肖小明

摘要：改革開放以來，特別是新農村建設政策啟動以后，我國農村面貌逐步發(fā)生了新的變化。這就說明農村發(fā)展選擇什么樣的政策至關重要。因為政策為新農村建設提供了路徑，而政策介入是政策目標與結果之間的橋梁。對政府能否達成既定政策目標具有決定性影響。因此，理性的認識新農村建設中公共政策介入作用就顯得尤為重要。

關鍵詞：新農村；公共政策；介入；作用

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2009)04-0024-04

一、政策介入的內涵

政策，是黨和國家為實現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務而制定的行動準則。政策不僅滲透到人們生活的各個方面，與人們的關系十分密切，而且是人民群眾必須遵循的行動準則，更為重要的是，它制約著黨和國家機關的行政行為，是黨和國家機關及其工作人員的行動準則，是黨和國家實現(xiàn)對農村領導的重要手段，是完成黨和國家在農村的各項任務的重要保證。隨著改革的不斷深化，利益格局調整力度也在不斷加大，農村各種矛盾進一步凸現(xiàn)。一個和諧社會的構筑需要三個方面的共同努力：即政府、企業(yè)、公民，三股力量的對比來看，政府顯然是主導力量，起著決定性的作用。西塞羅在他的《論法律》一書中就說過：“沒有政府的存在，家庭、城市、國家、人類本身就不可能存在”。那么也就是說，國家仍然是農村治理和建設的主體，是我國農村道路發(fā)展的最主要動力。在農村治理和建設的過程中，國家參與農村治理和建設的手段和途徑主要是通過政策介入來實施的。古德諾曾指出：政治政策是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行。國家的意志通過政策得以表達。意志又必須進一步轉化為行政，轉化為政策的執(zhí)行才能落到具體的實處。例如，建國后國家制定了許多政策，如城鄉(xiāng)隔絕政策、農村經濟政策、區(qū)域發(fā)展政策及人口政策等等。這些政策的實施，影響了農村社會的格局與發(fā)展，國家政策介入的結果是農村的發(fā)展深深的烙上了國家的深刻跡印。那么，究竟什么是政策介入呢?一般認為，政策介入就是指國家為了解決公共問題而制定相關的政策，并通過政策灌輸、宣傳，以及政策的執(zhí)行來解決社會問題，以達到社會的和諧發(fā)展。

二、新農村建設中需要政策介入的原因探析

農村政策是規(guī)范農村社會經濟行為的準則，是我們黨的路線在農村的具體體現(xiàn)，是實現(xiàn)黨對農村領導的決定性手段，是完成新農村建設的重要保證。因此，國家政策介入新農村建設中是必要的。隨著市場經濟的不斷發(fā)展，全球經濟一體化逐漸加強，中國與世界關聯(lián)性越來越強，使得中國農村社會充滿了機遇與挑戰(zhàn)。國際經濟一體化給農村的經濟注入了活力，許多外資的投入，技術的引進給農村經濟發(fā)展提供了相應的經濟與技術支持，但由于農民素質偏低以及自組織能力低下，不能很好的將這些資源有效利用起來，他們需要一種外界的力量來給予引導，增強農民自主經營能力。由于國家的特性，國家必然成為滲透到農村社會中的一種外界力量，國家政策的介入就是一種具體表現(xiàn)。因此，政策介入成為新農村建設的一種必然。另外，在當前金融危機的背景下，大量農民工返鄉(xiāng)，有些甚至沒有從事耕種的打算，造成農民在農村失業(yè)的奇怪現(xiàn)象，這給農村社會的不穩(wěn)定帶來了極大的潛在威脅因素。所以，農村能否穩(wěn)定將會成為一個政府關注的重要問題。因此，結合當前實際，需要國家政策介入來保證農村社會長治久安，保持農村社會的穩(wěn)定，為社會主義新農村建設提供良好的外部環(huán)境與政策保障。

1.化解農村社會的矛盾沖突需要政策介入。國家政策的有效介入則有利于構建農村矛盾沖突的調節(jié)機制，從而構建和諧的農村社會。當前，我國農村社會處于前所未有的大變革時期，市場經濟以前所未有的力度摧毀了農村社會過去數千年來直至人民公社時期依然存在的傳統(tǒng)因素，農民傳統(tǒng)的文化道德觀念受到了毀滅性打擊，普遍出現(xiàn)道德規(guī)范和價值取向紊亂，使得社會秩序地維護必須借助強制力量。同時，由于社會轉型，利益的分化，在農村產生了大量的矛盾和沖突，而且缺乏較好的矛盾調解機制，傳統(tǒng)的調節(jié)辦法逐步喪失了調解沖突的功能，新的法律規(guī)范或道德規(guī)范又未建立，或者不夠完善，又或者成本太高而無法投入農村中使用。在這種情況下，不僅需要加強國家在意識形態(tài)方面的控制和灌輸，迅速建立健全與市場經濟相適應的法制體系，而且必須借助行政力量向農村延伸，直接督促農村社會的發(fā)展。而且，凡是由中央一再強制推進的國策，在農民政治意識形態(tài)中就具有天然的合法性。農民可能會強烈反對村組織有損自己利益的行為，但如當他們判定是由于中央致力于現(xiàn)代化的政策引起自己的利益受損時，他們往往表現(xiàn)出強烈的容忍與承受能力。因此，國家政策的有效介入有利于協(xié)調農村社會矛盾，化解農村社會的沖突，農民更容易接受國家政策，使農村政策更具公信力。

2.構建和維護農村社會秩序需要政策介入。中國傳統(tǒng)的農村常態(tài)社會則是由擴大了的家族所構成的。毛澤東曾經說過，中國的農民受“政權、族權、神權和父權的統(tǒng)治”。農村秩序正是在這多種權威的支配下形成的，是一種建構性秩序的總體格局之下的自然性秩序，其中更多的是族權在起作用。

傳統(tǒng)農村社會中，由行政機構和政府官員構成的顯性國家權力并沒有進入農村社會，更不用說對農村社會經濟、政治發(fā)展起到促進作用了。因此，傳統(tǒng)的農村治理秩序帶有很強的傳統(tǒng)性、封閉性、保守性。進入20世紀，中國農村權威和秩序才發(fā)生結構性的變革，國家力量對于農村社會的滲透日益深入，國家權威日益強大，農村社會的整合愈來愈依靠國家力量與國家權威，農村社會的發(fā)展愈來愈需要國家政策的介入。例如：改革開放政策就給農村杜會帶來了經濟、政治、文化的空前的發(fā)展。家庭聯(lián)產承包責任制和統(tǒng)分結合的雙層經營體制的推行與實施，特別是連續(xù)的中央“一號文件”鎖定“三農”，使得農村經濟狀況發(fā)生了深刻的變化，農民收入穩(wěn)定增加，負擔逐步減少和消退，傳統(tǒng)農村的面貌正在煥然一新。因此，公共政策的有效介入，給農村輸入現(xiàn)代化的要素和基因，對于改善農村社會秩序，發(fā)展農村社會經濟，并在此基礎上建構新的治理秩序，有著重要的作用。

3.弱化農村社會的小農意識需要政策介入。國家政策的有效介入有利于農村分散資源的整合。中國農民的特性(個人主義)決定了村民不可能自發(fā)的整合資源，必然依靠國家力量的介入。以家戶為單位的生產組織也難以抵御自然災害、市場失靈和社會失調等多重風險，正是由于這些使他們在利益判斷上有著近視，也產生了大量的投機主義行為，“搭便車”行為也大量存在。而大量的投機主義行為與“搭便車”行為反過來又阻礙了村民間凝聚力的形成，難以保護農村有限的資源、保護農村的公共設施。而且當前農村社會已經進入一個從分化到整合的階段，這一階段要求強化農民間的合作性，增強農民的組織性和地方治理的自治性，整合農村的有限資源。因此，這就需要一股外力來督促社會資源整合。而這種外力只能是國

家，通過國家政策介入來整合農村中的有限資源，阻止投機主義行為的發(fā)生，防止“搭便車”行為的產生。

4.優(yōu)化農村社會的自然環(huán)境需要政策介入。眾所周知，農業(yè)是國民經濟的基礎，只有農業(yè)發(fā)展了其它產業(yè)才有可能發(fā)展。若考慮中國農民人均不到兩畝地，近九億的人口居住在農村，他們生存的基礎是農業(yè)，因此，農業(yè)的發(fā)展狀況直接決定了農民的生存狀況。陳云同志曾經精辟的提出“無農不穩(wěn)”、“無糧則亂”的論斷。農業(yè)發(fā)展的好壞直接與農村的自然環(huán)境緊密相連，農業(yè)與工業(yè)及第三產業(yè)的不同之處決定了國家政策必須介入到農村中。單靠農村的個體家庭是根本無能力去克服農村自然災害、土地貧瘠、氣候惡劣、交通封閉等這些惡劣的自然環(huán)境的。而且目前農村社會相互分離，處于散漫的低組織狀況，社會組織能力不強，這些均需要國家的政策介入。國家政策的有效介入可以克服農村中一些惡劣的自然環(huán)境，提高農民的抗災能力與農村社會的組織能力，更好地為農村提供公共物品和保護公共資源。

三、理性認識國家政策介入在新農村建設中的重要作用

1.政策介入是深化農村改革的重要保證。我國農村正在經歷著一場極其深刻的社會變革。變革的實質是一場革命，必然引起農村社會各方面利益關系的深刻調整。因此，在變革的過程中，不可避免地會遇到來自社會各方面、各社會團體以及農村居民的各種矛盾、問題和阻力。要處理和解決好這些矛盾和問題，克服各種阻力，把變革不斷地引向深入，使農村在穩(wěn)定的基礎上積極地向前發(fā)展，在發(fā)展過程中保持穩(wěn)定，關鍵在于要有正確的政策保證。通過強有力的政策手段，調節(jié)各方面的利益，調整各方面的關系，化解各方面的矛盾。實踐證明，只有加強調查研究，摸清農村改革中各種矛盾的特點，做好科學的社會預測，把握農村改革的發(fā)展趨勢，進而在理論與實際相結合的基礎上，制定和實施適應農村改革的各項政策，才能保證農村改革的深入發(fā)展。

2.政策介入是維護政治社會穩(wěn)定的保障。農村是一個龐大而復雜的社會經濟系統(tǒng)。尤其在中國，九億農民分布在地域遼闊的國土上，其生產、生活及社會活動構成了世界上獨一無二的大系統(tǒng)。要使這個大系統(tǒng)結構合理、功能優(yōu)化、運行正常，需要投入大量的管理力量和措施。當前，我國改革發(fā)展已進入一個經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化的關鍵時期。這種空前的社會變革，既給我國發(fā)展進步帶來了巨大活力，也帶來了這樣那樣的矛盾和問題。政府一切工作的核心就是要建立政府與人民的血肉聯(lián)系。政府必須把為人民服務作為管理工作的出發(fā)點和立足點，以人民群眾高興不高興、答應不答應、滿意不滿意作為施政的目標，認真傾聽群眾的呼聲，切實解決群眾的困難，扎扎實實地為人民群眾辦實事、辦好事，提高為人民服務的質量。加強農村政策介入的針對性研究，在農村政策執(zhí)行中緩解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。

3.政策介入是引導農村發(fā)展和諧的指南。建國以來，我國農村的發(fā)展經歷了一個十分復雜、曲折、坎坷的過程。在這個過程中，成功與失敗交織在一起，正反兩方面的經驗都是深刻的。過去，在一段較長的時間里，由于對我國國情缺乏正確的認識和了解，對農村制定和實施了“左”的政策，特別是十年“文革”期間，極“左”路線和政策的推行，嚴重地破壞了集體經濟和工農聯(lián)盟，使農村的發(fā)展陷于失控、離軌和畸形的狀況，農村經濟瀕于停滯、崩潰的邊緣。黨的十一屆三中全會以來，在撥亂反正的基礎上，制定和執(zhí)行的路線、方針和政策，極大地調動了廣大農民的社會主義積極性，在比較短的時期里，使我國農村的發(fā)展走上了健康的道路，農村面貌發(fā)生了奇跡般的變化。實踐使我們認識到，政策介入對于農村的發(fā)展具有十分重要的導向作用，政策的正確與否，直接關系到農村的進步與倒退，乃至影響整個社會的安定。

4.政策介入是促進農業(yè)、農村、農民發(fā)展的關鍵。經過30年的改革開放，我國取得了舉世囑目的輝煌成就，農村經濟社會也發(fā)生了深刻變化。實踐證明，我國農村發(fā)展的直接原因就是“一靠政策，二靠科學，三靠投入”的結果。鄧小平同志曾經指出：“農業(yè)是根本，不要忘掉。…‘農業(yè)文章很多，我們還沒有破題?！蔽覈且粋€以農業(yè)著稱的大國，農業(yè)在國民經濟中占有特別重要的地位。大力發(fā)展農業(yè)生產，逐步實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，對于徹底改變農村的落后面貌，富裕廣大農民，是一個十分重要的戰(zhàn)略問題。

當前，隨著農村改革的不斷深化，我國農業(yè)正處在一個歷史性變革的重大轉折時期，我國社會階層的迅速分化與復雜化，社會經濟成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關系和分配方式日益多樣化，人們的價值體系和思想觀念也急劇變異，由此產生的就業(yè)問題、分配問題、收入差距問題、社會保障問題、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、地區(qū)差異擴大、教育衛(wèi)生問題、社會治安問題、環(huán)保問題等日益突出。這就要進一步貫徹落實科學發(fā)展觀，解放和發(fā)展農村生產力，提高農業(yè)的綜合能力和綜合效益，實現(xiàn)農民全面奔小康的目標，進而推動整個國民經濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。面對新形勢，我們必須認真研究農業(yè)現(xiàn)代化的新情況、新問題、新經驗，探尋其發(fā)展規(guī)律和趨勢，制定和實施科學的政策，以政策介入來指導農業(yè)生產的健康發(fā)展。

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