黃曉芹 錢矛銳

中圖分類號:D925.3 文獻標識碼:A

內(nèi)容摘要:目前,我國市場經(jīng)濟體制日益完善,而作為專門保護市場中的公共資源、監(jiān)督政府行政行為的行政公益訴訟制度在我國卻未能得以建立,究其原因是多方面的。然而,隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展、行政訴訟制度的不斷進步、公民權(quán)利意識的不斷增強,建立行政公益訴訟制度已成為時代之需。基于此,本文探討了我國行政公益訴訟制度構(gòu)建對策。

關(guān)鍵詞:市場經(jīng)濟體制 行政公益訴訟制度 構(gòu)建

改革開放以來,我國經(jīng)濟快速發(fā)展,社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)逐漸建立起來。但是,各利益主體在各自的利益驅(qū)動下,為了實現(xiàn)利益最大化,往往只注重個人的、短期的利益而忽視公共的、長遠的利益,加之行政權(quán)力對經(jīng)濟的干預力度較大,不可避免的會出現(xiàn)政府行政行為對公共利益的侵害。但是,根據(jù)我國目前行政訴訟法的規(guī)定,當行政行為侵犯公共利益時,卻沒有主體有資格向法院提起行政訴訟以保護公共利益。

因此,為了完善我國市場經(jīng)濟體制,保護公共資源及環(huán)境,促進經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展,我國有必要適時建立行政公益訴訟制度。

行政公益訴訟的概念及特征

所謂行政公益訴訟是指當行政機關(guān)或者其他公權(quán)性機構(gòu)的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時,法律容許無直接利害關(guān)系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。這一訴訟制度在西方法治國家已發(fā)育得相當成熟,雖然各國理論界與實務(wù)界對之稱呼不一,諸如民眾訴訟、公民訴訟等,但其內(nèi)涵大體相當。

行政公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。我國《行政訴訟法》規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。可知,我國目前的行政訴訟屬于私益訴訟的范疇,即特定的公民基于自身的利益出發(fā),當自己的合法權(quán)益受到侵害后提起的訴訟,而行政公益訴訟則意味著起訴者與案件本身并無法律上的利害關(guān)系,只是基于公共利益原因而提起。

在英國,很多法官也認為,法律必須設(shè)法給沒有利害關(guān)系的或沒有直接利害關(guān)系的居民找到一個位置,以便防止政府內(nèi)部的行為,否則便沒有人能夠有資格反對這種不法行為。

與行政私益訴訟相比,行政公益訴訟有其自己的特征:首先,行政公益訴訟的目的是維護公共利益;其次,行政公益訴訟的原告同被訴行政行為無法律上的直接利害關(guān)系;再次,行政訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實的損害,也可以是尚未造成現(xiàn)實損害,但存在損害發(fā)生可能;最后,在行政公益訴訟中,違法行政行為侵犯的對象是公共利益,公民個人一般無直接利益上的損失,即利害關(guān)系具有不特定性。

我國未能建立行政公益訴訟制度的原因

作為在國外已經(jīng)相對比較成熟的行政公益訴訟制度,在我國卻遲遲沒有得到立法上的確認和制度上的認可,主要有以下幾方面原因:

(一)立法傳統(tǒng)和價值取向偏好

新中國成立之前的立法傳統(tǒng)重國家、輕個人,重義務(wù)、輕權(quán)利,這種傳統(tǒng)和價值取向的實質(zhì)之一就是國家是不可能犯錯誤的,因此,由受其恩賜的個人或組織針對國家做出的行為向法院提起訴訟,要求撤銷或改變其已做出的行為,甚至要求法院判決其承擔相應(yīng)的責任,這是不可思議的。這成為我國行政公益訴訟制度遲遲未能建立的重要原因之一。

(二)公民權(quán)利意識欠缺

受傳統(tǒng)的厭訟、恥訟思想的影響,我國行政訴訟收案率偏低,公民的訴訟意識不強,不愿通過行政訴訟的途徑來保障自己的合法權(quán)益,更別說是為了公共利益而涉訟了。公民權(quán)利意識的欠缺在很大程度上成為我國建立和發(fā)展公益訴訟制度的障礙。

(三)訴權(quán)理論落后

西方主要發(fā)達國家,無論是大陸法系還是普通法系國家的訴權(quán)主體資格理論,已從傳統(tǒng)的以實體權(quán)利為依托的“專屬性”權(quán)利理論拓展到“非專屬性”權(quán)利的公共利益代表理論的范疇,使某些很難歸入傳統(tǒng)的公權(quán)和私權(quán)的權(quán)利得到了有效的保護。而我國行政訴訟法的理論與實踐卻仍然停留在以實體權(quán)利為依托的“專屬性”權(quán)利理論階段,使得許多權(quán)利,如環(huán)境權(quán)、社會保障權(quán)、健康權(quán)以及防止金融、商業(yè)、公司甚至政府欺詐等的權(quán)利得不到有效保護,這與我國目前的經(jīng)濟發(fā)展極不協(xié)調(diào),也成為制約我國行政訴訟制度發(fā)展的理論障礙。

(四)受案范圍限制

建立行政公益訴訟制度的國家,當事人進入訴訟的條件在于權(quán)利受到侵害,而不關(guān)注是否是特定法律關(guān)系的當事人遭受的直接權(quán)利義務(wù)沖突。我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定:“公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。

同時,該法第11條、12條對受案范圍作了肯定的及排除的列舉,可見,我國以直接利害關(guān)系為起訴要件,強調(diào)特定權(quán)利義務(wù)的直接沖突,將因公益受到損害而提起的訴訟排除在受案范圍之外。

構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的對策

由于我國是成文法國家,任何制度的建立都需要從立法層面上加以確認后,才能得以正當化、合法化。因此,我國行政公益訴訟制度的構(gòu)建也首先需要從立法方面加以明確規(guī)定,主要應(yīng)包括以下內(nèi)容:

(一)放寬起訴資格

按照目前我國《行政訴訟法》的規(guī)定,能提起行政訴訟的主體僅限于:認為自己合法權(quán)益受到享有行政職權(quán)的機關(guān)的具體行政行為侵害的公民、法人或者其他組織,實踐證明這一狹窄的主體資格限定使許多受到行政主體行政行為侵害的權(quán)益得不到有效的司法救濟。行政公益訴訟制度的建立必然要求將起訴的主體資格放寬到與行政行為不存在直接利害關(guān)系的公民、法人或組織,甚至是作為公共利益代表的國家檢察機關(guān),這也是行政訴訟制度發(fā)展與完善的必然趨勢。

(二)擴展受案范圍

自我國行政訴訟法頒行以來,此制度的實踐效果并不理想,問題之一就是收案率、受案率低,而引發(fā)這一問題的重要原因便是行政訴訟的受案范圍過于狹窄——將接受司法審查的行政行為僅僅局限在具體行政行為方面,致使許多案件被排除在司法審查范圍之外。建立行政公益訴訟制度是行政訴訟受案范圍拓展的要求,即將那些侵害社會公共利益、妨礙社會經(jīng)濟健康發(fā)展不當?shù)?、不法的行政行?包括抽象行政行為和具體行政行為)納入行政訴訟受案范圍之內(nèi)。

(三)分配舉證責任

關(guān)于行政訴訟中舉證責任分擔的問題,理論界眾說紛紜,諸如“被告負舉證責任說”、“原告負舉證責任說”等等。本文傾向于將舉證責任分為一般舉證責任和特殊舉證責任,即“對被訴的具體行政行為由被告負舉證責任,對于被訴具體行政行為以外的其他證明對象則應(yīng)根據(jù)具體情況由原告或被告分別承擔責任。前者可稱為行政訴訟中的特別舉證責任,而后者則可稱為一般舉證責任”。簡言之,對具體行政行為合法性的舉證責任由被訴的行政機關(guān)承擔,有關(guān)程序上的事實或有關(guān)民事上的事實等,仍應(yīng)遵循“誰主張,誰舉證”的原則。鑒于行政法規(guī)、行政規(guī)章及相應(yīng)的規(guī)范性文件數(shù)量很多,內(nèi)容也很繁雜,且考慮到依法行政的要求,應(yīng)由被告承擔提供法律法規(guī)及規(guī)范性文件的責任。有關(guān)對公益損害或可能損害的事實證據(jù),則由原告負責提供為宜。

此外還需注意,在法定的可適用行政公益訴訟的幾個領(lǐng)域內(nèi),可在相關(guān)實體法中對實體意義上的說服責任之分配分別加以規(guī)定,使舉證責任在不同領(lǐng)域中得到不同特點的配置。

(四)減輕訴訟費用

根據(jù)各國法律,訴訟費用一般由敗訴當事人負擔,實踐中,則由原告先行預付。然而,公益性案件一般牽涉面較大,訴訟費用通常都數(shù)額巨大,加之在環(huán)境受害、土地開發(fā)等案件中,所需費用往往為公民個人和一般組織所難以承受。如果僅因訴訟費用問題而將原告拒于法院大門之外,這無異于強迫公民放棄對公益的保護請求。所以我國有必要吸納其他國家的先進做法,適當減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔的費用,在相關(guān)法規(guī)中對訴訟費用的分擔作有利于原告的規(guī)定。如在法國,當事人提起公益訴訟時,事先不繳納訴訟費用,敗訴時再按規(guī)定標準收費,數(shù)額極小。

(五)設(shè)立行政前置程序

維護社會公共利益是行政管理機構(gòu)的職責,并且從效率上看,相對于消極、被動的司法權(quán)而言,行政權(quán)由于具有直接性、主動性等特點更有效率。也即是所謂的窮盡行政救濟原則,即當事人在尋求救濟時,首先必須利用行政內(nèi)部存在的、最近的和簡便的救濟手段,然后才能請求司法救濟。這樣便可使行政系統(tǒng)內(nèi)部有自我改正錯誤的機會,減少司法審查的必要,節(jié)約司法資源。

因此,可以考慮,公民和社會團體提起行政公益訴訟之前,應(yīng)先向擬起訴的行政機關(guān)提起書面建議,要求行政機關(guān)修正損害國家利益和社會公益的行政行為,并要求行政機關(guān)在法律規(guī)定的合理期限內(nèi)予以答復或處理。當行政機關(guān)在規(guī)定或限定期限內(nèi)不予答復或公民、社會團體認為處理不當,便可以向法院起訴。訴前程序,可減少訟累。

(六)設(shè)定檢察機關(guān)行政公訴人角色

根據(jù)我國憲法和相關(guān)法律的規(guī)定,我國檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān),同時又是公訴機關(guān),有權(quán)對行政機關(guān)是否依法行政、對人民法院審理行政案件的全過程進行全面監(jiān)督。因此,應(yīng)當賦予檢察機關(guān)提起行政公訴的原告資格。這種起訴資格既包括應(yīng)公民、法人或組織的申請?zhí)崞鸬脑V訟,也應(yīng)包括其依職權(quán)主動實施的監(jiān)督。

分析國外有關(guān)行政公益訴訟制度可知,行政公益訴訟主要有兩大類:由檢察機關(guān)直接提起訴訟的行政公訴和由非公益代表人即同被訴行政行為無法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織提起的行政公益訴訟。檢察機關(guān)在訴訟中的作用類似普通訴訟程序中的原告,但其訴訟權(quán)利和義務(wù)因其特殊地位而與原告有所不同。檢察機關(guān)提起行政訴訟與一般原告提起訴訟是有區(qū)別的,一般的原告都是為了自己的實體權(quán)益,自己獨立承擔訴訟后果。檢察機關(guān)提起行政訴訟在性質(zhì)上是公訴,不是為了自身的權(quán)益,而主要為了國家、社會公益,在性質(zhì)上應(yīng)有別于行政相對人,其身份和地位相當于刑事訴訟中的公訴人。

同時,由于檢查機關(guān)是國家公訴機關(guān),在調(diào)查取證方面有充分的能力和豐富的經(jīng)驗,因此,賦予檢察機關(guān)行政公訴人地位將更有利于保護公共資源和維護市場經(jīng)濟體制健康運轉(zhuǎn)。

綜上所述,隨著我國改革的不斷深入、經(jīng)濟的不斷發(fā)展,加之現(xiàn)實生活中,客觀上存在著政府的行政行為侵害公共利益和政府對公共利益受到侵害時監(jiān)管不力的事實,為了更好的保護公共資源,促進經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展,謀求人與自然的和諧相處,建立行政公益訴訟制度具有重要的現(xiàn)實意義。

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