張維+馬躍韓

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

【摘 要】以“寬進(jìn)”為目標(biāo)的商事登記制度改革的不斷推進(jìn)，放寬市場準(zhǔn)入充分激發(fā)了市場活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。對(duì)注冊(cè)資本、出資方式、出資時(shí)間、經(jīng)營范圍等條件的放寬，而監(jiān)管機(jī)制以及相關(guān)制度尚未健全，放寬市場準(zhǔn)入的風(fēng)險(xiǎn)開始顯現(xiàn)。通過對(duì)放寬市場準(zhǔn)入存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理，從信息公開、法制建設(shè)等方面提出對(duì)策建議，強(qiáng)化工商行政管理部門在放寬市場準(zhǔn)入進(jìn)程中駕馭風(fēng)險(xiǎn)的能力。

【關(guān)鍵詞】工商行政管理部門；市場準(zhǔn)入；法制建設(shè)

近年來，民間借貸引發(fā)的集資詐騙案件不斷刷新公眾的眼球，繃緊了全社會(huì)高度敏感的神經(jīng)。其中轟動(dòng)全國的“e租寶”非法集資500億，受害者達(dá)90萬人，殃及全國31個(gè)??；令人震驚的“泛亞日金寶”涉案430億，22萬投資人卷入其中；“龐氏騙局”案件波及全國16個(gè)省市，約10萬人被卷入，涉案80多億……上演了一曲曲哀鴻遍野、家破人亡的人間悲劇。集資詐騙案件波及地域之廣、涉案金額之多、受害人數(shù)之眾、造成損失之大、社會(huì)危害之深讓人不寒而栗。

卷入集資詐騙案件中的公眾缺乏有效的維權(quán)途徑，政府成為其利益維護(hù)的唯一主體，上訪以及群體性事件發(fā)生的頻率和強(qiáng)度不斷增加，聚眾政府機(jī)關(guān)、圍堵車站碼頭，甚至聚集天安門廣場之類的事件屢見不鮮，為應(yīng)對(duì)訪民，不斷加大維穩(wěn)力度已成了各級(jí)黨委政府的一項(xiàng)十分緊迫和棘手的工作。如何有效防范日益猖獗的金融集資詐騙案件，成為社會(huì)管理的重要課題。筆者以放寬市場準(zhǔn)入為視角，通過對(duì)典型集資詐騙案件進(jìn)行剖析，在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)對(duì)策建議，提升工商行政管理部門應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，化解放寬市場準(zhǔn)入所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

一、掀開“D集團(tuán)”的廬山真面目

今年年初，多家媒體報(bào)道“互聯(lián)網(wǎng)金融公司D集團(tuán)因涉嫌非法集資被立案偵查”，此案對(duì)反思商事登記制度改革階段性漏洞具有典型意義，為進(jìn)一步深化改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和啟示。

D集團(tuán)是A集團(tuán)旗下子公司，A集團(tuán)成立于2013年7月，注冊(cè)資本金5000萬元。據(jù)全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)顯示，A公司是所謂“D集團(tuán)”、“B集團(tuán)”、“E集團(tuán)”等眾多企業(yè)集團(tuán)的源頭企業(yè)，據(jù)“D集團(tuán)”官網(wǎng)顯示，截至2015年10月，A集團(tuán)在全國范圍內(nèi)開設(shè)23家省公司，4家直轄市公司，229家市公司，374家分公司，717家支公司，這意味著A集團(tuán)在工商登記制度改革后，利用注冊(cè)登記的便利在全國各地注冊(cè)領(lǐng)取了上千份營業(yè)執(zhí)照。如2015年10月13日，D集團(tuán)四川公司在成都市成立后，一個(gè)月的時(shí)間又在資陽、瀘州、德陽、宜賓等四個(gè)地級(jí)市成立了子公司，D集團(tuán)四川公司的唯一股東就是上海A集團(tuán)。

很顯然，A集團(tuán)運(yùn)作機(jī)制，就是利用注冊(cè)資本認(rèn)繳制和工商登記的便利，用公司套公司，讓非專業(yè)人士難以識(shí)別詳細(xì)情況。盡管A集團(tuán)及其關(guān)聯(lián)公司在法定的企業(yè)年報(bào)年限內(nèi)均在全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示了年報(bào)信息，但是涉及利潤、收入、納稅等信息，其在公示系統(tǒng)相應(yīng)的欄目均選擇“不公示”。利用商事登記的便利取得注冊(cè)登記后，貌似強(qiáng)大的公司帝國，在對(duì)外宣傳上又在偽裝上做夠了文章，更具欺騙性。

D集團(tuán)網(wǎng)站有如是介紹：D集團(tuán)與A集團(tuán)旗下B集團(tuán)、C集團(tuán)、E集團(tuán)等通力合作，形成了集金融理財(cái)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、建筑裝飾、文化傳媒、影視傳播為一體的綜合性產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。實(shí)際上，除了A集團(tuán)是依法登記的企業(yè)集團(tuán)外，其余所謂的D集團(tuán)、B集團(tuán)、C集團(tuán)、E集團(tuán)均非企業(yè)集團(tuán)，不僅冒用了集團(tuán)名義，更是對(duì)社會(huì)公眾形成了極大的誤導(dǎo)。

“D集團(tuán)”在網(wǎng)站上自我宣傳稱：線上、線下金融產(chǎn)品是“D集團(tuán)”的重要業(yè)務(wù)，也是其分支機(jī)構(gòu)的主營業(yè)務(wù)。用戶可通過支付寶或網(wǎng)上銀行對(duì)大大寶賬戶進(jìn)行充值，并用賬戶中的錢購買“大大寶”理財(cái)產(chǎn)品。但公司核定的經(jīng)營范圍是“資產(chǎn)管理，投資管理，實(shí)業(yè)投資，創(chuàng)業(yè)投資”，所謂的“D集團(tuán)”不具有金融產(chǎn)品的資質(zhì)，其推出的理財(cái)產(chǎn)品以及各地關(guān)聯(lián)公司的經(jīng)營活動(dòng)均屬非法。

二、放寬市場準(zhǔn)入的風(fēng)險(xiǎn)反思

在商事登記改革實(shí)施之前，我國長期實(shí)行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度，注冊(cè)公司門檻較高，如注冊(cè)資金必須實(shí)繳且需提供會(huì)計(jì)事物所審計(jì)報(bào)告，有的還需大量的前置審批，公司成立后每年還要面臨嚴(yán)格的年審……這一條條的高壓線為公司依法經(jīng)營帶上了緊箍咒。

2014年2月18日，國務(wù)院發(fā)布《注冊(cè)資本登記制度改革方案》，標(biāo)志著以進(jìn)一步放寬市場主體準(zhǔn)入條件為目標(biāo)的商事登記改革正式實(shí)施。其核心內(nèi)容有四個(gè)方面：一是改注冊(cè)資本實(shí)繳為認(rèn)繳制，放寬登記條件，不再限制出資時(shí)間、出資比例、出資方式。二是改年檢制度為年報(bào)制度。三是簡化住所（經(jīng)營場所）登記手續(xù)，申請(qǐng)人提交場所合法使用證明即可予以登記。四是推行電子營業(yè)執(zhí)照和全程電子化登記管理，提高市場主體登記管理的信息化、便利化、規(guī)范化水平。

商事登記改革極大地激發(fā)了大眾創(chuàng)業(yè)的熱情，全國企業(yè)數(shù)量呈井噴式增長，據(jù)國家工商總局統(tǒng)計(jì)，2016年以來，全國平均每天新增市場主體達(dá)1.6萬戶，是改革前的3倍。在穩(wěn)增長、促就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。但是，在改革過程中也不可避免遇到一些問題，亟待解決。

從此案可以看出，在全國擁有上千家公司、分公司的D集團(tuán)，其實(shí)并不大，其源頭股東只有A公司一家，但通過利用注冊(cè)資本認(rèn)繳制和工商登記的便利，用公司套公司，讓人難以識(shí)別真實(shí)情況，而且在年報(bào)信息中，鉆了法律的空子，對(duì)資產(chǎn)總額等許多關(guān)鍵信息，在其相應(yīng)的欄目均選擇“不公示”，并通過一系列的包裝，虛構(gòu)了一個(gè)讓投資者為之心動(dòng)的財(cái)富帝國。

由于《企業(yè)信息公示暫行條例》未對(duì)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)備案信息作出明確規(guī)定，A公司在全國成立了數(shù)百家關(guān)聯(lián)企業(yè)，但由于登記機(jī)關(guān)不同，在全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)顯示的A公司的所有備案信息中，沒能及時(shí)顯示所有分支機(jī)構(gòu)備案信息，企業(yè)在提交年報(bào)時(shí)也沒有及時(shí)全面主動(dòng)公示相關(guān)信息，為誤導(dǎo)蒙騙提供了可能。

《企業(yè)信息公示暫行條例》第九條規(guī)定，企業(yè)從業(yè)人數(shù)、資產(chǎn)總額、負(fù)債總額、對(duì)外提供保證擔(dān)保、所有者權(quán)益合計(jì)、營業(yè)總收入、主營業(yè)務(wù)收入、利潤總額、凈利潤、納稅總額信息，由企業(yè)選擇是否向社會(huì)公示。A公司在公示相關(guān)信息時(shí)，都選擇了不公示，而與其關(guān)聯(lián)的所有進(jìn)行年度報(bào)告的企業(yè)也都選擇了不公示。由此，對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，存在不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。

三、工商行政管理部門應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策分析

（一）健全信息公示制度，確保公示信息真實(shí)性

建議對(duì)《企業(yè)信息公示暫行條例》進(jìn)行修訂，形成縱向到底、橫向到邊，涉企信息全覆蓋。明確注冊(cè)資本實(shí)繳制企業(yè)、保留前置企業(yè)、國有企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)、對(duì)外投資3戶以上的企業(yè)，在報(bào)送年度報(bào)告時(shí)，應(yīng)將企業(yè)從業(yè)人數(shù)、資產(chǎn)總額、負(fù)債總額、對(duì)外提供保證擔(dān)保、所有者權(quán)益合計(jì)、營業(yè)總收入、主營業(yè)務(wù)收入、利潤總額、凈利潤、納稅總額等信息進(jìn)行公示。同時(shí)，及時(shí)明確設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、對(duì)外投資等行為，應(yīng)作為企業(yè)及時(shí)公示信息范疇，形成之日起20個(gè)工作日內(nèi)通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)公示。同時(shí)，對(duì)關(guān)系到國計(jì)民生的行業(yè)，要嚴(yán)把審批準(zhǔn)入關(guān)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)資金的管理，在認(rèn)繳的基礎(chǔ)上，著重加強(qiáng)對(duì)實(shí)繳情況的公示和監(jiān)管，以有效遏制皮包公司滋長蔓延。

（二）注重制度銜接，完善法制保障

一是繼續(xù)深化以公司法律制度為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，建立健全市場主體進(jìn)入退出的各項(xiàng)制度。同時(shí)，增加對(duì)隱名股東、公司實(shí)際控制人嚴(yán)重失信行為的制約性規(guī)定，將嚴(yán)重失信的隱名股東、公司實(shí)際控制人納入“失信黑名單”。加強(qiáng)“兩虛一逃”行為新形勢下的行政監(jiān)管執(zhí)法工作研究，統(tǒng)一《公司法》、《公司登記管理?xiàng)l例》以及《公司注冊(cè)資本登記管理規(guī)定》中關(guān)于“兩虛一逃”行為查處的規(guī)定。

二是建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)解決改革過程中部門合作的難題。政府各職能部門之間就如何開展審批和監(jiān)管工作，如何與市場主體登記、審批做好銜接工作等積極進(jìn)行溝通，完善聯(lián)合執(zhí)法及聯(lián)席會(huì)議制度，形成監(jiān)管合力，避免因“寬進(jìn)”造成監(jiān)管缺位現(xiàn)象。

三是實(shí)施“三單”管理模式，厘清監(jiān)管部門職責(zé)。制定出臺(tái)政府部門行政審批事項(xiàng)匯總目錄，對(duì)敏感行業(yè)在審批前、中、后三個(gè)階段分設(shè)準(zhǔn)入負(fù)面清單、前置審批清單和后續(xù)監(jiān)管清單，并將“三單”納入網(wǎng)絡(luò)審批和監(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化。同時(shí)進(jìn)一步明確社會(huì)組織的職能定位、權(quán)責(zé)、管理體制等，充分發(fā)揮社會(huì)組織在商事制度改革監(jiān)管中的積極作用，形成政府部門與社會(huì)組織的共治格局。

（三）轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，推進(jìn)誠信建設(shè)

充分認(rèn)識(shí)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的重要作用，運(yùn)用大數(shù)據(jù)推進(jìn)企業(yè)誠信體系建設(shè)。工商行政管理部門著力搭建登記注冊(cè)、企業(yè)年報(bào)、行政執(zhí)法、消費(fèi)維權(quán)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間數(shù)據(jù)共享，最終實(shí)現(xiàn)與企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的鏈接。在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)整合政府其他各部門、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織等相關(guān)信息，建立起社會(huì)誠信體系，構(gòu)建“信息公示，風(fēng)險(xiǎn)分類，隨機(jī)聯(lián)查，結(jié)果告知，聯(lián)合懲戒”五環(huán)相扣的鏈條式監(jiān)管體系，真正形成“一處違法，處處受限”的嚴(yán)管局面。

四、對(duì)集資詐騙類事件的維穩(wěn)建議

對(duì)于蒙受巨大損失的百姓的上訪上訴，政府必須帶著感情，本著執(zhí)法為民、對(duì)民負(fù)責(zé)、以民為本、為民解憂的原則，盡最大可能為受害人換回?fù)p失，通過維權(quán)實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)，絕不可濫用警力，激化矛盾。

一要嚴(yán)厲懲處各類從事詐騙犯罪的違法經(jīng)營者。凡涉及從事非法集資活動(dòng)的，要加大打擊力度，對(duì)為首者嚴(yán)厲懲處，讓其為之付出慘重代價(jià)。要注重提升打擊新型涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪的水平，不斷適應(yīng)懲治涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪工作的需要，加強(qiáng)對(duì)投資者法律權(quán)益的司法保護(hù)，及時(shí)做好受害群眾的安撫工作和維穩(wěn)工作，積極為受害群眾維護(hù)自身權(quán)益提供便利，依法保障其合法正當(dāng)訴求。

二要準(zhǔn)確預(yù)判此類案件的特殊性和可能帶來的社會(huì)后果?！懊裰┱颉?，各級(jí)政府要樹立“民為邦固，本固邦寧”的執(zhí)政理念，強(qiáng)化群眾意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、擔(dān)當(dāng)意識(shí)，在案件處理的每個(gè)環(huán)節(jié)和階段，都要充分考慮如何挽回被害人的損失，如何化解矛盾，排除不穩(wěn)定因素，如何從根本上維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，要把挽回經(jīng)濟(jì)損失作為執(zhí)法的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)，通過有效追償被害人的經(jīng)濟(jì)損失來平息不安定因素，最大限度地化解社會(huì)矛盾，不能讓人民群眾失去信心。

三要建立被害人利益保障機(jī)制和涉案財(cái)產(chǎn)托管機(jī)制。非法集資類案件中百姓的存款大多是其一生勞累的“積蓄”。對(duì)其生活上的影響非常大。因此，贓款贓物的追繳和被害人經(jīng)濟(jì)損失的彌補(bǔ)是處理此類案件的重點(diǎn)，必須對(duì)此做出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定最佳的應(yīng)對(duì)方案和措施。對(duì)涉案的資產(chǎn)、款物、以及債權(quán)要及時(shí)采取相應(yīng)的措施，最大限度地挽回經(jīng)濟(jì)損失。這樣有利于減少對(duì)抗，緩解情緒，化解矛盾，促進(jìn)和諧。

四要加強(qiáng)合作與配合，建立群防群治的長效機(jī)制。隨著改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的加速發(fā)展，特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，跨地區(qū)非法吸收公眾存款和集資詐騙犯罪將層出不窮，加強(qiáng)地區(qū)間的司法合作變得日益重要。同時(shí)要積極構(gòu)建政府多部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一配合，街道、居委會(huì)、生活小區(qū)、家庭四級(jí)聯(lián)動(dòng)的嚴(yán)密監(jiān)管體系，積極發(fā)動(dòng)群眾參與，鼓勵(lì)提供相關(guān)線索，揭露不法分子，消除犯罪活動(dòng)空間，從源頭上卡住非法吸收公眾存款和集資詐騙犯罪活動(dòng)軟肋，在社會(huì)上形成群防群治、綜合治理的良好局面。

作者簡介：張維（1986—），女，湖南湘潭人，中共黨員，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：地方公共行政。

馬躍韓（1968—），男，湖南邵陽人，中共黨員，現(xiàn)在湘潭市工商行政管理局岳塘分局。

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