郭　鋒　郭　瑜

1994年的分稅制改革是我國財(cái)政制度變遷史中具有里程碑意義的重大變革,對于明確中央與地方之間的財(cái)政分配關(guān)系、建立財(cái)政收入穩(wěn)定增長機(jī)制、規(guī)范財(cái)政分配秩序、加大地方征稅力度以及建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型財(cái)稅體制具有重要意義。但是我們現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制還不是一種十分成熟的分稅制財(cái)政體制,存在許多內(nèi)在的體制缺陷,諸如政府間的財(cái)政關(guān)系缺少法律規(guī)范、政府間事權(quán)責(zé)任界定不清、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還不健全等問題,因而離真正意義上的成熟的分級分稅財(cái)政體制還有一定的距離。筆者就當(dāng)前分稅制財(cái)政體制運(yùn)行存在的問題及進(jìn)一步改革和完善現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制作以下幾點(diǎn)探討。

一.當(dāng)前分稅制財(cái)政體制運(yùn)行存在的主要問題

1.中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清。正確合理劃分中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)是推進(jìn)分稅制財(cái)政體制改革的基礎(chǔ),實(shí)行事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合,以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級財(cái)政的收支范圍以及管理權(quán)限,是建立完善、規(guī)范、責(zé)權(quán)明晰的分級財(cái)政體制的核心。多年來,政府與市場的職能一直沒有界定清楚,既定的政府職能出現(xiàn)“錯(cuò)位”,該管的沒有管起來,不該管的管了,上下級政府職能交叉,事權(quán)劃分不清,必然導(dǎo)致財(cái)權(quán)也劃分不清,就留下了中央與地方之間討價(jià)還價(jià)的余地,導(dǎo)致地方一部分精力盯在上面,而不是把所有精力放在加強(qiáng)稅收征管上,無形中加劇了稅收的流失,是我國財(cái)政體制多年來一直存在的主要缺陷,也是分稅制改革所要解決的首要問題。

2.我國現(xiàn)行分稅制稅收收入劃分不規(guī)范?，F(xiàn)行分稅制在收入劃分上既有按稅種、稅目劃分,又有按行業(yè)、隸屬關(guān)系劃分。企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方,導(dǎo)致地方政府為追逐稅收利益而大搞重復(fù)建設(shè),結(jié)果各地結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重,按隸屬關(guān)系劃分稅種的現(xiàn)行體制,導(dǎo)致資產(chǎn)的流動會帶來稅收利益的轉(zhuǎn)移,因而受到被兼并、重組方所在地方政府或部門的阻撓,從而嚴(yán)重阻礙著資產(chǎn)重組,制約著結(jié)構(gòu)調(diào)整。此外,中央與地方共享稅采取收入分享制,稅收分享只是給地方一定的財(cái)力,而稅種、稅率的確定權(quán)卻在中央。這一方式盡管比較簡單易行,但存在稅收分享比例是“一刀切”的缺陷,且具有累退效應(yīng),因而不能區(qū)別各地的財(cái)政能力,不利于縮小地區(qū)財(cái)力差別,實(shí)行資金再分配的目的。

3.轉(zhuǎn)移支付模式不當(dāng),轉(zhuǎn)移支付力度不足。我國現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式有稅收返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助等。其中前三種形式屬于無條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,專項(xiàng)補(bǔ)助屬于有條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。我國目前采取的主要形式為稅收返還,既無條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。從實(shí)際運(yùn)行情況看,中央政府對如何使用轉(zhuǎn)移支付資金沒有明確的規(guī)定,其使用權(quán)完全掌握在地方政府手中。這樣,地方政府處于簡單的收入接受者的地位,在資金的使用上往往不關(guān)心支出的方向、數(shù)量和效率,無效投入和浪費(fèi)嚴(yán)重。同時(shí)中央政府也無法實(shí)現(xiàn)通過轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施國家產(chǎn)業(yè)政策和調(diào)節(jié)地方政府支出行為的目的。

二.深化和完善分稅制財(cái)政體制的對策建議

(一)明晰各級政府事權(quán),科學(xué)界定財(cái)權(quán)支出。這一方面首先是確定事權(quán),根據(jù)事權(quán)定支出,根據(jù)支出確定各級政府應(yīng)得的收入。顯然,事權(quán)的劃分是最重要的,是財(cái)權(quán)劃分的基礎(chǔ)。只有事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致、相適應(yīng),政府履行職能才有物質(zhì)保證。而事權(quán)的劃分與政府的職能緊密相聯(lián)。因此,完善分稅制,一是轉(zhuǎn)變政府職能,明確政府與市場的職能。將那些政府部門不該管、管不了或管不好的微觀經(jīng)濟(jì)活動及其相關(guān)事務(wù),那些本來可由市場機(jī)制去解決的問題,逐步從財(cái)政的供給范圍中剝離出去,并以此為依據(jù)重新界定國家財(cái)政的支出范圍。二是從中央與地方政府的職能劃分和公共產(chǎn)品的受益范圍這兩個(gè)層面,合理劃分各級政府的事權(quán),并把各級政府的事權(quán)用法律形式固定下來;然后根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則,確定各級政府的支出,大體上可依據(jù)以下三個(gè)原則來確定:(1)受益原則。凡政府提供的服務(wù),其受益對象為全國民眾,則支出應(yīng)屬于中央政府的公共支出;凡受益對象為地方居民,則支出屬于地方政府的公共支出。(2)行動原則。凡政府公共服務(wù)的實(shí)施在行動上必須統(tǒng)一規(guī)劃的領(lǐng)域,其支出應(yīng)屬于中央政府的公共支出;凡政府公共活動在實(shí)施活動過程中必須因地制宜的,其支出應(yīng)屬于地方政府的公共支出。(3)技術(shù)原則。凡政府公共活動或公共工程,其規(guī)模龐大,需要高度技術(shù)才能完成的公共項(xiàng)目,其支出應(yīng)屬于中央政府的公共支出;否則應(yīng)屬于地方政府的財(cái)政支出。

(二)建立適應(yīng)多級分稅制需要的稅制體制,合理劃分稅收收入。首先是順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求,適時(shí)調(diào)整分稅辦法。改革按企業(yè)隸屬關(guān)系、按行業(yè)劃分收入預(yù)算級次的做法,嚴(yán)格按稅種劃分收入,將維護(hù)國家主權(quán)、保護(hù)國家資源、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃歸中央收入,將與地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)直接有關(guān)的稅種劃為中央、地方共享收入或地方收入,以促進(jìn)政企分開和政府職能轉(zhuǎn)變,促進(jìn)社會資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。其次是進(jìn)一步開辟稅源,提高財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。與國際比較,我國財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重偏低,稅收潛力較大。應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r適時(shí)出臺新的稅種,以增加國家財(cái)政收入。例如,對買賣股票、債券、期貨、外匯等開征交易稅,可以縮小收入差距,減緩各種交易的投機(jī)性,支持長期性投資,也能為國家財(cái)政增加收入;針對社會保障體系不甚健全,社會保障經(jīng)費(fèi)管理分散,城鎮(zhèn)失業(yè)人員、民政供養(yǎng)人員救濟(jì)經(jīng)費(fèi)無穩(wěn)定可靠來源的狀況,可按照國際通行慣例開征社會保障稅等。最后是進(jìn)一步完善地方稅收體系。建立中央與地方兩套稅收體系是分稅制的一個(gè)重要內(nèi)容。目前,我國地方稅收體系尚不完善,難以保障每一級政府都有相對穩(wěn)定的財(cái)政收入來源。因此,建議中央賦予地方一定的稅收立法權(quán)。除了一些涉及到全國市場統(tǒng)一和企業(yè)平等競爭的一些重要地方稅種由中央統(tǒng)一立法外,允許地方政府根據(jù)各地稅源狀況擁有開設(shè)一些地方性稅種的權(quán)利,擴(kuò)大稅收規(guī)模。同時(shí),要加快“費(fèi)改稅”進(jìn)程,將預(yù)算外資金逐步納入地方稅收體系,增強(qiáng)地方政府預(yù)算自求平衡的能力。

(三)規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度。(1)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付模式。國際轉(zhuǎn)移支付的模式有兩種,一種是單一縱向轉(zhuǎn)移支付制度,即單一的自上而下垂直的轉(zhuǎn)移支付,另一種是縱向?yàn)橹鳌⒖v橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度。兩種模式各有利弊,從今后發(fā)展的角度看,我國應(yīng)采取縱向?yàn)橹?、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度。但現(xiàn)階段,鑒于我國一直采用單一縱向轉(zhuǎn)移支付形式,且目前轉(zhuǎn)移支付應(yīng)著重解決縱向非均衡問題,因此可以在此基礎(chǔ)上使之法律化、彈性化,增加透明度,減少隨意性,逐步健全單一縱向轉(zhuǎn)移支付制度。(2)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式。為加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控,發(fā)揮地區(qū)政府積極性和提高財(cái)政資金使用效率的目的出發(fā),我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式應(yīng)從收入分配型向宏觀調(diào)控型轉(zhuǎn)變。具體做法是構(gòu)建以有條件形式為主的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。首先,縮小目前無條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的范圍,主要用來平衡地方預(yù)算,滿足地方履行地方政府職能的基本開支需要。其次,擴(kuò)大有條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的范圍,特別是配合型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的建立。(3)健全、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模要適度,并保持一定的彈性。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模既要考慮中央財(cái)政的承受能力,同時(shí)考慮地方行政事務(wù)的需要,在轉(zhuǎn)移支付中,近期應(yīng)以定額補(bǔ)助為主要形式;轉(zhuǎn)移支付要規(guī)范。逐步改變現(xiàn)行的基數(shù)法為因素法,設(shè)計(jì)出一套科學(xué)的計(jì)算公式,作為轉(zhuǎn)移支付制度的撥付依據(jù),增強(qiáng)透明度,防止主觀性和隨意性。這種確定地方財(cái)政收支基數(shù)的因素法,具有基本統(tǒng)一的客觀標(biāo)準(zhǔn),比較合理、規(guī)范,但實(shí)行起來技術(shù)要求高,操作難度大,因而必須總體設(shè)計(jì),分步實(shí)施,逐步推進(jìn);建立上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付?？煞譃槿?一是平衡補(bǔ)助,一般不規(guī)定具體用途。二是專項(xiàng)補(bǔ)助。主要用于公路、鐵路、海運(yùn)、港口、航空、郵政、電訊、大型農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目、重要的能源原材料項(xiàng)目、教育、科研、文化設(shè)施的建設(shè)補(bǔ)助。三是特別補(bǔ)助。主要是針對地方發(fā)生重大自然災(zāi)害和其他重大的非常事件而進(jìn)行的補(bǔ)助等;建立多層次的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,鑒于目前的條件我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度分為三個(gè)層次:第一層次是中央與省政府間的轉(zhuǎn)移支付制度;第二層次是省與市(地)級政府間的轉(zhuǎn)移支付制度;第三層次是市(地)與縣(市) )級政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。隨著財(cái)政體制改革的深入,最終達(dá)到各級政府均有比較規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。除特殊情況外,上級政府不可越過本級政府對下級政府進(jìn)行直接補(bǔ)助,如確實(shí)需要,必須通過本級政府進(jìn)行間接補(bǔ)助。

全面推進(jìn)分稅制,是理順政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)程中重要的一步。分稅制財(cái)政體制的實(shí)施,更好的發(fā)揮了國家的財(cái)政職能,增強(qiáng)了中央的宏觀調(diào)控能力,促進(jìn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康的發(fā)展。因此,分稅制財(cái)政體制改革值得進(jìn)一步的探索和研究。

(作者單位:山東省淄博市張店區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)保險(xiǎn)處山東省淄博市地稅局)