曹紹甲 李顯書

摘要城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤(以下簡稱掛鉤)政策的提出和逐步實施,很好地緩和了建設(shè)用地擴(kuò)張和耕地保護(hù)之間的矛盾,同時極大地推動了建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。本文由掛鉤政策提出的背景入手,從掛鉤的內(nèi)涵、工作程序、項目區(qū)的組織、周轉(zhuǎn)指標(biāo)的管理等方面進(jìn)行探討,最后提出應(yīng)注意的相關(guān)問題。

關(guān)鍵詞城鄉(xiāng)建設(shè)用地 增減掛鉤 耕地保護(hù)

中圖分類號:F292文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-290-02

隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的迅速發(fā)展,城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求日益膨脹,同時農(nóng)村建設(shè)用地又普遍存在鋪張浪費的現(xiàn)象,城鄉(xiāng)建設(shè)用地呈現(xiàn)同步增長的趨勢,這給我國的耕地保護(hù)工作帶來了巨大的壓力。為了解決“吃飯”和“建設(shè)”的問題,黨和國家大力推進(jìn)實施“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策,為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展帶來了新思路。

一、掛鉤政策提出的背景

當(dāng)前我國的土地管理工作面臨著十分嚴(yán)峻的形勢:

1.社會經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展,耕地數(shù)量銳減,“保紅線”壓力巨大。

2.城鎮(zhèn)化、工業(yè)化等的快速推進(jìn),導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地同步增長,第二輪全國土地利用總體規(guī)劃設(shè)想的“城進(jìn)鄉(xiāng)退”格局實現(xiàn)難度很大。

3.城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間存在明顯的效率落差,并有擴(kuò)大趨勢,必須大力推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的節(jié)約集約利用,特別是需要設(shè)法扭轉(zhuǎn)長期以來未能妥善解決的農(nóng)村建設(shè)用地粗放利用問題。

4.單純依賴數(shù)量型挖潛為特色的農(nóng)用地開發(fā)整理難以成為土地整理的持久方向,加大建設(shè)用地整理是推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的重要途徑。

保護(hù)耕地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展占地都為剛性需求,除提高土地集約利用水平外,平衡農(nóng)村居民點用地規(guī)模與城市建設(shè)占地規(guī)模的關(guān)系,通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地,用農(nóng)村建設(shè)用地來彌補我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地的缺口成為解決雙保(保增長、保紅線)問題的一個思路。

二、掛鉤政策的依據(jù)和內(nèi)涵

2004年10月,國務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》,決定說:“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理,城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。”

2005年10月,國土資源部頒布了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》,明確了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的基本要求、項目管理、相關(guān)配套政策等。

2006年4月,國土資源部下發(fā)了《關(guān)于天津等五省(市)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點的批復(fù)》,明確在天津、江蘇、山東、湖北、四川五省(市)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作。

2007年7月,國土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的通知》,強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)一思想,明確要求,嚴(yán)格管理,穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減相掛鉤試點工作。

2008年6月,國土資源部下發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》,進(jìn)一步明確了掛鉤的內(nèi)涵:“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區(qū)(以下簡稱項目區(qū)),通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施,在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上,最終實現(xiàn)增加耕地有效面積,提高耕地質(zhì)量,節(jié)約集約利用建設(shè)用地,城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)?！?/p>

三、掛鉤的工作程序

掛鉤工作應(yīng)以落實科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點,以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo),以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點。主要分為五個階段:

1.籌備和啟動:選擇項目區(qū)。

2.編制試點工作總體方案:試點地區(qū)選擇試點市、縣、鄉(xiāng)、村,各市、縣依據(jù)要求編制試點計劃與規(guī)劃,省綜合平衡后形成省級試點工作總體方案。

3.報批、審查:國土資源部審定各省試點工作總體方案,并下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo);各省分解指標(biāo)到試點市、縣;市、縣制訂指標(biāo)規(guī)劃計劃;各級國土資源管理部門建立指標(biāo)臺帳。

4.具體實施:按照試點實施工作計劃與項目區(qū)實施規(guī)劃組織實施,制定分年度歸還計劃,并按季、按年逐級報送實施情況報告。

5.檢查、驗收:項目完成后,省級國土資源部門組織檢查、驗收,部審查各省報送的試點工作情況總結(jié),并核定規(guī)劃指標(biāo)。

四、項目區(qū)的組成和設(shè)置

項目區(qū)由調(diào)整增加為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的地塊(建新區(qū))和相應(yīng)減少農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾為耕地的地塊(拆舊區(qū))組成,拆舊地塊與新建地塊要一一對應(yīng)。“建新區(qū)”主要由城鎮(zhèn)建新地塊、新建中心村、聚居點、集中安置小區(qū)等構(gòu)成;“拆舊區(qū)”主要由參與整理復(fù)墾的(要動工的)農(nóng)村居民點、獨立工礦用地、公路用地、水工建筑用地等地類構(gòu)成,現(xiàn)階段以農(nóng)村居民點為主。

項目區(qū)的設(shè)置一定要科學(xué)合理,拆舊地塊和建新地塊盡可能接近,項目區(qū)應(yīng)在試點市、縣行政轄區(qū)內(nèi)設(shè)置,原則上控制在縣級行政單元內(nèi);優(yōu)先考慮城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū),參與整理的行政村盡量集中連片,項目區(qū)內(nèi)建新和拆舊地塊要相對接近,便于實施和管理;避讓基本農(nóng)田。

五、周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用和管理

掛鉤試點規(guī)模嚴(yán)格按照國家和省(區(qū)、市)下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)控制。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進(jìn)行管理。分別以行政區(qū)域和項目區(qū)為考核單位,兩者的用地規(guī)模都不得突破下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)由下達(dá)至歸還的期限一般不超過三年。

項目區(qū)內(nèi)拆舊整理復(fù)墾耕地面積大于建新占用耕地的,剩余部分不得作為建設(shè)占用耕地指標(biāo)在項目區(qū)外使用。

周轉(zhuǎn)指標(biāo)必須專項用于項目區(qū)內(nèi)建新的規(guī)模控制,不得挪作他用;周轉(zhuǎn)指標(biāo)由項目區(qū)內(nèi)拆舊建設(shè)用地整理復(fù)墾耕地歸還,其他地類整理復(fù)墾的耕地不能用于核定歸還指標(biāo)。

六、應(yīng)注意的幾個問題

1.群眾的認(rèn)識問題。現(xiàn)實中還是有很多農(nóng)民對掛鉤政策不了解,部分人持觀望甚至反對態(tài)度。鑒于此,要大力宣傳開展掛鉤政策的必要性和重大意義,提高群眾認(rèn)識,轉(zhuǎn)變觀念,以掛鉤能為群眾帶來的實實在在的受益帶動他們的積極性。

2.責(zé)任主體問題。按照行政轄區(qū)和項目區(qū)雙層審批、考核和管理的要求,掛鉤試點工作的組織需要各級政府以及相應(yīng)的國土資源管理部門各負(fù)其責(zé),但是,由于參與者涉及到各級政府、農(nóng)民以及企業(yè),誰是整項工作的責(zé)任主體需要明確,實質(zhì)是明確該項工作的性質(zhì),即公益性還是經(jīng)營性?

3.資金保障問題。掛鉤政策隱含的一個思路是發(fā)揮級差地租杠桿作用,在最低限度地動用政府的公共資金情況下,利用城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地的收益剪刀差以及相關(guān)優(yōu)惠政策,實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)的資金自我平衡,從而推動城鄉(xiāng)用地的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和空間布局合理化。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部而言,這種可能性是存在的,但是對于廣大農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū),資金能否自我平衡,特別是啟動資金的來源如何解決,都是亟待解決的問題。

筆者認(rèn)為,可以政府投資為主,同時,要積極探索籌資渠道,鼓勵和引導(dǎo)政府資金、社會資金共同投入掛鉤項目;要創(chuàng)建和完善激勵機(jī)制和獎懲措施,確保每步工作都有明確的責(zé)任主體及目標(biāo)時限要求,強(qiáng)化差別化管理,充分調(diào)動各方參與掛鉤工作的積極性。

4.規(guī)劃協(xié)調(diào)問題。掛鉤必須符合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃以及建設(shè)社會主義新農(nóng)村的相關(guān)要求。但是,村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃普遍滯后,掛鉤試點專項規(guī)劃普遍缺位,項目區(qū)實施規(guī)劃與現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不銜接的問題比較突出。

項目區(qū)的布局必須要與新一輪土地總體規(guī)劃修編調(diào)整相銜接,并編制掛鉤試點專項規(guī)劃統(tǒng)籌指導(dǎo),形成完善的掛鉤試點規(guī)劃體系:土地利用總體規(guī)劃—掛鉤試點專項規(guī)劃—掛鉤試點項目區(qū)實施規(guī)劃。

5.政策配套問題。掛鉤是一項牽一發(fā)而動全身的工作,涉及各種社會利益的協(xié)調(diào)和平衡,需要多部門、多主體的通力合作,而相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制、社會保障制度、財政政策等都處在“邊實踐、邊總結(jié)、邊規(guī)范”的過程中,有待進(jìn)一步健全。

參考文獻(xiàn):

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