摘 要:建國以來上海外國人口變遷歷史隨著我國政治經(jīng)濟(jì)、對外政策的變化而跌宕起伏,人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)了純化-多元化-國際化的特點。如果與紐約、東京國際大都市相比較,目前上海人口國際化程度和聚集效應(yīng)還比較低,常住外國人口的比例和國際人才聚集度較其他國際大都市有較大差距。因此在推進(jìn)上海人口國際化的對策上應(yīng)該更加主動參與國際人才競爭,創(chuàng)新人才引進(jìn)機制;制定特殊優(yōu)惠,增強吸引高層人才的競爭優(yōu)勢;改善社會文化環(huán)境,營造良好氛圍;借鑒國際經(jīng)驗,完善綠卡制度。

關(guān)鍵詞:外國人口;歷史變遷;國際大都市;人口國際化

中圖分類號:C92 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:0257-5833(2009)09-0065-07

作者簡介:何亞平,上海交通大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院副教授、博士 (上海 200025)

上海曾是一個真正意義上的移民城市,“五方雜處,華洋雜居、多元共存”的人口格局不僅錘煉出其海納百川、開放包容的城市個性,更賦予上海持久而旺盛的城市活力。外國人口作為上海移民群體的重要組成部分,既對上海城市精神和歷史文化的形成發(fā)展產(chǎn)生巨大影響,也是衡量上海國際化程度的重要標(biāo)志。本文系統(tǒng)梳理了建國以來上海外國人口發(fā)展變化的歷史脈絡(luò),并通過與紐約、東京等國際大都市的比較對外國人口與國際大都市發(fā)展進(jìn)行探討。

一、建國以來上海外國人口的變遷歷史與基本特點

1949年建國以來,隨著中國政治經(jīng)濟(jì)、對外關(guān)系的風(fēng)云變幻,上海外國人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)也隨之起伏跌宕。大體而言,外國人口的變遷可劃分為以下幾個歷史階段:

1.1949-1955年,外國人口數(shù)量急劇減少,入境和居留活動受到嚴(yán)格限制

建國伊始,選擇何種政策管理領(lǐng)土上的外國人是新中國對外關(guān)系所面臨的重大問題。根據(jù)毛澤東同志對國際形勢的分析和國情的判斷,“站在社會主義一邊”、“打掃干凈屋子再請客”、“另起爐灶”這三大帶有鮮明時代烙印的對外政策,成為建國初期管理在華外國人的基本原則。在具體措施上,我們一方面對在華的“帝資”國家的外國人“趕擠出境”;另一方面,對社會主義國家的僑民,如蘇僑、朝僑和越僑,實行友好和較為寬松的管理方式。

作為中國最為重要的城市之一,上海在解放之后由軍管會迅速接管了外國人在滬的地產(chǎn)、房產(chǎn)、企業(yè)。相關(guān)主管部門也陸續(xù)接辦了由外國資助及教會舉辦的教育、醫(yī)療、救濟(jì)、文化出版等機構(gòu),開始以主權(quán)國家的姿態(tài)管理所轄境內(nèi)的外國人。1949年5月上海軍管會接管了國民黨上海市警察局外事室。據(jù)外事室當(dāng)時的統(tǒng)計,全市共有外國僑民32049人,其中男性16870人,女性15179人。按職業(yè)分類則商人約7000人,自由職業(yè)者3000余人,傳教士700多人,在外國駐滬機構(gòu)中任職者500余人(注:數(shù)據(jù)來源:馬振東主編《上海公安局出入境管理大事記》,具體由上海市警察學(xué)會出入境管理學(xué)專業(yè)委員會根據(jù)歷史檔案、資料、案卷編撰而成,第2頁。),學(xué)生904人。外僑分屬50多個國籍,僑民人數(shù)在千人以上者有英國、美國、法國和葡萄牙(注:資料來源:上海專業(yè)志之《上海外事志》第二篇《在滬外國僑民》,載上海地方志辦公室官方網(wǎng)站http://www.shtong.gov.cn/node2。)。7月外僑科開始受理外僑出境申請。9月在“擠趕”政策的作用下,上海出現(xiàn)了外僑第一次出境高潮,大批英美籍僑民離境。至1949年11月上海外僑人數(shù)統(tǒng)計為28683,12月人數(shù)減少到25917人。1950年4月后,上海出現(xiàn)外國人第二次出境高潮,身份多為國際難民。

為了摸清在華外國僑民的狀況,配合中央的僑民普查活動,1950年10月25日上海市公安局在全國最早公布了《上海市外國僑民登記辦法》,至11月30日,共登記僑民5698戶、11939人,分屬53個國籍,登記率達(dá)99%。其中,蘇聯(lián)籍僑民最多,其他國籍中千人以上者有英、葡國僑民;法、德、日僑民均在五六百人之間,美僑236人,朝僑358人,越南、羅馬尼亞等國僑民共323人。另有無國籍和國籍未定僑民1379人。此時在上海31個轄區(qū)中27個區(qū)有外僑居住。人數(shù)最多的是常熟區(qū),為2767人,最少的江灣區(qū)僅有2人。僑民因職業(yè)和經(jīng)濟(jì)地位的不同而聚集而居:上層外僑多在新涇、游息區(qū),黃浦區(qū)以從事工商業(yè)的外僑居多,徐家匯區(qū)為外籍宗教人員居住和活動較為集中之處,盧家灣區(qū)則是下層外僑社會活動場所,提籃橋區(qū)為無業(yè)外僑聚居之處。經(jīng)過多次“擠趕”活動,至1955年底,有數(shù)據(jù)統(tǒng)計的外僑還剩下3058名,其中常住外國人為2185人(注:數(shù)據(jù)來源:《上海公安局出入境管理大事記》。)。人口結(jié)構(gòu)趨于“純化”。

這一階段來滬入境訪問和工作的外國人主要由三部分組成:一是來自社會主義國家的公民,其中蘇聯(lián)、朝鮮和越南等社會主義國家的代表團(tuán)和來滬進(jìn)行重大工程和技術(shù)合同項目援建工作的外國專家成為上海入境外國人的主體。二是各國駐滬的外交人員,自1950年起,相繼有多個國家,如蘇聯(lián)、瑞典、印度、瑞士、丹麥等國在滬設(shè)立總領(lǐng)事館。三是外國留學(xué)生,如1954年,華東紡織工學(xué)院、上海鐵道學(xué)院、復(fù)旦大學(xué)和上海機械?？茖W(xué)校等4所學(xué)校,開始接受來自朝鮮、越南和日本的留學(xué)生。

1951—1955年間我國先后頒布了外國僑民入境、出境、居留、旅行管理的“四項法規(guī)”,對他們在華居留、旅行等活動實行嚴(yán)格限制。但對于社會主義國家如越南、朝鮮等國的守法僑民則允許他們在華居留并給以適當(dāng)安置。

2. 1956-1965年,第三世界和社會主義國家的留學(xué)生、實習(xí)生成為上海常住外國人的主體,人口結(jié)構(gòu)趨于純化

1956年4月公安部在《頒發(fā)“全國外僑基本情況和今后外僑管理工作方針”的通知》中明確表示:“趕擠”帝國主義及其仆從國家僑民的歷史性任務(wù)已基本完成,在華的外國僑民的情況已經(jīng)發(fā)生重大變化,因此“趕擠”方針也應(yīng)當(dāng)加以改變,要求各地公安機關(guān)對一切守法僑民,包括帝國主義及其仆從國家僑民“可以允許他們繼續(xù)在華居留,并依法受到保護(hù)”,同時也不再使用“帝國主義及其仆從國家僑民”一詞。 “一邊倒”的出入境管理政策在執(zhí)行上有了很大的松動。政策的轉(zhuǎn)變使外國人口止減為增,1956年底,上海的常住外國人比上一年增加了368人,為建國以來第一個正增長的年份。

隨著第一個五年計劃的完成,新中國步入一個承上啟下的發(fā)展時期。由于各類建設(shè)項目不斷增多,中國國際地位的迅速提升,來華進(jìn)行工程建設(shè)、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易與教育文化交流的外國人開始增多,接納的外國留學(xué)生、實習(xí)生數(shù)量不斷增加。來華的外國人仍以蘇聯(lián)、東歐、朝鮮、越南等社會主義國家的公民為主。

1956年蘇共二十大后,中蘇關(guān)系出現(xiàn)裂痕。1958年后兩國矛盾急劇惡化后,在華進(jìn)行援建項目的蘇聯(lián)專家大批撤回,加之三年自然災(zāi)害,留學(xué)人員大批回國。由于中蘇關(guān)系全面倒退、中印關(guān)系的惡化以及印尼與中國的斷交,中國對外交流遭遇重大挫折。在蘇聯(lián)的壓力之下,其他社會主義國家也對中國采取孤立政策,經(jīng)過幾次出境高潮,在華的外國人人數(shù)逐年減少。1962年后上海的常住外國人已不足千人,蘇聯(lián)、丹麥、印度、瑞士等國駐滬總領(lǐng)事館相繼閉館。

面對世界風(fēng)云變幻,中國的對外方針出現(xiàn)重大調(diào)整:一方面與兩個超級大國抗衡,反對美蘇兩霸主宰世界,從“一邊倒”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺磧砂浴?另一方面積極爭取“兩個中間地帶”,支持亞非拉各國人民的反帝、反殖、爭取民族解放和民族獨立的斗爭,和第三世界的亞非拉國家建立外交關(guān)系。這一時期, 第三世界國家成為我國外交的戰(zhàn)略同盟軍,來滬學(xué)習(xí)和進(jìn)修的第三世界的外國人明顯增加。

1964年在“左”的思想影響下,外國人的出入境管理政策再度趨于“管緊、管嚴(yán)”,相繼恢復(fù)了1958年已經(jīng)取消的“外國人檢查站”,建立外國人證件檢查制度。至1965年底,上海的常住外國人為2730名,其中外國留學(xué)生和實習(xí)生為2092名,大多來自亞非拉國家。外商機構(gòu)人員65名,余者多為駐外機構(gòu)的外交和工作人員。據(jù)1961年中國國際旅行社上海分社的統(tǒng)計,1961年由他們接待的外國人和華人華僑的人次數(shù)比上一年下降46.3%,1962年又比1961年下降20.69%,1963年再比上年度下降30.43%(注:胡煥庸主編:《中國人口》(上海分冊),中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1987年版,第121頁。)。

3.1966-1978年,從“文革”初期的嚴(yán)重破壞、基本停滯到1971年后的“國際統(tǒng)一戰(zhàn)線”,外國人口結(jié)構(gòu)初步呈現(xiàn)多元化趨勢

“文革”初期,我國的外管機構(gòu)受到嚴(yán)重沖擊,外國人出入境管理工作基本處于停滯狀態(tài)。政治的劇烈動蕩使得在華外國人的人身安全得不到保障,一些長期在我國工作的外國專家和友好人士紛紛回國?！拔母铩逼陂g在滬居住的極少數(shù)外國人多為世代在華居留的外國僑民。上海外事大事記顯示:1966年“文化大革命”開始后,隨著在滬外籍教師和外國留學(xué)生的陸續(xù)離滬,上海的外國人最少的一年僅有70余人。

20世紀(jì)70 年代初,中蘇關(guān)系進(jìn)一步惡化。蘇聯(lián)被視為我國國家安全最嚴(yán)重威脅。美國則由于深陷越戰(zhàn)泥潭,加之經(jīng)濟(jì)危機的沖擊,不得不實行戰(zhàn)略收縮。出于共同的利益需要,美、中兩國迅速由敵對走向有條件的和解。經(jīng)過雙方努力,兩國于1972年發(fā)表“上海公報”,實現(xiàn)邦交正?；?973年毛澤東明確提出了建立包括美國在內(nèi)的國際統(tǒng)一戰(zhàn)線、共同反對蘇聯(lián)霸權(quán)主義的“一條線”或“一大片”的外交政策。 中美關(guān)系改變引發(fā)了一系列連鎖反應(yīng),1971年10月,我國恢復(fù)了聯(lián)合國的合法席位,實現(xiàn)了對外關(guān)系的重大突破。此后我國同40多個亞非拉國家迅速建立了外交關(guān)系,和日本及西歐的主要國家建立正式外交關(guān)系,與東歐各國的往來也出現(xiàn)了不同程度的改善。

隨著中國外部環(huán)境的松動,作為中國最大城市的上海最先感受到這“乍暖還寒”的政治氣候的變化。雖然上海的常住外國人口沒有明顯變化,但入出境的外國人數(shù)開始迅速攀升。據(jù)上海出入境管理局的統(tǒng)計:1969年境外人員臨時來滬人數(shù)為774人,1972年達(dá)到12000人,1973年為16651人。來自日本、歐洲、美國等發(fā)達(dá)國家的人數(shù)開始增加,入境外國人的來源地遍布世界各地。

4.1979年至今,來滬外國人數(shù)持續(xù)穩(wěn)定上升,來源國日趨廣泛,對外國人的管理工作逐步實現(xiàn)法制化和國際化

十一屆三中全會后,步入改革開放新階段的中國,為盡快縮短與發(fā)達(dá)國家的差距,開始大規(guī)模引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù),鼓勵外國人前來投資、考察、合作、旅行,并積極引進(jìn)國外人才,在居留、旅行、出入境等方面給予方便。尤其是1985年11月《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和1986年12月該法《實施細(xì)則》的頒布,對外管理工作逐漸步入法制化軌道。1979-2000年的20年間,來滬的外國人、華僑、港澳臺同胞達(dá)1543萬多人次,是1949年至1978年30年總和的46倍。此外統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,目前在上海的常住外國人超過13萬,分別來自119個國家,其中,日本為第一位,約占境外人士總數(shù)的35%;美國為第二位,約為總數(shù)的11%;韓國、新加坡、德國分列三、四、五位,分別占總數(shù)的9.4%、7.94%和 4.5%。改革開放的30年中可以1992年為界劃分為前后兩階段:

1992年之前,上海的入出境和常住的外國人雖然較改革開放之前有較大幅度地增長,但增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于后期。常住外國人的平均增長率1979-1990年為18%,而1992-2006年間達(dá)到31%。如果從絕對人數(shù)而言1991年較1979年增長5.39倍,而2006年則比1992年增長27.55倍。究其原因是1979-1991年間的上海充當(dāng)著改革開放的“后衛(wèi)”,與沿海一些省市相比,上海的改革開放程度明顯滯后。80年代中期,上海經(jīng)濟(jì)增長的速度低于全國平均水平,1978-1990年,上海吸納的直接外資僅為22億美元,廣東則超過120億美元(注:白吉爾:《上海史——走向現(xiàn)代之路》,上海社會科學(xué)院出版社2005年版,第365頁。)。

20世紀(jì)90年代,尤其是小平同志“南方講話”后這一狀況得到根本性的改變。通過建立保稅區(qū)、允許外國銀行設(shè)立辦事處、對外國資本開放超級市場和其他服務(wù)業(yè)領(lǐng)域、指定上海作為大型跨國集團(tuán)投資設(shè)廠地點等一系列改革開放舉措,上海逐漸形成了開發(fā)開放新的總體思路和戰(zhàn)略布局,對外經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)跨越式發(fā)展:1992年起上海的GDP增長已趕上南方省份。1999年上海各行業(yè)吸納的直接外資高達(dá)360億美元,中外合資企業(yè)的產(chǎn)值占上海工業(yè)生產(chǎn)總值的39%?！罢叩膬?yōu)勢,傳統(tǒng)的激活,再加上上海曾經(jīng)達(dá)到過的社會地位和歷史高度,共同為上海營造了一個理想的投資環(huán)境和廣闊的市場前景?！?注:周武:《開放的傳統(tǒng)與上海的命運》,《史林》2003年第5期。)由于海外投資大規(guī)模進(jìn)入,2005年起在滬常駐外籍人士已達(dá)10萬人以上,并以每年遞增上萬人的速度增長。

目前在華外籍人士按來華目的大致可分為以下幾種類型:

(1)來華工作。主要為外國專家及在各類涉外企業(yè)中工作的外籍人士。以2005年來滬工作境外專家為例:總數(shù)為73193人,比2004年增長16.47%。其中外國專家為60887人,占總數(shù)的83.19%;港澳臺專家12306人,為總數(shù)的16.81%。從專家類別看,2005年經(jīng)濟(jì)技術(shù)管理專家有52525人,為總數(shù)的71.76%;教科文衛(wèi)專家有20668人,占總數(shù)的28.24%。從服務(wù)時間看,長期專家有45380人;短期專家有27813人。專家來源地集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家,前五位分別是:美國、日本、德國、澳大利亞和法國。

來滬工作的外籍人士近年來也呈持續(xù)增長的態(tài)勢。2003年,外國人入境就業(yè)人數(shù)首次突破10000人,2006年這一數(shù)字已達(dá)到20189人。目前,57000多名來滬工作的外國人來自133個國家,居前十位的按國別分別是日本、美國、韓國、新加坡、德國、法國、加拿大、馬來西亞、澳大利亞、英國。其中日本占28.6%,美國12.3%,韓國8.9%,前十位中另7個國家占31.8%;其余123個國家占18.3%。來滬就業(yè)的外國人中,高級管理人員占25.4%;高級技術(shù)人員占6.1%;在外企常駐代表機構(gòu)任首席代表的占3.1%(注:《上海商報》,2007年5月10日。)。接近一半的外國就業(yè)者從事服務(wù)業(yè),涉及租賃和商務(wù)、信息傳輸、計算機服務(wù)和軟件業(yè)、住宿和餐飲業(yè)等領(lǐng)域。

(2) 來華求學(xué)。包括上海各高校的外國留學(xué)生及在滬國際學(xué)校就讀的外籍中小學(xué)生。2006年上海高校外國留學(xué)生總數(shù)為31636人,同比2005年增長19.48%。其中長期生22261人,同比增長16%;短期生9375人,同比增長34%。此外,上海有十所高校的留學(xué)生規(guī)模超過千人,招收留學(xué)生最多的三所學(xué)校分別是復(fù)旦大學(xué)(6340人)、交通大學(xué)(4495人)、華東師范大學(xué)(3040人)。按“十一五”確定目標(biāo),到2010年,上海來滬留學(xué)生數(shù)量將達(dá)6-7萬人。在上海國際學(xué)校就讀的外國學(xué)生將達(dá)8000 多人,并以每年300—500人的速度遞增。此外,上海的外資企業(yè)每年要接受3000 多名來自世界各地的外國實習(xí)生。

(3)涉華婚姻。即跟隨中國配偶在中國工作和生活的外籍人士。目前上海每100 對新婚夫妻中有3 對是涉外婚姻。上海的涉外婚姻數(shù)量自1992年起每年均達(dá)2500對左右,其中最高年份為2001年3447對。

(4)外籍華人和取得外國國籍的海外回流人士。這類外籍人士中比較突出的是海歸派。據(jù)統(tǒng)計,自1978 -2003 年底,我國出國留學(xué)人員總數(shù)達(dá)70.02 萬人,留學(xué)回國人員達(dá)17.28 萬人。上海的海歸派估計占全國海歸總?cè)藬?shù)的2/3(注:楊燁:《外籍人士的融入與中國城市的國際化》,《城市管理》2005年第3期。)。

二、上海外國人口的國際比較

人口是社會載體,是社會發(fā)展的重要前提。從歷史而言,外國移民的融入對上?！蔼毺氐奈幕推犯瘛钡男纬捎兄谎宰悦鞯墓π?。正是因為移民的匯聚,使中西文明在此相遇、碰撞、重構(gòu),在開埠后的數(shù)十年間,“上海建立了通達(dá)中國與世界各地多層面的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),匯聚來自世界各地的種種資源——特別是資本與移民,上海才有可能在歷史起伏中后來居上,迅速發(fā)展成為一個真正的世界大都市”(注:參見周武《開發(fā)傳統(tǒng)與上海城市的命運》,《史林》2003年第5期。)。新中國成立后,由于國際、國內(nèi)政治格局變化,上海在此后的近30年時間里,人口結(jié)構(gòu)逐步從“多元并存”變?yōu)閱握{(diào)封閉。與此相對應(yīng),國際大都市的稱謂也演變成對過往輝煌歲月的追憶,城市的活力與生機在人口的凝固中逐漸沉寂消亡。

國際大都市顧名思義有兩大主要特征:一是國際化;二是大都市。其中國際化的一個重要衡量指標(biāo)是人口的多樣性(即出生地為外國的人口占城市人口的百分比)和文化生活的多元性。人口多樣性既是建設(shè)國際大都市的標(biāo)志,也是國際大都市進(jìn)程中必然發(fā)生的人口現(xiàn)象。目前雖然各國執(zhí)行的移民政策有所不同,但人口多樣性被公認(rèn)為是衡量一個城市開放程度和吸引力的重要標(biāo)志。統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)表明:2005年紐約的外國出生人口占城市居民的比例為33.71%,東京為2.41%,香港為5.1%,倫敦為27%,新加坡為18.4%(注:數(shù)據(jù)來源:Globalization Urbanization Migration 網(wǎng)站,http://gstudynet.com/gum/。)。雖然改革開放以來上海在邁向國際化進(jìn)程中取得的成就有目共睹,但與紐約、東京等國際大都市相比較,目前上海人口國際化程度和聚集效應(yīng)還比較低,常住外國人口的比例和國際人才聚集度與其他國際大都市有較大差距。

首先從外國人與本地人的比例來看,上海雖然在人口規(guī)模上與世界大都市紐約、東京相差無幾,但在常住外國人口占人口的比例上卻與世界大都市的距離依然相去甚遠(yuǎn),外國人口的居留方式也有很大區(qū)別,以往返型和巡回型遷移為主。2003年在上海1341.8萬人口中,常住外國人口7萬人左右,占上?？?cè)丝诘?.52%,2005年末為10萬人左右,以戶籍人口1360萬計算,比例為0.735%。紐約在2001年時總?cè)丝跒?400萬人,常住外國人口280萬人,約占20%;2003年常駐東京的外國人為355289人,按照2003年東京戶籍人口12368691人計算(注:2003年日本出入國統(tǒng)計年報。),外國人口比例為2.87%左右。

遷移類型上,永久居留比例較低。以在滬居常住人數(shù)比例最高的日籍人口為例,按照2005年日本海外居留人數(shù)統(tǒng)計,在紐約的日本人永久居住比例為21.4%,倫敦為19.2%,新加坡為5.2%,香港為2.3%,上海則為0.1%,“旅居性”(sojourning nature)成為在滬外國人的重要特點。在人群結(jié)構(gòu)上則女性比例明顯偏少。2005年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,在紐約居住的日本人中女性的比例為53.3%,倫敦為59.1%,新加坡為45.5%,香港為43.6%,上海則為31.5%。遷移方式上,舉家遷移較少,我們以人數(shù)最多的企業(yè)經(jīng)營為跨國遷移目的進(jìn)行觀察,紐約的企業(yè)經(jīng)營者與同住家人之比為1∶1.22,倫敦為1∶0.9,新加坡為1∶1.1,香港為1∶0.9,上海則為1∶0.5。

其次從國際化人才比例來看,雖然在入境的外國人中,人才引進(jìn)的比例很高,如2005年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示:來滬長期居住的10萬左右的外國人中,外國專家(包括港澳臺專家)超過6萬人,達(dá)60%以上,但從總量而言,上海的外國人才聚集力度與其他國際大都市有相當(dāng)大的差距。表1中我們對來滬工作的境外專家(包括長期和短期)與上海公有制和非公有制單位各類人才的總量做了計算,二者之比為100∶4.7,與其他國際大都市中境外人才比例為30%尚存較大距離。上海高級人才與人口的比例為0.51%,低于紐約的3.64%、東京的4.97%。上海受高等教育人數(shù)占總?cè)丝诘谋戎貎H為9%,亦遠(yuǎn)低于紐約的24.4%、東京的34.3%。上海目前外國專家引進(jìn)工作還存在著信息不暢、政策不力和機構(gòu)不健全等問題,特別是在引進(jìn)國際學(xué)術(shù)、技術(shù)和管理的大師級專家方面沒有取得實質(zhì)性進(jìn)展和突破。

資料來源:公有制和非公有制人才數(shù)量根據(jù)《2004年上海人才資源狀況報告》整理,外籍專家數(shù)據(jù)根據(jù)上海市人事局外專局2005年數(shù)據(jù)整理。

再次從海外高層次留學(xué)人才回滬工作和創(chuàng)業(yè)的人數(shù)及回流比例來看,國際大都市人才往往凈流入量高于流出量,而上海向國外流出人才的現(xiàn)象仍未根本扭轉(zhuǎn)。改革開放以來,上海共有出國留學(xué)16萬余人,目前來上海工作和創(chuàng)業(yè)的留學(xué)人員總數(shù)僅為6萬余人。這一數(shù)據(jù)相當(dāng)于美國一年從海外引進(jìn)的高層次人才數(shù)量。不僅如此,當(dāng)前上海主要支柱產(chǎn)業(yè)中的具有跨文化交流能力、懂得國際慣例、富有實際經(jīng)驗的留學(xué)人員數(shù)量依然偏少,難以適應(yīng)和滿足上海高新技術(shù)發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)升級的實際需要。

三、推進(jìn)上海人口國際化的對策建議

上海人口國際化發(fā)展模式的選擇,應(yīng)以建設(shè)國際大都市、提升城市國際競爭力為前提,借鑒紐約、東京等大都市發(fā)展進(jìn)程中的經(jīng)驗教訓(xùn),既要考慮國際化的衡量標(biāo)準(zhǔn),又要結(jié)合上海實際,充分考慮國際化大都市發(fā)展進(jìn)程的多樣性和差異性,充分考慮上海歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實狀況,尋找符合上海實際的提升人口國際化道路,具體建議如下:

1.主動參與國際人才競爭,創(chuàng)新人才引進(jìn)機制,聚集各類人才

人口國際化的重點是人才國際化。中國是個人口大國,但并不是人力資源強國。縱觀美國、日本、韓國經(jīng)濟(jì)騰飛之路,無不采取了人才引進(jìn)與加速培養(yǎng)并重的人才戰(zhàn)略。上海在經(jīng)濟(jì)實力大為增加的今天,又恰逢全球金融經(jīng)濟(jì)危機的契機,應(yīng)以更高的目標(biāo)參與國際人才競爭,加快國際化人才集聚的步伐,以吸引高層次人才。尤其應(yīng)以上海緊缺行業(yè)的高層次領(lǐng)軍人才為重點,堅持高目標(biāo)、高投入和多渠道、多層次、多模式,尋求體制和機制的突破,最大限度地利用海外人才;建設(shè)長效性的國際人才流動、管理、運作和引進(jìn)機制,為提升城市的國際競爭力奠定堅實的人才基礎(chǔ)。

具體而言應(yīng)做好引進(jìn)留住留學(xué)生和海外高層次人才工作的基礎(chǔ)性服務(wù),大力發(fā)展并規(guī)范從事海外高層次人才中介服務(wù)的專業(yè)機構(gòu),提高服務(wù)的能力。盡快形成國際人才資源庫和工作網(wǎng)絡(luò)。利用各種組織,如歐美同學(xué)會、校友會等,加強和海外留學(xué)人員的聯(lián)系;重視海外高層次人才的網(wǎng)上信息收集。定期收集、發(fā)布需求信息,特別是國內(nèi)用人單位的崗位需求供求,培育網(wǎng)上人才市場;將屬地化的外國人、港澳臺同胞納入我國人口常規(guī)普查范圍,既為服務(wù)、規(guī)范外國人管理提供依據(jù),也為進(jìn)一步加強對境外智力引進(jìn)的研究制定政策方針提供依據(jù)。

2.制定特殊優(yōu)惠,增強吸引高層次人才的競爭優(yōu)勢

高層次人才流動一直呈現(xiàn)“馬太效應(yīng)”,發(fā)達(dá)國家是世界人力資源流動的主要受益者。我國作為發(fā)展中國家,在全球高層次人才競爭中處于相對劣勢,應(yīng)充分利用經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長帶來的創(chuàng)業(yè)契機,采取一些特殊的優(yōu)惠政策,吸引更多的海外高層次人才。例如制定比發(fā)達(dá)國家更優(yōu)惠的海外高層次人才個人稅收政策。建議借鑒新加坡和我國香港地區(qū)的一些做法:一是在目前外籍人才個人稅收4000元起征點基礎(chǔ)上,進(jìn)行適當(dāng)?shù)纳细?二是降低累進(jìn)稅率,將最高稅率下降到20%左右;三是適當(dāng)增加稅前列支項目,如房貼、子女教育費、家屬撫養(yǎng)費等。此外,還要鼓勵、支持企業(yè)、高等院校、科研機構(gòu)為引進(jìn)的海外高層次人才建立與國際接軌的高薪制度,讓一流人才在中國也能得到一流報酬,充分調(diào)動他們的積極性和創(chuàng)造性。

3.改善社會文化環(huán)境,營造良好氛圍

努力營造寬松的社會文化環(huán)境,海納百川,尊重文化的多元性。盡量消除不同文化間的矛盾和隔閡。創(chuàng)造良好的文化認(rèn)同的氛圍,使海外人才對上海城市有一種親切感、尊重感和家鄉(xiāng)感。建立與國際接軌的人才評價體系。尊重海外人才的個性差異,鼓勵創(chuàng)新,寬容失敗,真正營造海外人才創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境。

積極探索多渠道、多形式的社會融合方式。積極邀請對我國經(jīng)濟(jì)文化和社會發(fā)展有重大貢獻(xiàn)的外籍專家常規(guī)性地參加政府的咨詢或議政活動,增強他們對居住地的社會認(rèn)同感。

4.借鑒國際經(jīng)驗,完善綠卡制度

為了進(jìn)一步吸引外籍高層次人才到我國來工作和居住,建議借鑒國際經(jīng)驗,進(jìn)一步改革和改善移民法規(guī),簡化出入境審批等方面的手續(xù),為人口的跨國流動提供便利;制定和完善中國的技術(shù)移民政策,更加放寬外籍人才在華長期居留的條件,吸引海外各種杰出人才到中國工作和交流。

建議對持有我國“綠卡”(外國人永久居留證)者所享有的基本國民待遇做出明確規(guī)定,享有養(yǎng)老、醫(yī)療、住房公積金等基本社會保險權(quán)益和上海市民待遇;可參加所在地專業(yè)技術(shù)職務(wù)的任職資格評定或者考試、執(zhí)業(yè)(職業(yè))資格考試與登記;子女可接受我國義務(wù)教育,可參加統(tǒng)一高考,在語言適應(yīng)期(即在國外居住滿5年,在國內(nèi)居住不滿3年)內(nèi),適當(dāng)降低錄取分?jǐn)?shù)線;對申請我國“綠卡”的人員范圍予以擴(kuò)大,將現(xiàn)行的“對我國有重大突出貢獻(xiàn)或國家特別需要的人員”改為“在國(境)外已取得科技、管理、創(chuàng)業(yè)方面的成就,并被我國知名的企事業(yè)單位聘用擔(dān)任重要職務(wù),或在我國長期從事創(chuàng)業(yè)投資活動的海外高層次人才”。

(責(zé)任編輯:薛立勇)