高 娃

摘要從1995年網(wǎng)吧業(yè)興起至今,國(guó)家在不同時(shí)期采取了不同的市場(chǎng)準(zhǔn)入方式與標(biāo)準(zhǔn),然而整治效果卻不盡人意。本文從網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)許可制度的設(shè)立和發(fā)展過程出發(fā),探究了行政許可制度中存在的問題,并就行政許可制度的發(fā)展方向提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞網(wǎng)吧業(yè) 行政許可制度 市場(chǎng)準(zhǔn)入

中圖分類號(hào):D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-046-02

從1995年我國(guó)出現(xiàn)第一批網(wǎng)吧開始,至今已過去了十四年。十幾年前,人們還不知網(wǎng)絡(luò)為何物,而今,網(wǎng)絡(luò)已然成為人們生活中不可缺少的一部分。在網(wǎng)吧業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí),政府也越來越重視網(wǎng)吧業(yè)的準(zhǔn)入制度——網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)的行政許可制度。

一、網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)許可制度的設(shè)立和發(fā)展

1995年之后的兩三年,是網(wǎng)吧業(yè)的興起階段,這個(gè)時(shí)期的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件較為寬松,沒有行政許可制度,只要到有關(guān)部門登記即可開辦網(wǎng)吧。

1999年—2002年,網(wǎng)吧業(yè)迅速發(fā)展的同時(shí)開始暴露問題,含有色情、暴力、賭博等有害信息和不健康內(nèi)容的電腦游戲?qū)映霾桓F,于是國(guó)家設(shè)立了簡(jiǎn)單的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,為網(wǎng)吧業(yè)設(shè)置了一般許可,公安部等三部一局出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范“網(wǎng)吧”經(jīng)營(yíng)行為加強(qiáng)安全管理的通知》,其中規(guī)定:經(jīng)營(yíng)網(wǎng)吧應(yīng)具備場(chǎng)地安全可靠、設(shè)施齊全等條件;網(wǎng)吧的經(jīng)營(yíng)還需要“掛靠”在帶電信部門下;開辦網(wǎng)吧需要經(jīng)過公安機(jī)關(guān)和工商行政部門審批。隨后,國(guó)家有出臺(tái)了《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)場(chǎng)所管理辦法》,強(qiáng)化了許可制度。申辦網(wǎng)吧必須經(jīng)過這樣的程序:1.公安、文化部門(縣級(jí)以上)的審批;2.電信管理機(jī)構(gòu)(省級(jí)以上)辦法經(jīng)營(yíng)許可;3.工商行政管理部門(縣級(jí)以上)登記注冊(cè);4.互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)提供者的接入。網(wǎng)吧的經(jīng)營(yíng)許可走向多部共管,申請(qǐng)程序越來越復(fù)雜。

2002年,北京海淀區(qū)藍(lán)極速網(wǎng)吧發(fā)生縱火案,25人死亡,12人受傷。①這一嚴(yán)重事件導(dǎo)致了一場(chǎng)全國(guó)性的大規(guī)模整頓網(wǎng)吧的行動(dòng),對(duì)網(wǎng)吧進(jìn)行重新審核登記,并暫停審批新網(wǎng)吧,許多地方甚至全行業(yè)停業(yè)整頓。2002年,國(guó)務(wù)院《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》開始實(shí)施,對(duì)于網(wǎng)吧的要求更為嚴(yán)格,申請(qǐng)程序更為復(fù)雜,必須由文化部門批準(zhǔn)籌建,公安機(jī)關(guān)進(jìn)行安全審核,最后由文化部門最終審核并發(fā)放許可證書。

2003年以后,政府政策繼續(xù)收緊,2003年《關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所連鎖經(jīng)營(yíng)管理的通知》發(fā)布,網(wǎng)吧的營(yíng)業(yè)許可由一般許可轉(zhuǎn)向特殊許可,并且開始實(shí)行網(wǎng)吧的連鎖經(jīng)營(yíng)。文化部負(fù)責(zé)全國(guó)性和跨省網(wǎng)吧的審批,省級(jí)文化行政部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)網(wǎng)吧的審批,每省連鎖網(wǎng)吧不得超過三家,全國(guó)不得超過十家。2007年,文化部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)吧及網(wǎng)絡(luò)游戲管理工作的通知》,停止審批新網(wǎng)吧,禁止倒賣許可證,法人不許變更,更名、遷址等要依法辦理手續(xù),對(duì)網(wǎng)吧的政策可謂收到了有史以來的最緊程度。

2009年,各地陸續(xù)出臺(tái)了網(wǎng)吧業(yè)的發(fā)展規(guī)劃,積極扶植網(wǎng)吧業(yè)連鎖、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),有些地方網(wǎng)吧牌照審批受限似有解凍趨勢(shì)。

二、目前網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)許可制度存在的問題

十四年間,雖然政府部門不斷出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī),總體的趨勢(shì)是收緊許可政策,加強(qiáng)行政管理,但收效甚微,黑網(wǎng)吧、網(wǎng)絡(luò)犯罪、青少年上網(wǎng)成癮問題依然嚴(yán)重而得不到解決。不難看出,我國(guó)的網(wǎng)吧行政許可制度還存在許多問題亟待改進(jìn)。

(一)“合法”與“非法”網(wǎng)吧一網(wǎng)打盡

每次惡性事件后進(jìn)行的齊抓共管的“嚴(yán)打”、“整治”活動(dòng)不僅往往達(dá)不到預(yù)期的效果,耗費(fèi)成本巨大,而且通常找不到合法的授權(quán)。更為嚴(yán)重的是,這種行動(dòng)將黑網(wǎng)吧和依法經(jīng)過審批拿到經(jīng)營(yíng)許可證的合法網(wǎng)吧同等對(duì)待,一律經(jīng)過整治重新審批、重新登記,損害了相對(duì)人的信賴?yán)?。根?jù)我國(guó)《行政許可法》第8條的規(guī)定,公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù),行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。即使由于客觀情況發(fā)生變化,為了公共利益需要撤銷,對(duì)于因此造成的損失也應(yīng)該給予合理補(bǔ)償。而實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)常常因?yàn)閲?yán)打而撤銷業(yè)已頒發(fā)的網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)許可,進(jìn)行重新洗牌,網(wǎng)吧業(yè)主只能在整頓后重新辦理許可,自行承擔(dān)由此帶來的損失。

(二)審批條件與程序過于復(fù)雜嚴(yán)苛

縱觀歷年來的法律法規(guī),開辦網(wǎng)吧的條件增多,程序越來越復(fù)雜,審批的機(jī)關(guān)越來越多,這就造成了審批機(jī)構(gòu)膨脹,執(zhí)法人員增多,申請(qǐng)程序繁雜效率卻很低下。要成為一個(gè)合法的網(wǎng)吧要經(jīng)過文化、工商、公安、消防、電信等部門的審批和許可,手續(xù)眾多加上人為因素,通常需要半年時(shí)間,加之20%的營(yíng)業(yè)稅使得網(wǎng)吧的盈利大大減少。所以,一方面許多網(wǎng)吧在申請(qǐng)到許可之后便通宵達(dá)旦的經(jīng)營(yíng),盡最大可能招攬客人(無論是不是未成年人),以求最快回本營(yíng)利;另一方面,許多網(wǎng)吧對(duì)如此復(fù)雜的申請(qǐng)?jiān)S可程序望而卻步,干脆做起了黑網(wǎng)吧。

(三)網(wǎng)吧連鎖經(jīng)營(yíng)帶來的新問題

網(wǎng)吧連鎖經(jīng)營(yíng)制度仍然值得商榷,雖然吧個(gè)體網(wǎng)吧納入連鎖系統(tǒng)中來便于政府的監(jiān)督管理,但連鎖制度帶來了許多新的問題。依照規(guī)定,連鎖網(wǎng)吧必須在一年之內(nèi)籌建完成不少于20家直營(yíng)店方可取得正式許可,這樣的高標(biāo)準(zhǔn)無疑是中小企業(yè)所達(dá)不到的,這斷絕了許多中小企業(yè)的生機(jī),所以有人批判這種制度將網(wǎng)吧業(yè)變成壟斷行業(yè),從而使獲得特權(quán)的企業(yè)獲得超額利潤(rùn);已經(jīng)獲得文化部批準(zhǔn)的大企業(yè),如中國(guó)聯(lián)通、長(zhǎng)城寬帶等大企業(yè),被一些業(yè)內(nèi)人士指責(zé)沒有經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn),沒有連鎖經(jīng)營(yíng)的能力,而且有些地方存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義,有了許可證也難在當(dāng)?shù)剡B鎖經(jīng)營(yíng)。除此之外。因?yàn)殚L(zhǎng)時(shí)間不再審批個(gè)體網(wǎng)吧,個(gè)體牌照一時(shí)間成為了稀缺資源,北京、上海的網(wǎng)吧牌照居然被炒到了100多萬②,許多人開始非法轉(zhuǎn)讓網(wǎng)吧營(yíng)業(yè)許可證,在這種情形下,個(gè)體戶自然不愿意加入到連鎖經(jīng)營(yíng)中來。這一切導(dǎo)致了如今連鎖經(jīng)營(yíng)體制下仍然存在為數(shù)眾多的個(gè)體網(wǎng)吧的尷尬局面。

進(jìn)入2009年,部分地區(qū),如濟(jì)南、湖南等地限量開放網(wǎng)吧審批③,網(wǎng)吧業(yè)的行政許可制度與2004年相比呈放松趨勢(shì),但令人擔(dān)憂的是,此舉很大程度上是為了抑制網(wǎng)吧牌照炒賣過熱,滿足潛在的市場(chǎng)需求,面對(duì)全球金融危機(jī)拉動(dòng)市場(chǎng),而網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)許可制度本身存(下轉(zhuǎn)第64頁) (上接第46頁)在的問題并沒有得到徹底的根治,在出現(xiàn)如“藍(lán)極速”的惡性事件后,網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)許可制度是否會(huì)再次歷經(jīng)由“松”到“緊”,出現(xiàn)全面整頓、重新洗牌的又一次輪回,成為了人們的普遍擔(dān)憂,更有甚者認(rèn)為這是一次歷史性的開倒車。

三、未來網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)許可制度的發(fā)展方向

基于我國(guó)網(wǎng)吧營(yíng)業(yè)許可的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題,我認(rèn)為,未來對(duì)網(wǎng)吧的行政許可、行政管理制度可以從以下幾個(gè)方面努力加強(qiáng)和改進(jìn):

第一,應(yīng)該把行政許可與事后監(jiān)管措施結(jié)合起來。從行政法理論上講,行政管理要想達(dá)到目的必須將事先預(yù)防和事后監(jiān)管、追懲相結(jié)合,以往我們對(duì)網(wǎng)吧業(yè)的管理太過重視事先預(yù)防即行政許可制度,導(dǎo)致了“重審批而輕監(jiān)管”。今后應(yīng)當(dāng)把時(shí)候監(jiān)管容納進(jìn)來,定期檢查,嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)限制營(yíng)業(yè)時(shí)間和禁止未成年人進(jìn)入網(wǎng)吧的規(guī)定。這樣才能使頒發(fā)許可時(shí)業(yè)主承諾的事項(xiàng)落到實(shí)處。

第二,通過立法簡(jiǎn)化行政許可的申請(qǐng)辦理程序,解決多重審批現(xiàn)象,提高行政效率。可以采用統(tǒng)一辦理或者集中辦理的方式,由一個(gè)部門受理申請(qǐng)?jiān)俎D(zhuǎn)告有關(guān)部門提出建議或由政府組織各部門在固定場(chǎng)所集中辦公,簡(jiǎn)化程序,減輕申請(qǐng)人的負(fù)擔(dān)。

第三,切實(shí)保護(hù)相對(duì)人的合理信賴?yán)?。在整頓治理過程中,要區(qū)分合法網(wǎng)吧和非法網(wǎng)吧,對(duì)于持有依法申請(qǐng)的行政許可證的網(wǎng)吧應(yīng)允許其正常營(yíng)業(yè),不應(yīng)隨便撤銷已經(jīng)生效的經(jīng)營(yíng)許可,即使因?yàn)榍樾巫兓仨毘蜂N,也應(yīng)對(duì)業(yè)主由此遭受的損害予以賠償。

第四,重點(diǎn)保護(hù)青少年?？梢钥吹?網(wǎng)吧的危害有很大部分是針對(duì)未成年人而言的。一名19歲的男孩,因長(zhǎng)期迷戀網(wǎng)絡(luò)色情暴力,出現(xiàn)精神問題,經(jīng)常對(duì)女生做下流動(dòng)作、持刀傷人,其父怕兒子再傷人不得以用鐵鏈將其鎖在家中④;重慶市兩名學(xué)生通宵上網(wǎng)后太疲倦在火車軌道上打盹被火車軋死。⑤沉迷于網(wǎng)吧而使未成年人滋生暴力,上當(dāng)受騙,對(duì)學(xué)習(xí)生厭,損害身心健康的現(xiàn)象屢見不鮮。然而,在網(wǎng)吧的經(jīng)營(yíng)許可取得的規(guī)定中,對(duì)如何保護(hù)未成年人只字不提。所以,今后,應(yīng)在申請(qǐng)條件中加入保護(hù)未成年人的相關(guān)規(guī)定(如網(wǎng)吧必須裝有不良信息過濾系統(tǒng)),在事后監(jiān)管中著力限制未成年人出入網(wǎng)吧。

第五,網(wǎng)吧行政許可影響多方利益的分配,應(yīng)該通過民主協(xié)商的方式來制定許可的相關(guān)規(guī)則,確立和執(zhí)行聽證制度,這樣制定出來的法律法規(guī)才更容易執(zhí)行,避免與實(shí)際不符。

第六,我國(guó)目前除極個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的大城市外,實(shí)行全面的網(wǎng)吧連鎖經(jīng)營(yíng)的條件尚不成熟。可以根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同,在盡可能推動(dòng)連鎖經(jīng)營(yíng)發(fā)展的同時(shí),可以考慮在條件極不成熟的地區(qū)恢復(fù)允許個(gè)體申請(qǐng)網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)許可,并加強(qiáng)完善個(gè)體網(wǎng)吧的管理辦法,等待時(shí)機(jī)成熟之后再取締個(gè)體實(shí)行網(wǎng)吧連鎖,而不要只貪圖連鎖經(jīng)營(yíng)易于政府管理而忽視全面連鎖的弊端。

而就日前部分地區(qū)限量開放網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)許可審批而言,也應(yīng)注意以上的問題和提出的建議,從網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)許可制度未來的發(fā)展方向出發(fā),完善許可的條件和程序,爭(zhēng)取杜絕惡性事件的再次發(fā)生。

盡管網(wǎng)吧是一個(gè)名副其實(shí)的“問題場(chǎng)所”,但在當(dāng)今這個(gè)信息化的時(shí)代,網(wǎng)吧是我們交流信息、獲取信息、娛樂休閑的重要場(chǎng)所。只要強(qiáng)化網(wǎng)吧管理制度,尤其是網(wǎng)吧的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度——網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)許可制度,網(wǎng)吧業(yè)必將蓬勃發(fā)展,走上合法、合理的正常發(fā)展軌道。

注釋:

①李京華,徐進(jìn).“藍(lán)極速”網(wǎng)吧縱火案后 趁火打劫者難逃法網(wǎng)被判刑.新華網(wǎng).2003年3月24日.

②③錢立富.網(wǎng)吧牌照審批解凍 上海牌照價(jià)格曾炒到100萬.數(shù)據(jù)管理技術(shù)網(wǎng).2009-03-13.

④羅勝.沉迷網(wǎng)絡(luò)難自拔 父親鐵鏈鎖兒身.中廣網(wǎng)貴州分網(wǎng).2006年5月10日.

⑤兩中學(xué)生通宵上網(wǎng)累昏頭 鐵軌上熟睡被火車軋死.青島新聞網(wǎng).2004年4月2日.

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[3]陳海萍主編.行政許可法新論.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社.2007.