王再文　李　剛

[摘要]多層治理是在歐洲一體化進程中形成的一種新型區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制。在多層治理模式中超國家、國家和次國家、非政府組織等行為體共同參與政策的制定和執(zhí)行,其目的在于實現(xiàn)參與合作各方利益。這一治理模式彌補了當(dāng)前區(qū)域合作中出現(xiàn)的諸多缺陷和不足?？偨Y(jié)和借鑒歐盟多層治理的經(jīng)驗,將有利于我國區(qū)域合作的順利發(fā)展,并有助于解決我國區(qū)域合作過程中所面臨的體制上的矛盾和不足。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域合作;協(xié)調(diào)機制;多層治理

[中圖分類號] F061.5 [文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)09-0048-06

一、引言:當(dāng)前我國區(qū)域合作面臨的困境

由于我國地域廣闊、區(qū)位優(yōu)勢異同、資源稟賦不一等各種原因,造成了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的“多元”結(jié)構(gòu)。有的省區(qū)富可敵國,有的省區(qū)尚處于溫飽階段,有的則位居其中,通過區(qū)域合作,建立區(qū)域間協(xié)調(diào)互動機制,是解決我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的重要途徑之一。中央在“十一五”規(guī)劃中明確指出,鼓勵和支持各地區(qū)開展形式多樣的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作和技術(shù)、人才合作,形成以東帶西、東中西共同發(fā)展的格局。但是,就目前實際情況而言,我國區(qū)域合作進展并不順利,僅有的少數(shù)幾個區(qū)域合作組織大多是形式重于內(nèi)容,實際上還是“各自為政”,距離真正意義上的合作還存在著很大的差距,導(dǎo)致我國區(qū)域合作面臨著重重困境。

首先,區(qū)域合作中存在著“集體行動”困境。著名經(jīng)濟學(xué)家奧爾森(Olson.Mancur)在其《集體行動的邏輯》中認為,在集體行動中,盡管成員的行為目標具有一致性,但他們之間的利益沖突也不容忽視。因為在一個較大集體中,利益沖突帶給合作的破壞力往往大于利益一致帶給合作的凝聚力。原因有三個方面:其一是在區(qū)域合作中,可以預(yù)見的收益對于合作者來說是模糊的、籠統(tǒng)的。這種具有不確定性的遠期收益,缺乏足夠的吸引力使地方政府自愿地支付一定的成本來參與合作;其二是缺乏合理的“選擇性激勵手段”。無論是“中心-外圍”理論,還是“軸心-輻條”理論均表明,市場機制不但不足以改變經(jīng)濟發(fā)展的不均衡現(xiàn)象,反而會強化這種不均衡。不均衡的經(jīng)濟發(fā)展水平對區(qū)域合作構(gòu)成了較大的威脅。因為經(jīng)濟發(fā)展水平的不同,意味著不同的利益訴求,意味著合作利益分配和成本分攤也是不均衡的。在缺乏合理的“選擇性激勵手段”的情況下,合作利益分配和成本分攤的不均衡會使一部分合作者失去合作的興趣和動力。[1]第三,缺乏一套完整的具有約束力、自動實施(self-enforcing)的制度。目前我國區(qū)域合作主要采取非制度化的協(xié)調(diào)機制,參與合作的地方政府間的協(xié)議往往缺乏法律效力和穩(wěn)定性。這種非正式制度的協(xié)調(diào)機制一般采取集體協(xié)商的形式,沒有固定的、正式的談判機制,一旦涉及到實質(zhì)性的利益時,就會因為分歧太大而無法合作。[2]

其次,區(qū)域合作中存在著“囚徒博弈”困境?！氨緛韰^(qū)域合作應(yīng)該是有利于避免有限資源的浪費和無序的市場競爭、有利于優(yōu)勢互補而實現(xiàn)更高收益,但是各地區(qū)的個體理性按市場法則所得到的結(jié)果卻并不是經(jīng)濟的,有時會發(fā)生類似‘囚徒困境的情況”。[3]在區(qū)域合作過程中,地方政府具有兩種角色——地方管理者和區(qū)域合作的參與者,不過,他們所扮]的這兩種不同角色是有根本區(qū)別的:在其轄區(qū)內(nèi),地方政府是轄區(qū)內(nèi)公共利益的代表;在參與區(qū)域合作的過程中,地方政府又是本轄區(qū)內(nèi)公民利益的代表。也就是說,地方政府具有“經(jīng)濟人”特質(zhì)。因此,在信息不對稱的情況下,地方政府在區(qū)域合作中的博弈的原則是“趨利避害”;博弈策略是“先利己而無論利他”。地方政府的這種理性的微觀抉擇必然會導(dǎo)致非理性的宏觀結(jié)果。

第三,區(qū)域合作中存在著“公地悲劇”困境。美國科學(xué)家格雷特·哈丁說:“在信奉公用地自由化的社會中,每一個人都被鎖在一個迫使他在有限的范圍內(nèi)無節(jié)制地增加牲畜的制度中,毀滅是所有人都奔向的目的地”[4]對于區(qū)域合作來說,許多資源如水資源、大氣資源等的使用均不具備排他性,即便某一地區(qū)實施對自然資源保護性措施,該地區(qū)卻無法保證和促使相鄰地區(qū)也采取同樣的保護性措施,更不能阻止別的地區(qū)分享實施該措施所帶來的收益。另外,如果某地區(qū)自覺地限制對特定的自然資源的使用量而受到損失時,不僅無法得到合理的補償,相反,該地區(qū)還會給那些不限制使用資源的地區(qū)帶來額外的收益。這些都會導(dǎo)致區(qū)域合作中“公地悲劇”的發(fā)生。

雖然導(dǎo)致我國區(qū)域合作中出現(xiàn)種種困境的原因是多樣的,但是我們認為,缺乏順暢的協(xié)調(diào)機制應(yīng)該是其中的原因之一。鑒于此,本文將在吸收現(xiàn)有文獻精髓的基礎(chǔ)上,試圖從多層治理(Multi-level governance)的角度,借鑒歐洲聯(lián)盟的成功經(jīng)驗,探索一種具有普遍性的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制,并嘗試以我國“長三角”為例構(gòu)建一個區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制。

二、多層治理:一種新的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制

多層治理理論是在經(jīng)濟全球化、區(qū)域經(jīng)濟一體化高速發(fā)展的時代背景下,以歐洲過去分合的歷史和當(dāng)代歐洲一體化的發(fā)展實踐為依據(jù)提出來的,從治理模式的角度揭示歐洲聯(lián)盟內(nèi)部國家間如何協(xié)調(diào)利益沖突,以至形成一個運作有序的共同發(fā)展整體的理論。

1.多層治理的基本內(nèi)涵

多層治理的思想源于治理理論,在某種程度上可以把多層治理看作是治理理論在國際合作或區(qū)域合作中的運用。在政治學(xué)領(lǐng)域,治理定義為“一系列活動領(lǐng)域里的管理機制,它們雖未得到正式授權(quán),卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同,治理指的是一種由共同的目標支持的活動,這些管理活動的主體未必是政府,也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)”。[5]在區(qū)域經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域,治理被定義為:“內(nèi)生于一個有共同利益的群體的正式或非正式的制度安排,通過這些制度安排,形成群體的正式或非正式組織,實現(xiàn)組織主體的集體活動,設(shè)定并實現(xiàn)組織的功能和目標”。[6]從上述治理的定義中我們可以發(fā)現(xiàn),治理主體間的協(xié)調(diào)主要局限于橫向協(xié)調(diào),而缺乏縱向協(xié)調(diào)。歐盟的多層治理模式則是兼有橫向和縱向的雙維度的治理模式,因此,多層治理理論除了具有一般治理思想的基本內(nèi)涵外,還具有自己特定的內(nèi)涵。

多層治理最初是蓋里·馬克斯(Gary Marks)于1993年在對歐洲共同體的結(jié)構(gòu)政策進行分析時提出的,隨后經(jīng)過馬克斯本人和里斯貝特·胡奇(Liesbet Hooghe)、貝阿特·科勒—科赫(Beate Kohler-Koch)、彼特斯和皮埃爾(G. B.Peters and J. Pierre)、艾德伽·葛蘭德(Edgar Grande)、弗里茨·沙普夫(Fritz W.Scharpf)等多位學(xué)者的發(fā)展,該理論日臻完善。他們把多層治理定義為:“多層級治理是在以地域劃分的不同層級上,相互獨立而又相互依存的諸多行為體之間所形成的通過持續(xù)協(xié)商、審議和執(zhí)行等方式作出有約束力的決策的過程,這些行為體中沒有一個擁有專斷的決策能力,它們之間也不存在固定的政治等級關(guān)系”。[7] 從定義中我們可以發(fā)現(xiàn)多層治理具有以下特征:

第一,參與行為主體的多元性和決策主體的多層級性。在多層治理這一治理模式構(gòu)架下,有多種行為體共同參與。在多種行為體共同參與的情況下,決策權(quán)限由不同層面的行為體共享,而不是由成員國政府壟斷,治理的進程也不再排外性地由國家來引導(dǎo)。從決策權(quán)分布的領(lǐng)域來看,歐洲治理并非僅僅局限于國家政府或某個超國家機構(gòu)手中,而是散布于以地域為界的不同層級之中,超國家行為體、國家政府、區(qū)域行為體(如地方各州政府)以及擁有執(zhí)行權(quán)力的代理機構(gòu)等都可以成為決策主體,直接參與決策。盡管不同層面的行為體、影響力和決策方式不盡相同,但是各個層面之間并不是彼此分離,而是在功能上相互補充、在職權(quán)上交叉重疊、在行動上相互依賴、在目標上協(xié)調(diào)一致的,由此形成了一種新的集體決策模式。

第二,各個行為體之間的關(guān)系是非等級的。也就是說,超國家機構(gòu)并不凌駕于成員國之上,并且成員國、次國家政府與超國家機構(gòu)之間不存在隸屬關(guān)系。[8]雖然像歐洲中央銀行、歐洲法院這樣的超國家機構(gòu)在其政策管轄范圍內(nèi)具有特定權(quán)限,但這種權(quán)限的效力范圍畢竟是十分有限的,同時,各成員國對歐盟決策的影響是通過集體決策機制體現(xiàn)出來的。在此過程中,單個成員國對決策的控制能力正在逐漸下降。此外,歐洲一體化的發(fā)展模糊了國內(nèi)與國際的界限,許多歐盟成員國甚至直接將歐盟政治看作是國內(nèi)政治而不是單純的外交政策。盡管如此,歐洲政治和國內(nèi)政治不是相互隸屬的關(guān)系。各成員國政府既不能壟斷歐盟政治,也不能壟斷國內(nèi)各政黨和利益集團等非國家行為體與歐盟政治的聯(lián)系。也就是說,多層治理強調(diào)權(quán)力非集中的、開放的運用。

第三,多層級治理體系具有動態(tài)性。我們不能準確界定各層級在歐洲治理中的功能,因為它會隨著時間和政策領(lǐng)域的不同而變化。也就是說,多層級治理的參與主體和層級會因為它們所面臨的政策任務(wù)和治理形式的不同而有所變化。在不同層級進行協(xié)商時,多層級治理體系采用的是非多數(shù)同意(non-majoritarian)的談判協(xié)商體系。[9]由于體系具有非等級特性,不同等級的行為體之間顯然缺乏實行多數(shù)表決機制的條件,而一個非多數(shù)同意表決機制有助于多層治理形成一個靈活的、動態(tài)的協(xié)商體系。

2.多層治理:一種新的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制

傳統(tǒng)意義上的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制主要有市場機制、治理和等級制(政府)三種。其中市場機制是最為常見的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制,也最為自由主義倡導(dǎo)者所推崇。他們認為市場機制通過“無形之手”(invisible hand)可以對資源進行有效配置。[10]但是外部性、壟斷、公共產(chǎn)品和信息不對稱的存在,表明了市場機制作用的局限性,人們也逐漸意識到僅憑市場并不能確保資源配置的效率和社會福利的改進。自從馬克思和凱恩斯以來,政府計劃的調(diào)節(jié)作用日益受到重視,人們對政府在矯正“市場失靈”方面給予了厚望。但是,政治腐敗、權(quán)力尋租和低效率現(xiàn)象,在一定程度上使得政府由人們所期望的“援助之手”(helping hand)變成了“掠奪之手”(grabbing hand)。鑒于存在著市場和政府雙失靈現(xiàn)象,越來越多的人期待著以治理機制來更有效地協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟等領(lǐng)域的事務(wù),但是正如鮑勃·杰索普所說的那樣:“雖然以治理機制對付市場或國家協(xié)調(diào)存在的失敗,我們?nèi)圆粦?yīng)當(dāng)忽視一種可能:以治理取代市場或等級統(tǒng)治有時也會是失敗的”,這是因為“治理替代市場并不能消除影響資本主義順利運行的深層次障礙,原因是治理沒有用非資本主義原則取代市場原則”。[11]杰索普還認為治理機制與現(xiàn)行政治體制之間存在著兼容問題,治理機制與政府機制在一定程度上是可以相互替代的,其協(xié)調(diào)效果往往取決于人們對政府的評價。另外,治理機制本身也存在著諸如治理對象界定不清等問題。如此種種原因?qū)е铝恕爸卫硎ъ`”。

在上述幾種區(qū)域合作協(xié)調(diào)模式中,雖然它們各有優(yōu)缺點,但是人們對治理協(xié)調(diào)機制卻偏愛有加,因為人們常常將“治理失靈”的大多數(shù)原因歸咎于市場和政府的作用?；蛟S正是對治理協(xié)調(diào)機制的偏愛,促使人們繼續(xù)完善和修正治理協(xié)調(diào)機制的不足和薄弱之處。對于歐洲聯(lián)盟這個高層次的區(qū)域合作,有關(guān)專家學(xué)者雖然從各個角度,運用各種理論(如政府間主義、超國家主義、功能主義和聯(lián)邦主義等)對此進行解釋,但是均未獲得一個完全令人信服的結(jié)果。不過自從蓋里·馬克斯于1993年提出多層治理理論以來,這一理論不僅在大多數(shù)學(xué)者中間引起了巨大反響,而且還被歐盟的官方機構(gòu)所認可和采納,成為歐盟的官方語言。[12]這種現(xiàn)象標明,多層治理已經(jīng)成為了區(qū)域合作的一種新的協(xié)調(diào)機制。

基于上述分析,可以認為,“多層治理”作為區(qū)域合作的一種新的協(xié)調(diào)機制,承載了超越傳統(tǒng)意義上的治理的內(nèi)涵,它在本質(zhì)上是一個意圖解構(gòu)和軟化政府的概念,即針對僵硬的國家機器和官僚組織進行制度設(shè)計的改造?！岸鄬又卫怼碑?dāng)中“超越傳統(tǒng)意義上的治理”的內(nèi)涵,為我們討論區(qū)域合作構(gòu)建一套靈活的協(xié)調(diào)機制安排提供一個理論平臺。區(qū)域經(jīng)濟合作伴隨著越來越多的人、貨物和資本在區(qū)域間流動和交易,如何發(fā)展“沒有政府的治理”[13]來協(xié)調(diào)不同國家、不同區(qū)域、不同行為體間的利益關(guān)系、促進經(jīng)濟合作成為重要的命題?！岸鄬又卫怼狈妒竭m宜于協(xié)調(diào)區(qū)域合作中的矛盾,而采取政府或者市場機制來協(xié)調(diào)將面臨諸多困難。在這種情況下,“多層治理”便是特別適宜的協(xié)調(diào)方式。它們的典型邏輯是進行談判和協(xié)商,謀求通過談判和協(xié)商實現(xiàn)共同目標。

目前,有的學(xué)者將多層治理理論廣泛應(yīng)用于歐洲一體化、新型民主模式的形成等方面的研究,并形成了一個以多層治理理論為支持系統(tǒng)的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制的建構(gòu)過程,[14]相對而言,本文所謂的“多層治理”主要是針對區(qū)域經(jīng)濟合作中,政策形成、運用及資源配置跨越行政區(qū)劃邊界的問題而提出的,是一種區(qū)域合作層面的多層治理。引入這一概念旨在強調(diào):區(qū)域經(jīng)濟合作要打破行政區(qū)劃的約束,突破不同行政區(qū)劃的政府各自為政的“囚徒困境”;建立一種“軟化”行政區(qū)劃政府的“超政府”合作管理組織協(xié)調(diào)機制。在這方面,歐盟一體化就是應(yīng)用多層治理協(xié)調(diào)機制的一個成功范例。

三、歐洲聯(lián)盟:多層治理的一個成功范例

1.歐盟經(jīng)驗

當(dāng)今世界區(qū)域合作的成功范例莫過于歐洲聯(lián)盟。在縱向上,歐盟區(qū)域合作的組織體系形成了超國家、國家、跨境區(qū)域、地方等多個等級層次,實現(xiàn)了各個層次的權(quán)利平衡和利益表達機制的暢通。在橫向上,歐盟的區(qū)域協(xié)調(diào)組織機構(gòu)名目繁多,在整個區(qū)域合作政策的制定、執(zhí)行和反饋過程中擔(dān)當(dāng)著重要的角色,日益彰顯出公共部門、私營機構(gòu)與第三部門的“合力”作用。在這些組織群體中,區(qū)域協(xié)會、銀行、利益團體、政策聯(lián)盟、政黨、公共輿論等成為協(xié)調(diào)區(qū)域合作利益沖突的幾股重要的力量?？偨Y(jié)歐盟區(qū)域合作經(jīng)驗,有利于我們在區(qū)域合作中引進和構(gòu)建多層治理協(xié)調(diào)機制。

第一,決策過程的多層次性兼顧了各方的利益,有效地破解了區(qū)域合作中存在的“集體行動”困境。從國際關(guān)系理論“政府間主義”的視角來看,歐洲聯(lián)盟呈現(xiàn)出一種“政府間”國際組織的特征,這一國際組織是為了實現(xiàn)成員國之間共同的特定目標而成立的,其行動的合法性來源于成員國之間共同達成的協(xié)議和政策。歐盟政策的創(chuàng)議和形成過程都有多層行為體的參與和介入,協(xié)議和政策的形成采取相互調(diào)整模式。在這一模式中,各層級和各個成員間沒有共同行動的義務(wù),每個層級和成員都根據(jù)自身的情況自主地支配自己的行為。然而,每個層級和成員的政策選擇都是在判斷其他層級和成員的行為后作出的,各層級和成員的政策也會因其他層級和成員政策的調(diào)整而不斷調(diào)整,并最終達成各方都能接受的政策。這種多層互動決策模式兼顧了各方各層級的利益,使得每個層級和成員的利益在集體行動中均能得到保障。

第二,完善而嚴密的多層協(xié)商制度保證了信息的通達,有效地破解了區(qū)域合作中存在的“囚徒博弈”困境。歐盟在協(xié)調(diào)各方利益時,為了確保各行為體的意見及利益訴求及時準確地在參與者之間進行傳遞,他們采用了公開協(xié)調(diào)方式。這種協(xié)調(diào)方式最早應(yīng)用于《阿姆斯特丹條約》中有關(guān)就業(yè)問題的條款的制定。[15]其主要做法是:首先在綜合考慮各方利益要求的基礎(chǔ)上,確定一個共同的政策目標,并將這一共同目標以“國家行動計劃”的形式加以確定,然后由委員會組織評估各國的行動結(jié)果并由理事會向各國傳達,再根據(jù)成員國的客觀要求確定執(zhí)行標準,對各國行為起指示和約束作用。通過制定具體目標和適應(yīng)不同國家地區(qū)差異的措施,將指導(dǎo)路線轉(zhuǎn)化為國家或地區(qū)政策。最后由監(jiān)督機構(gòu)對成員國的執(zhí)行情況進行監(jiān)測、定期評估并組織成員國之間相互學(xué)習(xí)。[16]公開協(xié)調(diào)方法是一項更加具有分散性和多元性的治理協(xié)調(diào)機制。由于成員國在不同政策領(lǐng)域采取不同措施,而在歐洲層次上進行一致的政策協(xié)調(diào),從而使得各種分散的政策能夠有效銜接,避免隨經(jīng)濟一體化發(fā)展而帶來的政策摩擦;同時,它還能拓展成員國的活動空間、增進它們之間的密切合作,并使成員國各自的國內(nèi)政策有機結(jié)合起來。[17]總之,順暢的信息溝通機制,避免了區(qū)域合作過程中“囚徒博弈”困境的出現(xiàn)。

第三,完善的法律制度框架約束了成員行為的隨意性,有效地破解了區(qū)域合作中存在的“公地悲劇”困境。相關(guān)的政策制度不僅是行為主體制定的,而且還對行為主體的行為構(gòu)成制約。在歐洲一體化的漸進性發(fā)展過程中逐漸形成了一整套歐盟法律體系,多層治理的法律保障體現(xiàn)在歐盟法律對超國家機構(gòu)和主權(quán)國家在歐盟治理中權(quán)力分配(立法、行政和司法)的界定,以及歐盟法律在歐盟整體層次、成員國國家層次和地方政府層次的適用性。歐盟法律的直接效力和優(yōu)先性原則保證了歐盟超國家機制的行為能力,歐洲法院是歐盟多層治理法律保障的實施主體。[18]國家層次和次國家層次是歐盟政策執(zhí)行的主要行為體,但要受歐盟委員會和歐洲法院的監(jiān)督,歐盟層次的治理也受制于成員國層次的約束,從而形成了一種新型的行政權(quán)力制衡關(guān)系。歐盟多層治理的法律保障機制為歐盟的制度表述和制度實踐的統(tǒng)一提供了基礎(chǔ),有效地約束了行為體決策和行動的隨意性,并成為推動歐盟多層治理發(fā)展的重要前提。

2.歐盟經(jīng)驗的啟示

第一,在區(qū)域合作中需要廣泛的參與。目前我國的區(qū)域合作大多限于政府層面,居民和企業(yè)只能在政府間達成的協(xié)議框架內(nèi)被動參與。其實政府并沒有足夠的力量來獲取全部居民和企業(yè)的真實信息,也就是說,在區(qū)域合作中居民和企業(yè)的利益僅僅通過政府是無法得以充分表達的。實際上,居民和企業(yè)不僅僅和政府一樣是區(qū)域合作的重要的參與者,在某種意義上說,居民和企業(yè)才是區(qū)域合作邏輯起點和微觀基礎(chǔ),政府只是他們公共利益的代表。另外,居民和企業(yè)通過主動參與區(qū)域合作的方式表達他們的利益訴求,也改變了以往過去那種區(qū)域合作政策“自上而下”單一通道。因此,在區(qū)域合作中,拓展居民和企業(yè)的參與范圍,充分體現(xiàn)他們的利益,將會提高區(qū)域合作的效果。

第二,建立區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制。區(qū)域合作的參與者既掌握不同的資源和權(quán)利,也受到不同的約束,他們之間便形成了各種各樣的關(guān)系。這些關(guān)系中既包括一致利益,也有利益沖突,建立協(xié)調(diào)機制便成為必要了。由于區(qū)域合作參與者之間所存在的持續(xù)、復(fù)雜的利益關(guān)系,產(chǎn)生于合作的終極目標,合作目標又是經(jīng)過所有參與者共同認可的。因此,當(dāng)參與者之間出現(xiàn)利益沖突時,不應(yīng)通過頻繁地修改總體目標來協(xié)調(diào)利益沖突,而應(yīng)通過設(shè)立協(xié)調(diào)機制來時時協(xié)調(diào)這種沖突。

第三,建立健全法律法規(guī)?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟作為一種有效運作體制的條件是法治,而法治則是通過其兩個經(jīng)濟作用來為市場經(jīng)濟提供制度保障的。法治的第一個經(jīng)濟作用是約束政府,約束的是政府對經(jīng)濟活動的任意干預(yù)。法治的第二個經(jīng)濟作用是約束經(jīng)濟人行為,其中包括產(chǎn)權(quán)界定和保護、合同和法律的執(zhí)行、公平裁判、維護市場競爭等。[19]法治的這兩個作用在區(qū)域經(jīng)濟合作問題上不僅存在,而且它還增加了一些特別的內(nèi)涵,即約束參與合作的地方政府對經(jīng)濟合作的任意干預(yù)、約束參與者行為、減少甚至杜絕合作成員“搭便車”的行為,以及合作組織機構(gòu)偏離公平原則的權(quán)力運用行為。因此,法治是確保區(qū)域經(jīng)濟合作穩(wěn)固與發(fā)展的基礎(chǔ)。

四、構(gòu)建中國區(qū)域合作“多層治理”體系:以“長三角地區(qū)合作”為例

受計劃經(jīng)濟的影響,我國各省區(qū)市間經(jīng)濟發(fā)展各成體系,缺乏必要的聯(lián)系。改革開放后,隨著全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的飛速發(fā)展,我國逐漸融入到國際社會中,區(qū)域合作也有了一定的發(fā)展,但是與歐盟相比還有很大的差距。雖然歐盟經(jīng)驗并不能完全套用到我國區(qū)域合作中,但是如果把我國的每個省(直轄市、自治區(qū))看作一個利益主體的話,我們完全可以借鑒其成功經(jīng)驗來加強我國的區(qū)域合作。本文將以我國經(jīng)濟較為發(fā)達的“長三角”為例來說明如何構(gòu)建“多層治理”視角下的區(qū)域合作。

長三角地區(qū)地跨東、中部兩大經(jīng)濟板塊,是全國經(jīng)濟最活躍的地區(qū)之一,但是卻長期面臨著“整而未合”(聯(lián)合早報網(wǎng)訊,2007-12-02)的尷尬境地。如何形成一個協(xié)調(diào)有序的地區(qū)經(jīng)濟共同增長的機制,以合理利用資源,保持可持續(xù)發(fā)展的動力呢?對這一問題的探討,不僅有助于改變長三角 “整而未合”的不利局面,而且對其他區(qū)域合作組織也有重要的示范作用。根據(jù)歐盟一體化的成功經(jīng)驗,我們認為區(qū)域合作的多層治理體系應(yīng)該包括:各級參與合作的地方政府及中央政府、區(qū)域合作組織機構(gòu)和相應(yīng)的法律基礎(chǔ)設(shè)施等(見圖1)。

1.設(shè)立多方參與的合作機構(gòu)。歐盟經(jīng)驗表明,中央政府、地方政府、區(qū)域協(xié)會、利益集團、政策聯(lián)盟、居民和企業(yè)在多層治理協(xié)調(diào)機制中都發(fā)揮了無可替代的作用。因為就目前全球經(jīng)濟形勢來說,區(qū)域合作已經(jīng)不是單純的政府行為,已經(jīng)不是緊緊依靠政府指令就能完成的事情,它需要多方共同參與、溝通和協(xié)調(diào)。

我國是單一制國家,以往區(qū)域合作主要通過中央政府以及地方政府的協(xié)調(diào)方式進行。在長三角區(qū)域合作中,這種協(xié)調(diào)方式至今仍在發(fā)揮著相當(dāng)大的作用。但從區(qū)域公共管理的角度來看,治理紛繁雜蕪的公共事務(wù)尤其是區(qū)域性公共事務(wù),沒有絕對的醫(yī)治百病的“靈丹妙藥”。因此,針對不同層次、不同類型的區(qū)域合作問題,必須借助于等級制、市場機制、自組織制等混合機制來對其進行“多中心、多層次”治理,形成縱向政府間以及政府、企業(yè)、民間組織等通力合作的組織間網(wǎng)絡(luò)機制。這種機制的形成可以通過設(shè)立合作機構(gòu)來實現(xiàn)。

2.制定一套完善的法律法規(guī)。歐盟在一體化的每個階段都制定相關(guān)法律,成員國依此實施了一致的對外政策,既加強了內(nèi)部的合作與交流,又使一體化不斷地向更高的形式發(fā)展。省區(qū)與省區(qū)之間或城市與城市之間的經(jīng)濟合作更應(yīng)如此。在國家宏觀的地區(qū)政策框架下,通過制定相應(yīng)的規(guī)范性法律法規(guī),一方面有助于加強長三角內(nèi)部合作的基礎(chǔ)和相互間的利益協(xié)調(diào);另一方面,也有助于加強對外合作,尤其是推動中國東中西部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。需要指出的是,長三角地區(qū)經(jīng)濟合作的法律法規(guī)著力于該地區(qū)的資源利用和區(qū)位優(yōu)勢,而國家性地區(qū)政策主要著力于全國資源的利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)并根據(jù)不同地區(qū)特點尋求相應(yīng)的經(jīng)濟增長點。

規(guī)范長三角地區(qū)合作的這一法律體系應(yīng)該包括它所要界定的利益主體及其所協(xié)調(diào)的范圍、區(qū)域協(xié)調(diào)的總體規(guī)劃與進度、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基金的來源及其使用標準、專門的區(qū)域合作協(xié)調(diào)與促進機構(gòu)的職責(zé)與任務(wù)、區(qū)域協(xié)調(diào)效果的評判與糾正等等。這些對長三角區(qū)域合作具有長遠意義。

3.設(shè)立一個區(qū)域合作的協(xié)調(diào)和促進機構(gòu)。以談判機制為基礎(chǔ)而建立的區(qū)域經(jīng)濟合作,客觀上需要有一套緊密的制度性組織機構(gòu)為各成員提供一個經(jīng)常性的談判和仲裁場所。歐洲經(jīng)濟一體化制度性合作色彩較濃,因而其組織化程度和規(guī)范強度較強。為保證制度性組織機構(gòu)行使權(quán)力,歐盟要求各成員讓渡部分經(jīng)濟主權(quán),由超國家機構(gòu)統(tǒng)一調(diào)控。從關(guān)稅同盟開始,隨著一體化的深化,各成員讓渡的主權(quán)相應(yīng)增加,歐盟已逐步建立起了一套結(jié)構(gòu)緊密的“超國家共同體機構(gòu)”。

我國各大經(jīng)濟區(qū)域(包括長三角地區(qū))為實現(xiàn)一體化的目標,也可以嘗試成立一個在中央政府協(xié)調(diào)下的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu),該機構(gòu)負責(zé)使用區(qū)域合作協(xié)調(diào)與發(fā)展基金(即類似于歐盟的“聚合基金”和“結(jié)構(gòu)基金”)。中央政府對區(qū)域內(nèi)大型建設(shè)項目的撥款可直接撥至該機構(gòu)管理;二是中央政府明令區(qū)域內(nèi)地方政府以地方財政收入的一定比例上繳協(xié)調(diào)管理機構(gòu)。

五、結(jié)語與需要進一步探討的問題

多層治理是在歐盟一體化發(fā)展進程中逐漸形成的一種區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制,是歐洲人應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)、探索改善自身生存環(huán)境的嘗試。它在決策過程中實現(xiàn)了主體多元化,形成了超國家、國家、跨境區(qū)域、地方等多個等級層次的合作體系,這樣做的目的不但增大了集體利益,還兼顧了各方、各層級的利益,提升合作方參與合作的積極性。為了合理和及時處理合作者利益沖突,多層治理模式中還包含有一套完整的法律法規(guī)體系。總結(jié)和借鑒歐盟的多層治理經(jīng)驗,有助于推進我國區(qū)域合作順利進行,并有利于解決區(qū)域合作中面臨的體制矛盾。

由于多層治理從其發(fā)端到現(xiàn)在僅有二十年左右的時間,尚處在發(fā)育成熟時期,其中的很多內(nèi)容還未定型,諸如“多層治理”重視治理的協(xié)調(diào)機制的作用,而對非國家機構(gòu)和社會行為體的參與卻未作充分的探討;再如,多層治理強調(diào)治理而非統(tǒng)治,要讓多種利益主張、多種利益集體在缺乏權(quán)威統(tǒng)治的情況下,實現(xiàn)和諧自治,是否會走入烏托邦的世界等問題均值得作進一步的研究。不過對于一個正在興起的新型理論來說,存在缺陷和不足也在所難免,或許正是這些不完美的存在,才激勵著我們對此問題作進一步的探究。

[參考文獻]

[1]卓 凱,等.區(qū)域合作的制度基礎(chǔ):跨界治理理論與歐盟經(jīng)驗[J].財經(jīng)研究,2007,(1):55-65.

[2]蔡 嵐.區(qū)域政府合作難題的理論闡述[J]. 云南行政學(xué)院學(xué)報,2007,(6):69-71.

[3]陳瑞蓮,等.試論區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)[J].中國行政管理,2002,(12):65-68.

[4]Hardin.Garett. The Tragedy of the Commons[J]. Science, 1968,162: 1243-1248.

[5]俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學(xué)文獻出版社,2000:2.

[6]孫 兵.區(qū)域協(xié)調(diào)組織與區(qū)域治理[M].上海:上海人民出版社,2007:36.

[7]Philippe Schmitter, How to Democratize the European Union…andWhy Bother?[M]. Lanham: Rowman & Littlefield, 2000:35.

[8]E. Grande.Institutions and Interests: Interest Groups in theEuropean System of Multi-Level Governance[Z].Working Paper,No. 1, Chair for Political Science, TU München,2001:7.

[9]E.Grande.Multi-Level Governance: Institutionelle Besonderheitenund Funktionsbe-dingungen des Europaeischen Mehrebenensystems[A].in E. Grande and M. Jachtenfuchs eds.,WieProblemlesungsfaehig ist die EU? Regieren im EuropaeischenMehrebenensystem[C].Baden-Baden: Nomos, 2000:11-30.

[10]李 剛.如何理解無形之手[J].中國經(jīng)濟問題,2007,(4):33-39.

[11]鮑勃·杰索普.治理的興起及其失敗的風(fēng)險[J].國際社會科學(xué)雜志(中文版),1999,(1):31-46.

[12]朱貴昌.多層治理理論與歐洲一體化[J].外交評論,2006, (12):49-55.

[13]錢穎一.現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)與中國經(jīng)濟改革[M].北京:中國人民大學(xué)出版社, 2003:211-212.

[14]王 健.“復(fù)合行政”的提出——解決當(dāng)代中國區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃沖突的新思路[J].中國行政管理, 2004,(3):44-48.

[15]European Commission.Involving Experts in the Process ofNational Policy Convergence[A]. Report by “Governance”-Working Group 4c, European Commission[C].2001:6.

[16]Robert Kaiser and Heiko Prange.A New Concept of DeepeningEuropean Integration?-The European Research Area and theEmerging Role of Policy Coordination in a Multi-level GovernanceSystem[M/OL].European Integration online Papers (EIoP), Vol.6, 2002:18.

[17]吳志成,李客循.歐洲聯(lián)盟的多層級治理:理論及其模式分析 [J].歐洲研究,2003,(6):100-113.

[18]劉文秀,等.歐洲聯(lián)盟多層治理的理論與實踐[J].中國人民大學(xué)學(xué)報,2005,(4):123-129.

[19]錢 穎一.市場與法治[J].經(jīng)濟社會體制比較,2000,(3):1-11.

The Coordination Mechanism of Regional Cooperation:Theory of Multi-level Governance and EU Experience

Wang Zaiwen1,2,Li Gang3

(1.Beijing Jiaotong University, Beijing 100044, China;2.School ofEconomics, Beijing Technology and Business University,Beijing100048, China;3.Anhui University of Finance, Bengbu233030, China)

Abstract: The Model of Multi-level Governance is a new type coordination mechanism of regional cooperation, which forms in the process of European integration. In this model, actors including supranational, national, sub-national and non-governmental organizations and so on, together participate in the policy formulation and implementation for the aim of realizing all participants benefit. This governance model has made up many flaws in the current region cooperation. Summarizing and drawing on the experience form the EU multi-level governance will be conducive to smooth development of China regional cooperation and to resolving the institutional contradictions of China's regional cooperation.

Key words: regional cooperation; coordination mechanism; multi-level governance

(責(zé)任編輯:張改蘭)