王艷妮

中圖分類號:F830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

內(nèi)容摘要:新公共管理理論認(rèn)為,公共產(chǎn)品的供給允許通過民間資本進(jìn)行有效提供。在越來越多的民間資本介入公共產(chǎn)品時(shí),需要明白不是所有的公共產(chǎn)品都可以允許其進(jìn)入的。本文以民間資本進(jìn)入公共產(chǎn)品供給的必要性入手,分析了在我國民間資本介入公共產(chǎn)品供給的有效界。

關(guān)鍵詞:公共產(chǎn)品 民間資本 供給有效界

對我國政府而言,為公眾及時(shí)提供足夠數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品已是其基本的職能和追求的目標(biāo)。然而現(xiàn)實(shí)是,一方面,財(cái)政資金短缺,全部依靠我國政府來提供基本的公共產(chǎn)品是不可能的,結(jié)果就是極大的影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn);而另一方面,隨著民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大,已經(jīng)有越來越多的民間資本長期處于“游資”狀態(tài),隨時(shí)等待最佳的投資機(jī)會。于是,民間資本介入公共產(chǎn)品的供給就成了必然。但是并非民間資本可以介入所有公共產(chǎn)品的供給,這樣在民間資本介入公共產(chǎn)品的供給之前,就必須明確民間資本介入公共產(chǎn)品供給的有效界。

民間資本進(jìn)入公共產(chǎn)品供給的必要性

(一)政府資金短缺使得供需矛盾日益突出

所謂“公共產(chǎn)品” ,是相對于“私人產(chǎn)品” 而言的,公共產(chǎn)品具有兩個(gè)本質(zhì)特征:非排他性和消費(fèi)上的非競爭性。非排他性指的是不可能阻止不付費(fèi)者對公共產(chǎn)品的消費(fèi);消費(fèi)上的非競爭性指個(gè)人對公共產(chǎn)品的消費(fèi)不會影響其他人從對公共產(chǎn)品的消費(fèi)中獲得的效用。隨著人們生活水平提高,對公共產(chǎn)品需求的增加與政府在公共產(chǎn)品方面的相對不足的供給之間的矛盾較為突出,公共產(chǎn)品供給的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人們對公共產(chǎn)品需求的增長速度,造成這一矛盾的傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為,交通基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品特性決定了其供給應(yīng)該由政府提供,現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)則為政府直接承擔(dān)了大量交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資和經(jīng)營。但是經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展證明,這種單純依靠政府提供具有競爭性或者排他性的公共產(chǎn)品的方式,已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要,甚至成為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的瓶頸。為解決這一矛盾,就必須改變過去由政府獨(dú)家提供所有公共產(chǎn)品的局面,鼓勵(lì)和引導(dǎo)其他資本如捐款、民間資本等特別是民間資本的投資。

(二)剩余民間資本期待更多的投資機(jī)會

從客觀的角度講,我國經(jīng)濟(jì)和社會生活的現(xiàn)狀也存在著巨大的民間投資需求。隨著改革的不斷推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,我國各階層居民的個(gè)人資產(chǎn)增長很快,人們基本消費(fèi)支出占總消費(fèi)支出的比重即恩格爾系數(shù)迅速下降。此外,人們也已經(jīng)初步具備獨(dú)立投資的能力和欲望。目前還是有大量的民間資金經(jīng)常處于“游動資本”狀態(tài),時(shí)刻在尋求最佳的投資機(jī)會。因此,放開和鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入公共產(chǎn)品投資領(lǐng)域的時(shí)機(jī)可以說已經(jīng)成熟。從長遠(yuǎn)眼光來看中國未來的發(fā)展,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)至關(guān)重要,特別是在21世紀(jì)的初期,有居民極高的儲蓄率作為后盾,這將是一個(gè)具有投資資金保障的寶貴時(shí)期,政府在當(dāng)前應(yīng)該積極引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的高收益和高比例的居民儲蓄存款進(jìn)入公共產(chǎn)品的投資領(lǐng)域,搞好全社會的公共產(chǎn)品建設(shè)。

理論界已有的大量公共產(chǎn)品理論為正確地判斷由誰作為公共產(chǎn)品的供給者更合適提供了一些參考和標(biāo)準(zhǔn)。由于“搭便車”問題的存在,人們對于純粹公共產(chǎn)品既無法制定價(jià)格也不可能收費(fèi),因此只能通過政府財(cái)政投資的方式免費(fèi)供給,這實(shí)際上也為政府界定了必須有所作為的領(lǐng)域。但是,盡管提供公眾所需要的公共產(chǎn)品被認(rèn)為是現(xiàn)代政府的基本職能之一,但非純粹公共產(chǎn)品則可以通過市場化的方式供給,也就是說,可以對民間資本開放?，F(xiàn)在的問題是,政府應(yīng)該提供什么樣的公共產(chǎn)品,民間資本介入公共產(chǎn)品的供給時(shí)能夠進(jìn)入的領(lǐng)域究竟又有哪些?對于這些問題,可以先簡單的概括為:政府應(yīng)該承擔(dān)因公共性高而缺乏收益的項(xiàng)目,民間資本則應(yīng)該承擔(dān)收益有一定保障的項(xiàng)目。但是,在實(shí)踐中很難嚴(yán)格區(qū)分這兩種不同性質(zhì)的公共項(xiàng)目。這就給我們一個(gè)啟示,如果能夠充分研究公共產(chǎn)品的外部性特征,政府又能夠?qū)崿F(xiàn)恰當(dāng)?shù)恼咴O(shè)計(jì)與制度安排,就完全有可能使民間資本有效地進(jìn)入到某些公共投資領(lǐng)域。

民間資本作為投資方投資于公共產(chǎn)品領(lǐng)域,所追求的是對未來收益的一種預(yù)期值。對于那些準(zhǔn)公共產(chǎn)品或者俱樂部產(chǎn)品,由于它們本身具有一定的預(yù)期收益性和可市場化的特性,因此對于民間資本來說就有相當(dāng)?shù)奈Α＜词故菍τ诩兇夤伯a(chǎn)品而言,也并不一定就是完全與市場隔離的。以我國的運(yùn)輸業(yè)改革為例,改革開放以來,我國的公路運(yùn)輸、水路運(yùn)輸和民用航空業(yè)都已經(jīng)成功實(shí)行了“政企分離”和“港航分開”,民間資本已經(jīng)廣泛地滲入到各地的運(yùn)輸市場,形成了多種經(jīng)濟(jì)成份并存的運(yùn)輸市場結(jié)構(gòu)。

民間資本進(jìn)入地方公共產(chǎn)品供給的有效界

(一)四個(gè)有效界的界定

筆者認(rèn)為:行業(yè)重要性、市場化程度、需求密集度和制度可行性是決定公共產(chǎn)品投資領(lǐng)域是否應(yīng)該向民間資本開放、在多大程度上開放的關(guān)鍵。行業(yè)重要性偏低、市場化程度偏高、需求密集度偏高,又能夠通過一定的制度安排解決相關(guān)問題,那么民間資本進(jìn)入公共投資領(lǐng)域是完全有可能的。這四者直接決定了公共產(chǎn)品供給的效率,由此也構(gòu)成了民間資本進(jìn)入公共產(chǎn)品供給的有效界。公共產(chǎn)品的供給究竟是采取政府供給的模式,還是采取民間資本進(jìn)入的模式,上述四個(gè)條件就可以作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)重要性考察的是以國家安全、社會穩(wěn)定、百姓安居樂業(yè)等為代表的社會效率;市場化程度考察的是包括收益性和競爭性在內(nèi)的以成本和價(jià)格為衡量尺度的市場效率;需求密集度考察的是公共資源在不同的公眾需求程度的公共產(chǎn)品領(lǐng)域的分配,即資源效率;而制度可行性考察的是政府的行政管理和監(jiān)督能否有效解決受益人的支付能力和可行性等相關(guān)問題即制度效率。

(二)有效界的進(jìn)一步展開

1.市場化程度。就當(dāng)前實(shí)際而言,政府壟斷經(jīng)營和市場競爭兩種形式都可以找到一些效率較高的例子。但是,不少學(xué)者通過研究發(fā)現(xiàn),在公共產(chǎn)品被壟斷經(jīng)營的情況下,壟斷企業(yè)由于缺乏來自其他企業(yè)的競爭壓力從而缺乏足夠的活力和動力,而導(dǎo)致壟斷企業(yè)效率低下的主要原因就是不存在破產(chǎn)的威脅和競爭的激勵(lì)。競爭的過程就是一個(gè)選擇的過程,民間資本進(jìn)入公共產(chǎn)品的供給后,實(shí)質(zhì)上是讓公眾在公共產(chǎn)品的消費(fèi)方面擁有了更多的選擇空間,同時(shí)也形成公共產(chǎn)品供給者之間的競爭。相反,如果是在壟斷經(jīng)營的條件下,上述機(jī)制就不存在了。公眾將沒有選擇的自由,只能按照壟斷企業(yè)規(guī)定的數(shù)量和價(jià)格接受公共產(chǎn)品,而壟斷企業(yè)內(nèi)在的低效率必然外在地表現(xiàn)為較高的成本和消費(fèi)價(jià)格。由此,就可以把民間資本介入公共產(chǎn)品供給的有效界轉(zhuǎn)化為對市場效率的一種衡量,民間資本介入公共產(chǎn)品的供給可以表述如下:在給定的市場條件下,民間資本投資于公共產(chǎn)品供給比政府的投資能夠帶來更高的效率的公共投資領(lǐng)域。需要說明的是,這個(gè)界是動態(tài)的,而不是一成不變的,它的擴(kuò)展需要有一個(gè)發(fā)展的過程,因?yàn)樗枰臈l件并不會同時(shí)成熟,更不可能一蹴而就。

另外,在一定時(shí)期內(nèi)被認(rèn)為是純粹公共產(chǎn)品的某些領(lǐng)域,隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展,也有可能向準(zhǔn)公共產(chǎn)品甚至是私人產(chǎn)品轉(zhuǎn)化。如:公路在一般意義上是可以供任何人使用的,屬于純粹公共產(chǎn)品。然而隨著建造技術(shù)的發(fā)展和收費(fèi)技術(shù)的改善,當(dāng)把一般意義上的公路建造成封閉的高速公路時(shí),它就馬上轉(zhuǎn)變成準(zhǔn)公共產(chǎn)品。也就是說,一旦類似這種情況出現(xiàn),民間資本介入公共產(chǎn)品供給的有效界也就會隨之?dāng)U展。另外,市場規(guī)模也是影響民間資本介入公共產(chǎn)品供給有效界的重要因素,市場規(guī)模的擴(kuò)大也減少了民間資本介入公共產(chǎn)品供給的經(jīng)濟(jì)障礙。市場規(guī)模擴(kuò)大以后,投資公共產(chǎn)品市場的固定成本就可以通過大量的交易相對容易收回。這樣,看似龐大的固定投資成本就不會再成為改革的障礙。伴隨著我國城市數(shù)量與規(guī)模的迅速增加與擴(kuò)張,以及經(jīng)濟(jì)增長與人民生活水平的迅速提高,社會對公共產(chǎn)品供給的需求規(guī)模迅速擴(kuò)大?？梢钥隙ǖ恼f,市場規(guī)模的擴(kuò)大為民間資本介入公共產(chǎn)品的供給提供了一個(gè)前所未有的契機(jī),而市場規(guī)模會不會進(jìn)一步擴(kuò)大也成為了民間資本介入公共產(chǎn)品供給的一個(gè)有效界。

2.制度可行性。決策者的利益是影響制度變化的一個(gè)重要因素,從而能夠?qū)е轮贫裙┙o的復(fù)雜化,這是因?yàn)?公共產(chǎn)品的供給通常會涉及一個(gè)強(qiáng)制因素(或者至少是利用這個(gè)因素的可能性),從而使決策者處于很高的戰(zhàn)略地位,他們能夠影響制度安排的供給,并保障制度創(chuàng)新符合他們的利益。這里的決策者利益包括政府及其領(lǐng)導(dǎo)者的成本和效益,可以稱之為政府的效用函數(shù),是必須明確在制度可行性分析之中的。當(dāng)社會對公共產(chǎn)品的需求符合政府的效用函數(shù)時(shí),通常制度創(chuàng)新就比較容易,也就是說制度可行性比較高;相反,當(dāng)社會對公共產(chǎn)品的需求不符合政府的效用函數(shù)時(shí),通常制度創(chuàng)新就比較困難,也就是說制度可行性比較低。具體而言,通常政府效用函數(shù)與社會對公共產(chǎn)品的需求的差距主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

民間資本介入公共產(chǎn)品供給后,必然會導(dǎo)致相當(dāng)一部分的人員被裁減,而下崗人員的安置問題將成為政府不愿面對的難題。因此,對現(xiàn)有公共機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)大量冗員的安置問題不符合政府的效用函數(shù),增加了制度創(chuàng)新的成本。民間資本介入現(xiàn)有公共機(jī)構(gòu)后,這些機(jī)構(gòu)將按照《公司法》改制成為獨(dú)立的企業(yè)法人,從而需要按照稅法繳納所得稅等稅種。如此一來,由于政府在短時(shí)間內(nèi)還不可能完全退出這些公共機(jī)構(gòu),則改制后的企業(yè)運(yùn)行成本的增加將減少政府制度創(chuàng)新的收益,這也不符合政府的效用函數(shù)。政府,尤其是領(lǐng)導(dǎo)者的特殊利益需求也將大大增加民間資本介入公共產(chǎn)品供給的難度。在國內(nèi)政府都把招商引資作為一項(xiàng)重要的政府工作來抓,上級政府也常常以此來考核下級官員的工作業(yè)績,這就導(dǎo)致了兩個(gè)結(jié)果:一是不少政府在公共投資領(lǐng)域的改革中對境外資本有明顯的偏好,較少或者基本不考慮境內(nèi)的民間資本;二是由于很多政府官員片面的追求所謂的“政績工程”和“形象工程”,反而很少考慮財(cái)政負(fù)擔(dān)和企業(yè)效率等等問題,事實(shí)上“民營化”己經(jīng)成為不少政府及其宮員追求狹隘利益的幌子,很多項(xiàng)目和工程都是在打著“民營化”的旗號在為政府官員的“政績”和“形象”服務(wù),這嚴(yán)重背離了民間資本介入公共產(chǎn)品供給的初衷。

結(jié)論

由上可以看出,許多公共產(chǎn)品不具有純公共品的性質(zhì),因此,對于非純粹公共品性質(zhì)的公共產(chǎn)品,就可以讓民間資本介入其供給。即使在純公共品性質(zhì)的公共項(xiàng)目中,政府也可通過有效的政策設(shè)計(jì)與制度安排,使民間資本介入一些公共產(chǎn)品的投資領(lǐng)域。市場性、需求密集度和制度安排是民間資本介入公共產(chǎn)品供給的關(guān)鍵,由此構(gòu)成了民間資本介入公共產(chǎn)品供給的有效界。各國對原本屬于嚴(yán)格管制的一些公共項(xiàng)目投資政策的根本性調(diào)整,體現(xiàn)了人們對于公共品性質(zhì)的重新認(rèn)識。從實(shí)踐上看,對于某些過去完全由政府投資的公共產(chǎn)品,讓民間資本介入可能效率更高。政府應(yīng)該盡快制定關(guān)于民間資本介入公共產(chǎn)品供給的政策,并鼓勵(lì)公共機(jī)構(gòu)與民間機(jī)構(gòu)在發(fā)揮各自作用的前提下,加強(qiáng)協(xié)調(diào)并促進(jìn)合作。

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