王清亮

摘要為貫徹落實(shí)中央關(guān)于促進(jìn)發(fā)展中原城市群的精神,2006年河南省提出“鄭汴一體化”的發(fā)展規(guī)劃,目標(biāo)是以鄭汴一體化為契機(jī),帶動(dòng)整個(gè)中部地區(qū)的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)中原城市群和中部崛起的偉大構(gòu)想。近些年來,鄭汴一體化取得了長足的發(fā)展,但在此過程中,浮現(xiàn)出諸如包括區(qū)域公共物品提供在內(nèi)的區(qū)域公共問題、行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)、區(qū)域政府合作機(jī)制等各各方面的問題,這就需要我們用區(qū)域公共管理的眼光看待之。

關(guān)鍵詞鄭汴一體化 公共物品 區(qū)域公共管理

中圖分類號(hào):D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-252-02

一、鄭汴一體化的內(nèi)涵

從地理位置上看,鄭汴一體化區(qū)域位于鄭州與開封中心城區(qū)之間,主要由鄭州部分的中牟縣和開封部分的汴西新區(qū)為主組成的七百多平方千米的帶狀區(qū)域。鄭汴一體化,就是將鄭汴兩市通過快速通道等基礎(chǔ)設(shè)施連接起來,通過一系列制度安排,搭建鄭汴共同發(fā)展的平臺(tái),形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素與商品在兩市之間無差別流動(dòng)與優(yōu)化配置,促進(jìn)兩市共同繁榮與互補(bǔ)發(fā)展。這即是中原城市群的一個(gè)發(fā)展目標(biāo),也是區(qū)域一體化的一個(gè)發(fā)展過程。

鄭汴一體化發(fā)展,就是要推進(jìn)鄭汴兩市在城市功能布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個(gè)方面的相互銜接,形成基礎(chǔ)設(shè)施共建、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、資源共享、功能協(xié)調(diào)的一體化發(fā)展新格局。鄭汴一體化的目標(biāo)在于打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃束縛,從功能、城區(qū)、空間、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)、生態(tài)等六個(gè)方面,具體提出加快兩市發(fā)展對(duì)接的基本途徑,努力促進(jìn)兩市的發(fā)展融合。對(duì)跨區(qū)域的交通、能源、生態(tài)、環(huán)保等重大基礎(chǔ)設(shè)施,進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和集中布局;同時(shí)深化戶籍、就業(yè)和社會(huì)保障制度改革,推動(dòng)行政區(qū)域有序調(diào)整,開展城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)。其主要內(nèi)容主要包括六個(gè)方面:

(一)功能一體化

鄭州、開封兩城市各具特色,為追求共同效益,功能一體化的目標(biāo)在于強(qiáng)化開封的文化、教育、旅游、休閑、娛樂功能,加快鄭州的休閑、娛樂等服務(wù)功能與開封銜接,努力使開封成為鄭州都市圈中具有濃郁文化特色的休閑娛樂功能區(qū),實(shí)現(xiàn)鄭汴兩市功能互補(bǔ)。

(二)交通一體化

隨著鄭開大道的建成通車,交通一體化已初見成效。公交一體化,推動(dòng)鄭汴兩市空間的對(duì)接,在鄭州與開封之間形成以兩條高速公路、一條國道、若干條公路和城市道路以及隴海鐵路、徐西客運(yùn)專線等為基本骨架的便利快捷的交通通道。建設(shè)開封至鄭州新鄭機(jī)場(chǎng)的高速公路,與鄭州西南繞城高速公路連接,使新鄭機(jī)場(chǎng)成為開封、鄭州共用機(jī)場(chǎng),并與連霍高速形成環(huán)形高速通道。

(三)空間一體化

鄭汴空間一體化,指鄭汴兩市相向發(fā)展,突破各自發(fā)展的行政區(qū)劃束縛,從區(qū)域協(xié)調(diào)層面合理布局產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等,實(shí)現(xiàn)兩市的空間融合。近期,鄭州要加快鄭東新區(qū)建設(shè),適時(shí)向東拓展;開封要加快汴西新區(qū)建設(shè),城市重心向西轉(zhuǎn)移;支持中牟組團(tuán)和開封杏花營組團(tuán)加快發(fā)展,進(jìn)一步密切空間聯(lián)系。

(四)經(jīng)濟(jì)一體化

經(jīng)濟(jì)一體化是鄭汴一體化的關(guān)鍵和核心。鄭汴經(jīng)濟(jì)一體化指從“大鄭州”發(fā)展的高度,突破行政及現(xiàn)有規(guī)劃限制,從整體協(xié)調(diào)發(fā)展的角度,定位兩市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近期要突破中牟規(guī)劃限制,引導(dǎo)鄭州的制造業(yè)、物流業(yè)、研發(fā)等產(chǎn)業(yè)向東布局,支持開封新興工業(yè)、職業(yè)教育、高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)向西集聚,初步形成鄭汴緊密相連的產(chǎn)業(yè)帶,為一體化發(fā)展奠定良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

(五)服務(wù)一體化

鄭汴服務(wù)一體化指率先推行教育、科技、文化、旅游資源共享和金融、電信同城化,極大地降低鄭汴兩市的商務(wù)成本,推進(jìn)兩市交流的便捷化。其中通信統(tǒng)一收費(fèi),金融服務(wù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該成為這一任務(wù)的重中之重。

(六)生態(tài)一體化

在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí),必須加強(qiáng)環(huán)境保護(hù),以創(chuàng)造環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)和諧的宜居環(huán)境為前提,加快兩市的生態(tài)一體化。近期要在兩市之間主要干道、河道兩側(cè)建設(shè)綠色廊道,在鄭東新區(qū)與中牟之間、中牟與開封之間,建設(shè)森林、綠地生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū),發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè),實(shí)現(xiàn)綠化和觀光的充分結(jié)合。

以上六點(diǎn)是兩城基礎(chǔ)設(shè)施上的硬件對(duì)接,而如何實(shí)現(xiàn)這一對(duì)接,兩地對(duì)接的日常工作如何協(xié)調(diào)和管理是實(shí)現(xiàn)對(duì)接的先決條件。不斷完善的相互協(xié)調(diào)機(jī)制,是加快鄭汴一體化進(jìn)程的重要保障。因此,鄭汴一體化的主要內(nèi)容還包括兩地政府間合作和協(xié)調(diào)機(jī)制的建立,兩地政府主要職能的劃分和角色定位。

二、鄭汴一體化發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)思想和區(qū)域戰(zhàn)略定位

鄭汴一體化,就是在政府推動(dòng)下,以產(chǎn)業(yè)對(duì)接為核心,通過制度創(chuàng)新、打破行政壁壘、共建基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化城市布局,實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),建設(shè)一體化的城市共同體,打造中原城市群的“龍頭”使之成為中原城市群產(chǎn)業(yè)示范區(qū),中國中部崛起開發(fā)試驗(yàn)區(qū),帶動(dòng)河南省乃至中部地區(qū)的崛起。鄭汴一體化區(qū)域是鄭汴一體化的核心區(qū)、主要空間承載區(qū)及未來兩市發(fā)展的功能拓展區(qū),也是中原城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范區(qū)、我國中部崛起的開發(fā)試驗(yàn)區(qū)?！班嶃暌惑w化”強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)一體化和功能互補(bǔ),對(duì)鄭州和開封來說是雙贏。如果運(yùn)作得當(dāng),將在兩個(gè)地區(qū)甚至中原城市群形成一種新的活力,在全國范圍內(nèi)形成一個(gè)良好的形象,從而通過共同搭建的平臺(tái)對(duì)外界產(chǎn)生強(qiáng)大的吸引力,給兩市帶來更多的資金和資源。由此來看,鄭汴一體化是河南省加快發(fā)展中原城市群的重大決策,更是帶動(dòng)中原城市群崛起的率先突破口。從城市功能看,鄭汴一體化將把鄭州建成全國區(qū)域性中心城市,發(fā)揮鄭州在中原城市群中的龍頭帶動(dòng)作用。以鄭州、開封兩城市為中心的區(qū)域發(fā)展為契機(jī),輻射周邊地區(qū)乃至整個(gè)中原地區(qū)的城市發(fā)展,在中部崛起中發(fā)揮重要的支撐作用。

三、區(qū)域公共管理視角下的鄭汴一體化

(一)鄭汴一體化需要鄭汴雙方共同提供區(qū)域公共服務(wù)、公共物品

鄭汴一體化,很重要的一點(diǎn)就是公共服務(wù)的一體化。首先是在兩地的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障體制等軟環(huán)境的的一體化。其次是交通、通訊、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等硬件設(shè)施的一體化,讓兩地的公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)平衡了,才可能實(shí)現(xiàn)兩地群眾心里的一體化的感覺,進(jìn)而才可能實(shí)現(xiàn)兩地的各種要素資源自由、無障礙地合理流動(dòng)。因此,在鄭汴一體化的過程中,要改變?nèi)肆Y源向相對(duì)發(fā)達(dá)的鄭州單向度流動(dòng)的現(xiàn)狀,使人力資源鞥夠在鄭汴一體化的基礎(chǔ)上在鄭汴之間進(jìn)行合理的雙向流動(dòng),使鄭州能夠吸引開封的人才去鄭州,開封同樣能夠吸引鄭州的人才留在開封。而要使人才能夠雙向合理流動(dòng),進(jìn)而在區(qū)域內(nèi)部達(dá)到優(yōu)化配置只有一個(gè)辦法,這就是實(shí)現(xiàn)與戶籍身份相掛鉤的各項(xiàng)基本公共服務(wù)在地區(qū)內(nèi)部達(dá)到無差別化。

實(shí)現(xiàn)了與戶籍掛鉤的各種基本公共服務(wù)的無差別化,實(shí)際上僅僅是使人力資源在區(qū)域內(nèi)的優(yōu)化配置成為了可能,但人力資源在區(qū)域內(nèi)的優(yōu)化配置并不能夠就此實(shí)現(xiàn)。人力資源的配置必然與產(chǎn)業(yè)配置情況相互聯(lián)系。只有產(chǎn)業(yè)配置上需要人力資源進(jìn)行流動(dòng),人力資源才會(huì)流動(dòng)。而產(chǎn)業(yè)的配置又與能源、資源(含原材料)、資金等其他要素的流動(dòng)緊密相連,如果這些要素不能實(shí)現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)部進(jìn)行低成本流動(dòng),那么產(chǎn)業(yè)的配置就一定難以合理。進(jìn)而人力資源也就很難合理流動(dòng)進(jìn)而在區(qū)域內(nèi)部實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。因而,在鄭汴一體化中,我們必須注重對(duì)于兩地之間交通、通訊等的能力的提升,以便于彼此之間各種資源的低成本合理流動(dòng)。而目前的實(shí)際情況是,開封方面財(cái)政實(shí)力比較薄弱,單靠自身的投入很難滿足鄭汴一體化的需要。這就需要鄭汴作為一個(gè)整體來統(tǒng)籌規(guī)劃鄭汴雙方在這些方面的投入需求,進(jìn)而進(jìn)行統(tǒng)一的投入。

(二)鄭汴一體化應(yīng)當(dāng)整合雙方的公共資源,更好地服務(wù)社會(huì)

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的形成和發(fā)展過程中,各種公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的缺乏和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足成為制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)瓶頸,需要區(qū)域內(nèi)的各級(jí)公共行政主體合作提供。恰當(dāng)?shù)膮^(qū)域公共產(chǎn)品生產(chǎn)、提供機(jī)制有利于區(qū)域合作機(jī)制的形成,從而找到解決區(qū)域公共問題的有效手段;有利于區(qū)域穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn),有利于提高區(qū)域公共問題的治理水平i。在鄭汴一體化過程中我們可以充分地利用區(qū)域公共管理理論來做一些提高公共服務(wù)提供能力的努力。譬如,目前的環(huán)保、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域存在著兩個(gè)城市各自都設(shè)有獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu),自成系統(tǒng),但是各自的執(zhí)行監(jiān)督效果并不強(qiáng)的問題。我們可以考慮在這類領(lǐng)域,實(shí)行區(qū)域一體化管理。整合鄭汴雙方的環(huán)境保護(hù)部門為一個(gè)整體,把原來的兩套班子變?yōu)橐惶装嘧?同時(shí)統(tǒng)一了兩地的環(huán)境方面的政策,增加了這個(gè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督能力、執(zhí)行能力,進(jìn)而可以更加專注地進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。這種嘗試,可以擴(kuò)大到安全生產(chǎn)、法院等部門。這樣的嘗試旨在逐漸探索出獨(dú)立于行政區(qū)行政的監(jiān)督性力量,為加強(qiáng)中央在一些特殊領(lǐng)域?qū)τ诘胤揭灾禄鶎拥谋O(jiān)管做出有益的探索。

(三)站在中原城市群建設(shè)甚至于中部崛起的高度來看待鄭汴一體化

區(qū)域公共管理的“區(qū)域”本來就是一個(gè)相對(duì)變化的概念,它不同于行政區(qū)公共管理中相對(duì)固定的行政區(qū)。行政區(qū)的公共管理,基本上是在確定的地域范圍內(nèi)進(jìn)行的,而區(qū)域公共管理目的在于在一個(gè)區(qū)域內(nèi)部來共同提供相應(yīng)的公共服務(wù),進(jìn)而提高整個(gè)區(qū)域的效益,而不同領(lǐng)域的公共服務(wù),適合不同層次、邊界的區(qū)域來提供,且一個(gè)大的區(qū)域又同時(shí)會(huì)包含著一些小的區(qū)域(譬如,中部本身是一個(gè)區(qū)域,而在中部地區(qū)有同時(shí)包含了中原城市群、長株潭城市群等相對(duì)低層次的區(qū)域,在中原城市群內(nèi)部有包含有鄭汴一體化這個(gè)區(qū)域),因此其作用范圍也就應(yīng)該是隨著所要提供的公共服務(wù)(公共物品)的變化而不斷變化的。鄭汴一體化是在黨中央國務(wù)院“促進(jìn)中部崛起”的大背景下,作為河南省建設(shè)中原城市群的一個(gè)重大戰(zhàn)略部署來進(jìn)行的。因此在進(jìn)行鄭汴一體化的過程中,決不能僅僅把眼光局限于鄭汴兩個(gè)城市之間,而必須把鄭汴一體化看作是建設(shè)中原城市群的一個(gè)重要組成部分,看成是促進(jìn)中部崛起的一個(gè)重要組成部分來進(jìn)行。譬如,在謀劃鄭汴一體化的產(chǎn)業(yè)格局過程中,不能只是僅僅做到鄭汴之間的合理競(jìng)爭(zhēng)與合作。保證鄭汴之間在產(chǎn)業(yè)布局上的互相協(xié)調(diào),避免低水平的重復(fù)競(jìng)爭(zhēng),注重雙方的分工合作,這一點(diǎn)是必要的,但僅僅做到這樣一點(diǎn)還不夠,我們還必須得在中原城市群建設(shè)的高度來考慮,放在促進(jìn)中部崛起的高度來規(guī)劃。鄭汴應(yīng)該明確自己在中原城市群中的地位與角色,明確中原城市群在與中部其他省份的對(duì)比中的優(yōu)劣勢(shì)。進(jìn)而,帶領(lǐng)中原城市群發(fā)展相對(duì)于中部其他省份更具優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè),而不是在基本不占優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)上還與其他中部兄弟省份進(jìn)行低水平的競(jìng)爭(zhēng)。在中原城市群內(nèi)部,著重發(fā)展目前自己相對(duì)最占優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè),并將其做大做強(qiáng),同時(shí)可以在產(chǎn)業(yè)內(nèi)部對(duì)不同城市進(jìn)行適度的分工,可以在中原城市群內(nèi)部的兄弟城市之中分配自己所作的支柱產(chǎn)業(yè)的配套產(chǎn)業(yè)。反之亦然,鄭汴要能夠放下身段來做兄弟城市的強(qiáng)勢(shì)支柱產(chǎn)業(yè)的一些輔助產(chǎn)業(yè)。

(四)鄭汴一體化要把鄭汴作為一個(gè)整體來統(tǒng)籌發(fā)展

要把鄭汴作為一個(gè)整體來統(tǒng)籌發(fā)展,首先必須突破一個(gè)體制瓶頸:目前鄭州與開封各自的主政者的個(gè)人仕途升遷還是主要取決于自己所在行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況,最主要的是行政區(qū)的GDP增長情況。在這樣的體制下,鄭汴雙方的主政者為著自己的仕途著想,更多地會(huì)考慮自己主政的行政區(qū)在自己任內(nèi)的GDP增長、自己行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,為了自己這個(gè)短期的局部的利益而忽略甚至損害對(duì)方的利益,損害鄭汴作為一個(gè)整體全局的、長期利益。在這樣的情況下,鄭汴一體化建設(shè)在各個(gè)領(lǐng)域的長期規(guī)劃、近期計(jì)劃的落實(shí)、實(shí)施都會(huì)受到鄭汴各自主政者方面的壓力與影響,很難積極地卓有成效地進(jìn)行。因此,必須改變這種政績考核體制。筆者認(rèn)為,結(jié)合我國一黨長期執(zhí)政、對(duì)地方各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人的考核主要是在同級(jí)黨委中進(jìn)行的實(shí)際,在實(shí)踐中可以進(jìn)行這樣的嘗試:鄭州與開封兩地的黨組織進(jìn)行合并,組成中國共產(chǎn)黨鄭汴一體化區(qū)域委員會(huì),一體化黨委的下級(jí)就是鄭汴各自所轄縣市的黨委。鄭汴各自市級(jí)人大、政府、兩院主要負(fù)責(zé)人,由一體化黨委負(fù)責(zé)推薦,其中鄭汴兩市的市長均由副書記擔(dān)任。黨委集體對(duì)于鄭汴一體化區(qū)域整體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,省委省政府對(duì)于鄭汴一體化黨委的考核針對(duì)鄭汴一體的整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)而不是針對(duì)鄭州、開封各自的發(fā)展,針對(duì)集體而不對(duì)個(gè)人。

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