李　勝

摘要:我國審計監(jiān)督制度可促進環(huán)境保護資金的有效使用,促進政府環(huán)境政策的落實和完善;根據(jù)政府審計與環(huán)境審計的關(guān)系,改革促進環(huán)境審計的方式以及政府審計對社會審計和內(nèi)部審計作用。政府審計在環(huán)境審計過程中應(yīng)起主導(dǎo)作用,政府審計部門是環(huán)境審計各項法規(guī)的制定者,排污收費制度改革可促進環(huán)境審計的發(fā)展,政府環(huán)境審計應(yīng)實行“綠色”審計,政府審計對社會審計和內(nèi)部審計具有指導(dǎo)作用等。

關(guān)鍵詞:政府審計;環(huán)境審計;主導(dǎo)作用

中圖分類號:F239.44文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)20-0124-02

1 引言

與許多發(fā)展中國家一樣,中國在協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系方面面臨著嚴峻的考驗,中國的環(huán)境狀況不容樂觀。一方面,中國的自然環(huán)境決定了中國的生態(tài)環(huán)境脆弱,自然災(zāi)害頻繁;另一方面,一些地區(qū)存在的不合理生產(chǎn)活動和消費方式,加劇了中國生態(tài)環(huán)境的進一步惡化。近年來,中國政府對環(huán)境保護的資金投入逐年增加,巨額資金的投入使用的合理性與效益均需獨立的審計機關(guān)加以監(jiān)督。此外,國家環(huán)保法規(guī)的執(zhí)行情況,環(huán)保管理體系的運行情況,大氣污染、水污染、有害廢物控制與治理情況及自然資源保護狀況等,也都需要有審計部門進行監(jiān)督。

2政府環(huán)境審計作用的不可替代性

政府審計在環(huán)境審計過程中應(yīng)起主導(dǎo)作用,這是由我國的基本國情決定的,自審計機關(guān)成立以后產(chǎn)生并發(fā)展了多項政府專項審計,政府環(huán)境審計具備了其他專項審計沒有的功能,政府環(huán)境審計必須發(fā)揮環(huán)境保護主管部門所沒有的作用,才能在環(huán)境保護工作中具有獨立地位而不是這些部門工作的重復(fù)。

(1)促進環(huán)境保護資金的有效使用。審計機關(guān)對環(huán)境保護資金的監(jiān)督檢查,為實現(xiàn)對資金的管理、使用情況的客觀評價,就必須突出對環(huán)境因素的考慮,這正是環(huán)境保護資金審計不同于其他資金審計的地方,也正體現(xiàn)了政府環(huán)境審計在環(huán)境保護資金的監(jiān)督檢查上的不可替代性。

(2)促進政府環(huán)境政策的落實和完善。政府強化環(huán)境保護的措施、行動是通過一系列的環(huán)境政策、法規(guī)體現(xiàn)的。一方面,環(huán)境政策、法規(guī)的執(zhí)行情況直接影響著環(huán)境保護的效果,首先必須確保環(huán)保政策的執(zhí)行,審計通過對政策執(zhí)行情況的檢查,能夠及時發(fā)現(xiàn)存在的問題,運用審計的監(jiān)督處理予以糾正,促進環(huán)境政策的落實。另一方面,在我國,部分現(xiàn)行的環(huán)境管理制度已不能滿足環(huán)境保護的需要,改革、完善這些管理制度勢在必行。此外,目前我國政府的一些環(huán)境政策首先是以試點的方式在部分地區(qū)實施的,對這些試點政策的進一步完善同樣需要審計機關(guān)以獨立的身份提供分析材料及建議。

3政府審計部門是環(huán)境審計各項法規(guī)的制定者

環(huán)境審計工作要依法審計,就要有審計依據(jù)。如果環(huán)境審計法律法規(guī)不完備、不配套,則審計監(jiān)督難以實現(xiàn)。近30年來,我國雖然頒布了一系列環(huán)保方面的法律法規(guī),但缺乏具體規(guī)范環(huán)境審計工作的法規(guī)。目前已頒布的《審計法》、《中國獨立審計準則》等法規(guī)中,都沒有環(huán)境審計的內(nèi)容和具體實施辦法,使環(huán)境審計的實施缺少法律依據(jù)。

隨著我國政治經(jīng)濟體制改革的深入發(fā)展,審計的領(lǐng)域?qū)⒉粩嗤卣?環(huán)境審計成為一種現(xiàn)實需要,審計標準滯后的矛盾將日益突出。因此,建立和完善相關(guān)的審計準則,做到有法可依,有章可循,是政府審計發(fā)展的一個必然趨勢。政府審計機關(guān)的首要任務(wù)是盡快制定出環(huán)境審計準則和開展環(huán)境審計的具體辦法,為開展環(huán)境審計提供切實的依據(jù)。

(1)對土地、礦產(chǎn)、森林、海洋等重要資源保護與開發(fā)利用情況的審計,重點揭露和查處破壞浪費資源、國有資源收益流失、危害資源安全等重大問題,從體制、機制和制度上分析原因,提出建議,促進資源保護和合理開發(fā)利用。

(2)對水、大氣、固體廢棄物、生態(tài)保護等方面的審計,重點關(guān)注環(huán)保資金投入、管理、使用情況和環(huán)保政策落實、環(huán)保目標實現(xiàn)情況,揭露和查處破壞生態(tài)、污染環(huán)境、影響人民群眾身體健康的重大環(huán)境問題,提出提高資金使用效益和完善環(huán)保政策措施的建議。

(3)對土地出讓金和土地開發(fā)整理資金的征收、管理和使用情況的審計,總體掌握和評價地方政府執(zhí)行國家有關(guān)政策法規(guī)、實施土地開發(fā)整理的情況,關(guān)注、查處違法違規(guī)問題,提出進一步建立健全有關(guān)制度和政策措施的建議,促進國家土地有償使用制度和耕地保護政策的貫徹落實。

(4)對企業(yè)執(zhí)行國家節(jié)能減排相關(guān)政策及采取具體措施情況進行專項審計調(diào)查,重點了解企業(yè)節(jié)能減排工作所取得的成效,關(guān)注各項措施的落實情況,查找存在的主要問題并分析原因,提出完善節(jié)能減排的政策意見及建議,促進企業(yè)進一步增強節(jié)能減排意識,自覺履行社會責任。

(5)著力構(gòu)建符合我國國情的資源環(huán)境審計模式,2012年初步建立起資源環(huán)境審計評價體系;認真履行亞洲審計組織環(huán)境審計委員會主席國職責,積極開展環(huán)境審計國際交流,借鑒國際做法和經(jīng)驗,強化對資源環(huán)境審計經(jīng)驗和案例的總結(jié)提煉,推動資源環(huán)境審計實用技術(shù)方法的研究和推廣運用,促進資源環(huán)境審計工作質(zhì)量和水平不斷提高。

4排污收費制度改革促進環(huán)境審計的發(fā)展

治理環(huán)境污染是一個龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,其根本在于立足于防,“防患于未然”。為了改革沿用了近30年的排污收費制度,審計署早在2000年對國家直接進行環(huán)境質(zhì)量考核的46個城市1998、1999兩年排污費征收、解繳和環(huán)保補資金的分配、使用情況進行審計時,就發(fā)現(xiàn)了排污費征收及使用方面的諸多問題,并向國務(wù)院提出了修改完善排污費征收辦法的建議。2003年1月2日,國務(wù)院第369號令頒布了《排污費征收使用管理條例》,該條例已于2003年7月1日開始正式實施。新的《排污費征收使用管理條例》對收費標準、排污費的用途等均有新的規(guī)定。與此相適應(yīng),2003年2月28日,當時的國家環(huán)?？偩?現(xiàn)已升格為國家環(huán)境保護部)與財政部等四部委聯(lián)合頒發(fā)了《排污費征收標準管理辦法》,與審計直接相關(guān)的是,新條例根據(jù)收費體制的變化,強調(diào)排污費實行收支兩條線,收繳分離,明確排污費必須納入財政預(yù)算,列入環(huán)保專項資金進行管理,并加強審計監(jiān)督,這就為開展環(huán)境審計工作提供了依據(jù),促進了環(huán)境審計工作的發(fā)展。

5政府環(huán)境審計應(yīng)實行“綠色”審計

綠色審計是指審計機關(guān)從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā),依法獨立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬薄、會計報表以及其他與財政收支、財務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn),監(jiān)督財政收支、財務(wù)收支真實、合法和效益的行為,確保綠色會計制度的科學性和順利實施。它是對如實披露其資源、環(huán)境情況以及環(huán)境經(jīng)濟責任鑒證的特殊審計,用以證實其真實性、合法性。

目前,我國政府審計的管理體制是,省以下審計機關(guān)受本級政府和上級審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo),業(yè)務(wù)上以上級審計機關(guān)為主。如何在這種松散型的體制下,調(diào)動地方審計機關(guān)和環(huán)境審計人員的積極性,最好的辦法是盡快實行綠色審計制度。國家根據(jù)各省、市、地區(qū)的不同情況,分別將草原、林地、綠化、江河污染等內(nèi)容作為評價指標,審計地方領(lǐng)導(dǎo)所出臺的經(jīng)濟決策和所謂“政績”是否以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價,樹立綠色GDP社會可持續(xù)發(fā)展觀,發(fā)展資源3R原則(減量化、再使用、再循環(huán))的綠色循環(huán)經(jīng)濟,促進人與自然的和諧,在審計界積極推行綠色審計監(jiān)督,加強綠色生態(tài)資源監(jiān)管。

6政府審計對社會審計和內(nèi)部審計具有指導(dǎo)作用

(1)政府審計機關(guān)可通過制定環(huán)境審計工作指南,完善環(huán)境審計依據(jù),并通過對社會審計機構(gòu)進行監(jiān)督檢查來規(guī)范并指導(dǎo)社會審計部門實施環(huán)境審計。

社會審計是經(jīng)政府有關(guān)部門審核批準的注冊會計師組成的會計師事務(wù)所進行的審計。在我們的社會里,環(huán)境問題變得越來越重要,從可持續(xù)發(fā)展的前景看,有一股正在增長的壓力要求企業(yè)進一步承擔環(huán)境管理責任和社會責任。這就要求注冊會計師在對不同的企業(yè)進行財務(wù)收支審計的同時,結(jié)合環(huán)境保護,對于在環(huán)境控制、環(huán)境績效報告和環(huán)境合規(guī)性領(lǐng)域出現(xiàn)的問題,通過“環(huán)境報告”予以揭示。這樣做,有利于增強企業(yè)的環(huán)保意識,明確環(huán)保責任,使審計組織能夠有效介入環(huán)境審計,促進環(huán)境審計工作的深入開展。

(2)政府審計機關(guān)可以通過制定環(huán)境審計工作指南,完善環(huán)境審計依據(jù),進一步指導(dǎo)內(nèi)部審計部門實施環(huán)境審計。一是要建立可操作的環(huán)境審計工作細則,避免環(huán)境審計的片面性和局限性,使環(huán)境審計的范圍、內(nèi)容、程序和方法等制度化、規(guī)范化。二是應(yīng)盡快建立相應(yīng)機構(gòu),研究和制定一套統(tǒng)一的環(huán)境會計準則和基本核算體系,為環(huán)境審計建立基礎(chǔ),促進環(huán)境審計工作的深入發(fā)展。三是要嚴格環(huán)境標準管理制度。一方面要積極采用國際環(huán)境標準,進一步制定和完善相關(guān)的環(huán)境標準;另一方面,要合理地制定環(huán)境標準實施計劃,充分運用環(huán)境監(jiān)測手段,監(jiān)督檢查環(huán)境標準的執(zhí)行。

內(nèi)部審計是由各部門、各單位內(nèi)部設(shè)置的審計機構(gòu)或?qū)徲嬋藛T實施的審計。其主要特點是業(yè)務(wù)往往跨出了財務(wù)報表審計的范圍,幾乎涵蓋了企事業(yè)經(jīng)營管理的每個環(huán)節(jié)。同政府審計和社會審計相比,內(nèi)部審計的優(yōu)勢在于它貫穿企事業(yè)單位經(jīng)濟活動的始末。按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部規(guī)定的“三同時”制度,一切建設(shè)項目的防治污染的設(shè)施,必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。內(nèi)部審計人員可以全過程參與單位建設(shè)項目,這就為內(nèi)審人員提供了優(yōu)越的環(huán)境審計條件,使內(nèi)部審計工作在環(huán)境審計中發(fā)揮更大的作用,為經(jīng)濟的繁榮發(fā)展和環(huán)境保護工作做出貢獻。

7小結(jié)

綜上所述,無論是制定環(huán)境審計法律法規(guī),排污收費制度改革,還是積極實施綠色審計,都是以政府部門為主體進行的,政府審計又從工作指南、審計依據(jù)等方面規(guī)范和指導(dǎo)著社會審計和內(nèi)部審計實施環(huán)境審計工作,因此政府審計在環(huán)境審計中起著主導(dǎo)作用。在環(huán)境審計過程中,只要我們充分發(fā)揮政府審計的主導(dǎo)作用,堅持以“政府審計為主線”,以“社會審計”和“內(nèi)部審計”為支線,從上到下構(gòu)筑起一個強大的“審計網(wǎng)絡(luò)”,以“綠色審計”為環(huán)境審計的最終目標,經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾一定能順利解決。

[責任編輯 馮勝利]