董黎明　方　蕾

[摘要]汶川災(zāi)后重建舉世矚目,采取合適的原則和措施,將政府和市場(chǎng)兩種力量充分融合和發(fā)揮,不僅能重建好災(zāi)區(qū),還能成為重建國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系、管理體系和社會(huì)價(jià)值體系的推力?！耙怨ごc”模式的內(nèi)在屬性決定其必然成為災(zāi)后重建人力需求的根本保障制度,如何充分發(fā)揮這一制度模式的“多重紅利”效應(yīng),并在汶川災(zāi)后重建這一實(shí)踐過(guò)程中實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新,是文章的研究重點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞]“以工代賑”模式;就業(yè);“多重紅利”效應(yīng)

[中圖分類號(hào)] F127[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1673-0461(2009)06-0042-03

※本文為2007年安徽省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(2007sk121)階段性研究成果。2008年汶川地震,在完成緊急救災(zāi)工作后,重建家園是汶川地區(qū)最迫切的需要,也是對(duì)國(guó)家、政府和全社會(huì)長(zhǎng)久的考驗(yàn)。本文主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā),著重分析“以工代賑”模式的賑災(zāi)功能、解決就業(yè)功能和長(zhǎng)效建設(shè)功能,指出“以工代賑”模式是汶川災(zāi)后重建的有效模式,并對(duì)“以工代賑”模式運(yùn)行提出相關(guān)建議。

一、文獻(xiàn)綜述

“以工代賑”模式的運(yùn)用在中國(guó)具有悠久的歷史。“以工代賑”這一詞最早出現(xiàn)在北宋時(shí)期,“不能自食者,得以受粟;能自食者得以糴粟;凡以工代賑者,借貸者,棄嬰皆得其所”[1]。以后我國(guó)各朝、各代廣泛使用“以工代賑”模式用于賑災(zāi)濟(jì)貧;在國(guó)外“羅斯福新政”中“以工代賑”模式也被成功運(yùn)用。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“以工代賑”模式的研究主要有:郭暉、劉芳等(2004年)[5] 從區(qū)域系統(tǒng)發(fā)展角度,在新疆“以工代賑”模式的實(shí)證分析基礎(chǔ)上,指出“以工代賑”模式在扶貧開(kāi)發(fā)中有利于貧困人口迅速脫貧[2]。帥傳敏、孔祥智(2006年)從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和人力資本投資角度分析了“以工代賑”模式是改善貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本投資的有效制度,特別強(qiáng)調(diào)了外部資源引入所帶來(lái)的沖擊效應(yīng)[3];還有學(xué)者從社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和“三農(nóng)”問(wèn)題角度出發(fā),論證了“以工代賑”模式的有效性;曹永久(1997年)、趙振利(2007年)等強(qiáng)調(diào)了對(duì)“以工代賑”專項(xiàng)資金的管理,以確保支出的效益。

“以工代賑”模式的實(shí)踐在改革開(kāi)放以后主要和“扶貧開(kāi)發(fā)”結(jié)合在一起,取得了反貧困和中國(guó)農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的巨大成績(jī),而“以工代賑”模式的理論研究和實(shí)踐也大多集中在濟(jì)貧問(wèn)題上,在賑災(zāi)及災(zāi)后重建方面較少受到社會(huì)各界的關(guān)注。

二、汶川地震的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

汶川地震對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響是多方面的,就災(zāi)后重建而言,本文關(guān)注地震災(zāi)害的總體損失,及尋求災(zāi)后重建中長(zhǎng)期、有效的制度保障。

(一)汶川地震總體損失的初步評(píng)價(jià)

此次地震災(zāi)害造成了地震災(zāi)區(qū)嚴(yán)重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失,據(jù)國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部目前統(tǒng)計(jì),這次汶川大地震重災(zāi)區(qū)面積超過(guò)10萬(wàn)平方公里,截至6月17日12時(shí),四川汶川地震已造成69,176人遇難,374,159人受傷,失蹤17,145人。

就目前的各方面初步估算,這次地震帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)5,000億元。災(zāi)后重建是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù),恢復(fù)和實(shí)現(xiàn)災(zāi)區(qū)正常生產(chǎn)、生活水平至少需要3年時(shí)間,需要大量物力、財(cái)力,特別是人力資源,如何解決和有效配置災(zāi)區(qū)重建過(guò)程中的人力資源是擺在我們面前的一個(gè)大問(wèn)題。

(二)汶川地震對(duì)就業(yè)的影響

四川省是人口大省,就業(yè)人口占全國(guó)的比重較高,基本穩(wěn)定在4.5%左右,如表1所示。同時(shí)四川省又是勞動(dòng)力輸出大省,2007年,四川省人口為8,170萬(wàn),占全國(guó)總?cè)丝诘?.2%,與4.5%左右的就業(yè)比重相比,很明顯有大量的勞動(dòng)力輸出存在。據(jù)估計(jì),2007年四川省約有2,002萬(wàn)農(nóng)民工輸出,災(zāi)后重建過(guò)程中必然會(huì)有較大規(guī)模的農(nóng)民工“回流”支持家鄉(xiāng)重建,災(zāi)后大量就業(yè)機(jī)會(huì)的存在使農(nóng)民工預(yù)期成本下降和預(yù)期收益上升?？梢灶A(yù)期的是,未來(lái)若干年四川地區(qū)農(nóng)民工主要從事當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè),勞務(wù)輸出將減少的同時(shí),汶川災(zāi)后重建還吸引大量的外省人力資源,共同為建設(shè)新汶川而努力。

“以工代賑”模式能迅速有效組織人力資源,進(jìn)行相關(guān)生產(chǎn)設(shè)施、生活設(shè)施、道路交通、通訊等建設(shè),從而較快恢復(fù)災(zāi)區(qū)正常生產(chǎn)和生活。

三、“以工代賑”模式運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)機(jī)理

(一)“以工代賑”模式的簡(jiǎn)介

“以工代賑”模式是指政府規(guī)定救濟(jì)對(duì)象必須通過(guò)參加社會(huì)公共工程建設(shè)而獲得賑濟(jì)物或資金的一種特殊救濟(jì)方式,也是政府行使扶貧救災(zāi)職能、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能、促進(jìn)就業(yè)職能的有效制度保證。

改革開(kāi)放以后,“以工代賑”模式主要運(yùn)用于政府對(duì)貧困地區(qū)賑災(zāi)扶貧工作中,其基本內(nèi)容是采取國(guó)家投入實(shí)物折款與地方配套資金相結(jié)合的方式,重點(diǎn)扶持貧困地區(qū)修建道路和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施。一方面為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ),另一方面為貧困人口提供短期就業(yè)和收入。“以工代賑”模式實(shí)質(zhì)是通過(guò)“輸血”達(dá)到“造血”,救濟(jì)性、誘導(dǎo)性、開(kāi)發(fā)性同時(shí)兼顧,最終實(shí)現(xiàn)賑災(zāi)救濟(jì)和發(fā)展的雙重功能。

(二)“以工代賑”模式的“多重紅利”效應(yīng)

1.賑災(zāi)救濟(jì)功能

賑災(zāi)救濟(jì)功能是“以工代賑”模式的固有功能。當(dāng)重大自然災(zāi)害或貧困導(dǎo)致災(zāi)民或貧困人口的基本生存、基本發(fā)展權(quán)利受到威脅時(shí),政府責(zé)無(wú)旁怠地要履行賑災(zāi)救濟(jì)職責(zé)。所謂賑,就是用現(xiàn)金、糧食、衣服之類的實(shí)物無(wú)償救濟(jì)災(zāi)民或貧困人口,采用“以工代賑”模式的賑災(zāi)救濟(jì)目的無(wú)外乎履行人道主義精神和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的職能;與其他救濟(jì)形式不同在于“以工代賑”模式是有附加條件的,要求災(zāi)民或貧困人口通過(guò)出工投勞來(lái)獲得賑濟(jì)。

汶川地震后大量災(zāi)民的生存問(wèn)題首當(dāng)其沖,如何滿足災(zāi)民的衣食住行等基本需求是全社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn),通過(guò)市場(chǎng)化方式組織災(zāi)民出工投勞獲取報(bào)酬,既可解決災(zāi)民的生存問(wèn)題,又可解決災(zāi)后重建中大量勞動(dòng)力的需求。

2.就業(yè)和穩(wěn)定功能

通過(guò)激勵(lì)災(zāi)民或貧困人口積極出工投勞,可以解決其他社會(huì)救濟(jì)方式的無(wú)償性特征,最大化消除“等、靠、要”的懶惰思想,并在就業(yè)過(guò)程中拓展自身的職業(yè)技能,加大對(duì)個(gè)人的人力資本投資[1]。美國(guó)“羅斯福新政”中,從1935年到1941年,工程振興局興辦公共工程并實(shí)行“以工代賑”模式,共開(kāi)支113.65億美元,解決了800萬(wàn)人的就業(yè),包括家屬在內(nèi),2500萬(wàn)人得到了實(shí)惠。上述政策緩和了失業(yè)現(xiàn)象的同時(shí),維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

汶川災(zāi)后重建通過(guò)“以工代賑”模式吸收了大量勞動(dòng)力就業(yè),充分發(fā)揮汶川地區(qū)的人力優(yōu)勢(shì)的同時(shí),把被動(dòng)的賑災(zāi)救濟(jì)演變?yōu)橹鲃?dòng)的全民參與的災(zāi)后重建家園行動(dòng),不僅恢復(fù)了信心,而且維護(hù)了災(zāi)區(qū)的穩(wěn)定局面。

3.長(zhǎng)效建設(shè)功能和發(fā)展功能

汶川地震帶來(lái)的巨大災(zāi)害程度決定了災(zāi)后重建的困難性和長(zhǎng)期性,建立新汶川則需要8年～10年的時(shí)間。[5]“以工代賑”模式具有穩(wěn)定的長(zhǎng)效建設(shè)功能,大量勞動(dòng)力可以通過(guò)多種形式組織在一起,為災(zāi)區(qū)迅速恢復(fù)基本的生產(chǎn)和生活提供保障,也為長(zhǎng)期的建設(shè)提供勞動(dòng)力保證。

汶川災(zāi)后重建中“以工代賑”模式的采用,從人力資本角度來(lái)看,不僅短期解決了大量勞動(dòng)力就業(yè)的問(wèn)題,還在于如何深層次地提升這些勞動(dòng)力的素質(zhì),長(zhǎng)期而有效地發(fā)揮這一區(qū)域人力資源稟賦優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)災(zāi)區(qū)由生產(chǎn)生活的恢復(fù)到經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的目標(biāo)。

4.促進(jìn)市場(chǎng)的配置資源功能發(fā)揮

在公平基礎(chǔ)上提高賑災(zāi)資金的使用效率,使賑災(zāi)資金更好地發(fā)揮效益,建立長(zhǎng)期的賑災(zāi)機(jī)制,促進(jìn)災(zāi)區(qū)高水平地重建家園,不僅需要政府進(jìn)行賑災(zāi)資源的配置,而且需要引入市場(chǎng)機(jī)制,在一定程度上發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用。比如,可以根據(jù)“工”即賑濟(jì)對(duì)象提供的勞動(dòng)數(shù)量與質(zhì)量,給受災(zāi)群眾發(fā)放適當(dāng)有差別的勞動(dòng)報(bào)酬,體現(xiàn)多勞多得和按勞動(dòng)貢獻(xiàn)大小來(lái)分配的市場(chǎng)機(jī)制,在公平的基礎(chǔ)上,更有效地使用賑災(zāi)資金,鼓勵(lì)賑災(zāi)對(duì)象更好地發(fā)揮生產(chǎn)自救的積極性,更多地為重建美好家園出力。

四、“以工代賑”模式運(yùn)用的關(guān)鍵

汶川地震帶來(lái)的各方面損失是難以估量的,災(zāi)后重建也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一次契機(jī)。

在進(jìn)一步完善“以工代賑”制度的同時(shí)需要其他措施的配合。

(一)“以工代賑”模式的立法保障

災(zāi)后重建中“以工代賑”模式需要有根本的法制保障。目前全國(guó)人大常委會(huì)準(zhǔn)備出臺(tái)《汶川災(zāi)后恢復(fù)重建條例》,從根本上保證汶川災(zāi)后重建工作?！耙怨ごc”模式立法一直是在國(guó)家發(fā)改委的直接領(lǐng)導(dǎo)下,各省以省政府法規(guī)形式頒布管理辦法?？紤]到汶川災(zāi)后任務(wù)的艱巨性和長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)性,應(yīng)提高“以工代賑”模式的立法層次,如在《汶川災(zāi)后恢復(fù)重建條例》中闡明“以工代賑”模式的執(zhí)行,進(jìn)一步從法制上保障制度的有效發(fā)揮。

(二)“以工代賑”模式的資金保障

有效的財(cái)力保證是“以工代賑”模式推行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),資金來(lái)源應(yīng)當(dāng)是多渠道的。首先通過(guò)中央政府預(yù)算、國(guó)債項(xiàng)目中安排相應(yīng)的災(zāi)區(qū)重建“以工代賑”項(xiàng)目資金。切實(shí)按照預(yù)算法的規(guī)定,各級(jí)政府從本級(jí)政府預(yù)算中提留1%～3%的災(zāi)害預(yù)備支出。此外從2001年開(kāi)始,全國(guó)每年“以工代賑”的投資規(guī)模除從財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排40億元資金外,還從國(guó)債中安排20億元,2001年至2003年國(guó)家共累計(jì)增加國(guó)債資金15億元,目前總計(jì)達(dá)到每年75億元[6]。從汶川災(zāi)后重建的需要來(lái)看,目前的財(cái)政投入還不足,今后三年需加大投入;其次,加大宣傳和籌建社會(huì)捐款的力度,通過(guò)企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)和個(gè)人的積極參與,形成可觀的重建資金;從長(zhǎng)期來(lái)看,政府應(yīng)通過(guò)稅收優(yōu)惠等制度促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展,為汶川災(zāi)后重建籌措資金;最后國(guó)際間救災(zāi)援助資金也是重要渠道。

(三)“以工代賑”資金的管理

“以工代賑”資金管理要堅(jiān)持以效益定項(xiàng)目,以項(xiàng)目定投資,根據(jù)“因地制宜,講究實(shí)效,確保受益”的原則,把資金的用途與投向、效益與目標(biāo)、權(quán)限與責(zé)任逐項(xiàng)落實(shí)[7]。

1.加強(qiáng)立項(xiàng)審批制度。四川發(fā)展改革部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)以工代賑建設(shè)規(guī)劃建立“以工代賑”項(xiàng)目庫(kù),搞好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備,“以工代賑”建設(shè)規(guī)劃中的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)與其他相關(guān)規(guī)劃中的項(xiàng)目互相銜接,防止重復(fù)申報(bào)、多頭申報(bào)。

2.進(jìn)一步完善驗(yàn)收、報(bào)賬制度。四川財(cái)政、發(fā)展改革部門(mén)等應(yīng)嚴(yán)把驗(yàn)收、報(bào)賬關(guān)。除認(rèn)真核對(duì)報(bào)賬憑據(jù)外,要嚴(yán)格加強(qiáng)工程建設(shè)的實(shí)地驗(yàn)收,防止“縮水”現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí),財(cái)政部門(mén)與項(xiàng)目主管部門(mén)經(jīng)協(xié)商后,可按不超過(guò)項(xiàng)目投資財(cái)政補(bǔ)助部分10%留作工程質(zhì)量保證金。工程完工交付使用一年后,如未發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題,項(xiàng)目實(shí)施單位提出撥款申請(qǐng),經(jīng)主管部門(mén)審核同意,財(cái)政部門(mén)可撥付工程質(zhì)量保證金。

3.加強(qiáng)財(cái)政專戶管理,確保配套資金到位。為防止因地方配套資金不到位而出現(xiàn)“半拉子”工程,可采取由項(xiàng)目申請(qǐng)單位先將配套資金交付財(cái)政專戶后再行審批的程序,從而保證以工代賑項(xiàng)目的全部實(shí)施。

4.審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)的參與和完善責(zé)任追究制度。充分發(fā)揮審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)的功能,建立動(dòng)態(tài)審計(jì)系統(tǒng),強(qiáng)化事前、事中、事后三環(huán)節(jié)的審計(jì)和監(jiān)察,杜絕資金的不合理運(yùn)用和其他腐敗現(xiàn)象。通過(guò)建立、完善專項(xiàng)資金管理使用過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度,對(duì)違反項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)規(guī)定的單位和個(gè)人,有關(guān)部門(mén)要及時(shí)嚴(yán)肅處理,對(duì)違紀(jì)者給予相應(yīng)的黨政紀(jì)處分,涉嫌犯罪的要移送司法機(jī)關(guān)處理,確保專項(xiàng)資金專款專用。

(四)“以工代賑”模式的再發(fā)展

“以工代賑”是滿足災(zāi)后重建人力需求的有效模式,也是提高西部勞動(dòng)力素質(zhì)的有效機(jī)制[8]。政府、企業(yè)組織災(zāi)區(qū)人力參與大量的道路、水利、農(nóng)田、廠房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),恢復(fù)了災(zāi)區(qū)的生產(chǎn)和生活秩序,也提升了從業(yè)人員的職業(yè)技能,實(shí)現(xiàn)了通過(guò)“輸血”達(dá)到“造血”的目的。

在這一過(guò)程中,政府應(yīng)當(dāng)大力實(shí)施人才吸引計(jì)劃,鼓勵(lì)高校畢業(yè)生、社會(huì)志愿者自愿加入,并制定相應(yīng)的政策和物質(zhì)激勵(lì)機(jī)制;興辦各式各樣的職業(yè)技能培訓(xùn)計(jì)劃,如職業(yè)技校、夜校等。

(五)落實(shí)稅收優(yōu)惠政策

建議國(guó)家制定“以工代賑”項(xiàng)目建設(shè)免稅政策,實(shí)行資源稅、營(yíng)業(yè)稅和增值稅免征, 以保證國(guó)家補(bǔ)助資金真正全部用于項(xiàng)目區(qū)的工程建設(shè)。

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WenchuanReconstruction —— the ApplicationandDevelopmentof “Work Relief” Model

Dong Liming1,Fang Lei 2

(1.Donbei University of Finance and Economics, Dalian 116023, China;2.Anhui University of petty office,Bengbu233012, China)

Abstract:Wenchuan reconstruction has attracted worldwide attention. Appropriate principles and measures as well as the integration and the exertion of both Government and market function will not only benefit the reconstruction of the disaster areas but also become the thrust for reconstructing the countrys economic system, management system and social value system. The inherent attributes of “work-relief” model become an essential guarantee system which meets the demand for human resources in post-disaster reconstruction. This paper focuses on how to fully exert“multi-dividend”effect of this system and the realization of system innovation in the process of Wenchuan reconstruction.

key words:“work-relief” model; employment; “multi-dividend” effect

(責(zé)任編輯:張靜一)