)生行政執(zhí)法案卷評(píng)查的管理[J]．中國衛(wèi)生事業(yè)管理，2009, 248(2)：108-109.

[5]姜明安.行政法與行政訴訟法（第二版）[M].北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2005：552-556.

[6]于慶華．淺談推行衛(wèi)生行政執(zhí)法責(zé)任制[J]．中國衛(wèi)生法制，2007, 15(5)：12-13.