摘 要:“省直管縣”財政體制改革是地方政府從政府規(guī)模、層級及財政關(guān)系等層面實行的一次深遠(yuǎn)變革,也是地方政府突破中央權(quán)力設(shè)置的制度壁壘而獲得創(chuàng)新效率的一個難得契機(jī)。文章通過分析“省直管縣”提出的動因,系統(tǒng)剖析目前省直管縣財政管理體制改革的利弊,探索中西部地區(qū)建立地方新型財政管理模式。

關(guān)鍵詞:中西部 省直管縣 財政體制 改革模式

中圖分類號:F810文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)07-039-02

2009年中央一號文件《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》公布, “省管縣”成為其中最受關(guān)注的字眼,明確提出要推進(jìn)省直接管理縣(市)財政體制改革,穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點,鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制?！笆≈惫芸h”財政體制改革的問題是一個地方財政體制的集權(quán)與分權(quán)問題,同時也涉及到政府組織結(jié)構(gòu)問題。深化省以下財政體制改革,既是1994年分稅制財政體制改革的繼續(xù)和深化,也是目前我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會形勢發(fā)展的客觀要求。

一、省直管縣財政體制改革的成因

縣鄉(xiāng)地方政府財政困難,發(fā)生債務(wù)危機(jī)是1994年財稅體制改革以來出現(xiàn)的新問題。分稅制在我國運行十多來成功地集中了中央財政的財力,理順了中央與省級政府之間的財政關(guān)系。但是省以下地方政府間財權(quán)與事權(quán)劃分一直比較模糊,形成了財權(quán)向上集中、事權(quán)向下集中的局面,直接導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府財政運轉(zhuǎn)困難,大量專款被挪用,地方政府債務(wù)危機(jī)加重,甚至政府運轉(zhuǎn)難以維持,加劇了“三農(nóng)”問題。多年來,這些問題不但一直得不到有效的解決反而越來越嚴(yán)重。這是近幾年中西部省份人大代表和地市縣鄉(xiāng)級政府不斷反映的焦點問題,并且這種要求解決的呼聲一浪高過一浪。

適當(dāng)減少政府層級、完善省以下財政體制,與解決當(dāng)前較普遍存在的地方財政困難尤其是縣鄉(xiāng)財政困難、逐步消解“三農(nóng)”問題、全面推進(jìn)公共財政體制建設(shè)和小康社會建設(shè)直接相聯(lián),是從制度創(chuàng)新角度為實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、有效扶助弱勢群體,促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展等“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”目的而必須解決的重大事項?！笆≈惫芸h”財政體制改革,就是為全面構(gòu)建公共財政制度體系、有針對性地解決現(xiàn)階段現(xiàn)實重大問題而提出的改革舉措。

二、省直管縣財政體制改革的模式分析

目前海南、浙江、山東、遼寧等省從壯大縣域經(jīng)濟(jì)、緩解縣鄉(xiāng)財政困難、降低行政成本、推動制度創(chuàng)新出發(fā)已經(jīng)啟動了“省直管縣”財政體制改革試點,產(chǎn)生四種不同的模式:(1)以京、津、滬、渝等直轄市以及海南省為代表的行政管理型,即這些地區(qū)行政管理層級就是省直接管理縣,沒有地級市這一中間環(huán)節(jié),財政體制自然是省直管縣;(2)以浙江等省為代表的全面管理型,即對財政體制的制定、轉(zhuǎn)移支付和?？畹姆峙洹⒇斦Y(jié)算、收入報解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等財政管理的各個方面,全部實行省對縣直接管理;(3)以遼寧等省為代表的補(bǔ)助資金管理型,主要是對轉(zhuǎn)移支付、?？罘峙?以及資金調(diào)度等涉及省對縣補(bǔ)助資金分配的方面實行省直接管理;(4)以山東等省為代表實行的省市共管型,即省級財政在分配轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助資金時,直接核定到縣,但在分配和資金調(diào)度時仍然以省對市、市對縣方式辦理,同時,省級財政加強(qiáng)對縣級監(jiān)管。

這些嘗試在具體制度設(shè)計上有很多創(chuàng)新之處,在規(guī)范省市縣間財政分配關(guān)系、調(diào)動各級發(fā)展積極性、提高行政管理效率方面取得了一定的效果,但也催生了諸多矛盾。如削弱地級市調(diào)控力,從一定程度上制約了區(qū)域性中心城市發(fā)展,影響中心城市培育;釋放了縣級行政動力,有可能造成縣域開發(fā)“遍地開花”和“無序建設(shè)”;省級政府在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊,管理幅度過寬,管理難度加大,有可能導(dǎo)致上級行政對縣級行政監(jiān)督和約束力度的削弱;省市縣事權(quán)、財權(quán)未能理清,地方政府財政分配關(guān)系混亂等等。

三、中西部地區(qū)建立“省直管縣”財政體制改革的有效模式

目前,省直管縣財政體制主要是縣域經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部省份進(jìn)行,取得較好效果,經(jīng)濟(jì)比較滯后、省級財政比較薄弱的中部地區(qū),其縣、鄉(xiāng)財政運行情況不容樂觀。在地方財政運行中,“三農(nóng)”問題、縣、鄉(xiāng)財政困難問題和政府體制問題相互交織,中西部省份推行“省直管縣”財政體制改革,應(yīng)該選擇何種改革模式,相應(yīng)采取哪些保障措施,筆者通過對湖南省財政現(xiàn)狀調(diào)查,探討中西部省份“省直管縣”財政體制改革的有效模式。

1.2008年湖南省、市、縣三級經(jīng)濟(jì)財政狀況分析。湖南省土地總面積21萬平方公里,總?cè)丝谶_(dá)6845萬人?，F(xiàn)轄長沙等13個市和湘西土家族苗族自治州,縣市區(qū)數(shù)為122個,其中縣級市為16個,縣數(shù)為72個,市轄區(qū)數(shù)為34個;2008年湖南省GDP突破1.1萬億元,排名跨入前10名,增幅高出全國水平2.5個百分點,分別只有廣東、江蘇、山東生產(chǎn)總值的31%、35%、35%,而地方財政收入、規(guī)模以上工業(yè)增加值、外貿(mào)進(jìn)出口總額、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入等指標(biāo)均低于全國平均水平,在中部六省也只能排到第三位;2008年全省財政收入1300億元,分別只有廣東、江蘇、山東的39%、47%、68%?？偟膩砜?湖南省幅員較廣,人口眾多,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等,市(州)、縣發(fā)展不均衡。雖基本具備實施“省直管縣”的條件,但應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實情況因地制宜,分而治之,尋求省以下財政層級的最優(yōu)組合充分發(fā)揮”省直管縣”體制的功能優(yōu)勢,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

湖南省2008年GOP超過1000億元的市、(州)有長沙、岳陽、常德、衡陽,長沙更是達(dá)到3000億元,而最少的湘西只有183億元;財政總收入超過60億元的市(州)有長沙、株洲、衡陽、岳陽、常德,而長沙市財政收入達(dá)340億元,湘西州只有24億元,人均地方財政收入均低于湖南省平均水平的市(州)有懷化市、張家界市、湘西自治州、婁底市、永州市、益陽市、邵陽市。根據(jù)數(shù)據(jù)分析,全省122個縣(市)國土面積、人口分別占全省的88%和97%,而提供的GDP總值、財政收入只占66%和31%,還不能成為全省經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的支撐點和主戰(zhàn)場。湖南省經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)縣財政收入均超過5億元,而財政困難的縣有的不到5000千萬元,甚至出現(xiàn)財政赤字,大多分布湘西州、張家界、懷化市。

2.“省直管縣”財政體制改革模式探討。通過對湖南省2008年財政狀況的分析,結(jié)合近幾年的探索試點,要堅持從實際出發(fā)、因地制宜,采取財政激勵措施,發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。作為中西部省份“省直管縣”財政體制改革基本模式按照省、市、縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)狀,提出以下幾種模式。

(1)“省市共管,省進(jìn)市不退”模式,區(qū)域中心城市+衛(wèi)星城。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財源較豐沛的大市,如湖南的長沙、株洲、岳陽、常德等市,按照“省市共管、省進(jìn)市不退”的原則,中心城市是現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力源,其作用不僅不能削弱,而且還應(yīng)支持建設(shè)一批功能互補(bǔ)、特點鮮明的衛(wèi)星城,加強(qiáng)其集聚和輻射效應(yīng),做優(yōu)做活大城市群,以進(jìn)一步發(fā)揮中心城市在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的核心增長極作用。各省轄市將繼續(xù)履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重要責(zé)任。市財政局既可接受省財政廳委托,對縣(市)財政局進(jìn)行檢查監(jiān)督指導(dǎo);也可向所轄縣(市)財政局布置有關(guān)業(yè)務(wù)事項,并可要求其提供有關(guān)財政資料。對所屬各縣(市)專項撥款補(bǔ)助暫不劃轉(zhuǎn),仍由省轄市統(tǒng)籌用于對所屬縣(市)進(jìn)行補(bǔ)助,補(bǔ)助項目及補(bǔ)助金額可在各縣(市)間調(diào)劑;省轄市財政局可單獨或與市有關(guān)部門聯(lián)合向縣(市)下達(dá)補(bǔ)助指標(biāo)。

(2)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”模式,弱市(州)+兩極縣。對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的弱市(州)而言,一般有兩種極端情況。一種是“相對較弱的市+相對較強(qiáng)的縣”,如湖南省邵陽市與邵東縣,地級市的存在已經(jīng)束縛了縣(市)的發(fā)展空間,阻礙了一批強(qiáng)縣的崛起,縣(市)急欲“破繭而出”,應(yīng)對其實施“省直管縣”直通車改革,調(diào)整行政區(qū)域劃分,擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣,設(shè)立副地市級城市,發(fā)揮其次級中心區(qū)域城市的作用,鼓勵財政收入大縣(市)“抓收入、上臺階”的如“超收返還、以獎促增”等激勵政策,以培育一批縣域經(jīng)濟(jì)增長點。

另一種是“相對較弱的市+相對較弱的縣”,如湖南省湘西州與古丈縣等,“市”與“縣”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、財政實力較弱,雙方較易陷入低效競爭和博弈困境中,可暫不實行省直管縣。但省要加大對縣市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資金和政策支持,輔以激勵與約束相結(jié)合、鼓勵經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市、縣(市)增收節(jié)支保平衡的財政政策,在確保當(dāng)年財政收支平衡和完成消化歷年累計赤字任務(wù)的前提下,將省財政的體制補(bǔ)助和獎勵與地方財政收入增長相掛鉤。

(3)“直通車”模式,中等市州和中等縣。對于中等市州和中等縣,構(gòu)建省直管縣的財政體制“直通車”,省各項轉(zhuǎn)移支付及專項資金補(bǔ)助直接分配到縣(市),但暫不調(diào)整財政收支范圍,維持現(xiàn)有利益分配格局,共同支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,堅持權(quán)責(zé)統(tǒng)一,充分發(fā)揮下級財政自主管理、自主創(chuàng)新的積極性,尊重他們的首創(chuàng)精神和選擇權(quán)力,鼓勵他們突破路徑依賴而獲得創(chuàng)新效率。同時也要密切關(guān)注、審慎對待,除對改革市(縣)進(jìn)行正常的業(yè)務(wù)指導(dǎo)外,還要加強(qiáng)監(jiān)管,盡量避免“省直管縣”初期發(fā)生的管理缺位和無效狀態(tài)。

四、創(chuàng)新“省直管縣”財政體制改革的措施

實行省管縣財政體制存在的突出問題,是市級行政體制與財政體制不一致、市級事權(quán)與財權(quán)不對稱的問題。省對市、市對縣的兩層博弈改成為省直接一對多的博弈,將改變兩級財力積累進(jìn)程和利益均衡結(jié)構(gòu),必須理順省市縣的關(guān)系,調(diào)動市級財政管理的積極性,配合省管縣體制共同發(fā)揮促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,實現(xiàn)財政體制與行政管理體制的和諧共存、協(xié)調(diào)互動。

1.進(jìn)一步明確省、市、縣財政工作職責(zé)。合理劃分省、市、縣三級財政工作事項,理順工作關(guān)系,實現(xiàn)省管縣財政體制與市管縣行政管理體制的有機(jī)結(jié)合,充分發(fā)揮省級財政的區(qū)域財力調(diào)節(jié)作用,實行省對縣(市)的“五個直達(dá)”,即:資金直達(dá)、分配直達(dá)、指標(biāo)直達(dá)、結(jié)算直達(dá)。報表直達(dá);在保證縣(市)既得利益的基礎(chǔ)上,加大省對縣(市)財政的指導(dǎo)和支持力度,調(diào)整、規(guī)范省、市、縣之間的財權(quán)、事權(quán)關(guān)系,擴(kuò)大縣級管理權(quán)限,緩解縣鄉(xiāng)財政困難。市級財政在省縣之間仍將起到橋梁和紐帶作用,繼續(xù)承擔(dān)對縣級財政的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督職責(zé);在力所能及的情況下,對所轄縣市財政困難繼續(xù)給予幫助?？h(市)應(yīng)充分利用良好的外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán),省財政政策和資金上的支持,激發(fā)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力,壯大縣域經(jīng)濟(jì)。

2.建立與省管縣相配套的財政公開透明的監(jiān)督機(jī)制。建立省對縣的監(jiān)督管理機(jī)制,避免省級財政管理半徑激增造成的“管理真空”問題。要結(jié)合各地實際,進(jìn)一步強(qiáng)化對縣財政工作的指導(dǎo)、支持、管理和監(jiān)督,對部分縣財政收支預(yù)算組織審查,充分掌握縣級財政收支的真實狀況,規(guī)范縣級財政收支行為,促進(jìn)縣級財政依法組織收入,科學(xué)合理安排支出,保持收支平衡;進(jìn)一步完善省對市和縣財政收入目標(biāo)考核辦法,建立健全省對縣級財政的激勵和約束機(jī)制;加強(qiáng)資金調(diào)度,確保各縣國家規(guī)定的工資和津補(bǔ)貼的正常發(fā)放;加快“金財工程”建設(shè)步伐,強(qiáng)化財政管理的技術(shù)手段,提高財政管理水平。同時,不斷完善財政與編制政務(wù)公開的相關(guān)制度和辦法,嚴(yán)格控制縣、鄉(xiāng)新增機(jī)構(gòu)、編制和財政供給人員,探索建立財政預(yù)算與機(jī)制相互配套相互監(jiān)督的管理辦法。

3.設(shè)立財政管理專員。同時也可以派出專員,負(fù)責(zé)省、縣之間的上情下達(dá)和下情上報等工作。

4.各縣要進(jìn)一步加快發(fā)展。解決縣級財政困難,基礎(chǔ)在管理,根本靠發(fā)展。各縣必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變理財思路,堅決克服“等、靠、要”的依賴思想,牢固樹立自力更生、自我發(fā)展、自求平衡的意識,進(jìn)一步深化改革,加快發(fā)展,壯大實力,加強(qiáng)管理,抓好增收節(jié)支,爭取早日實現(xiàn)財政狀況的根本好轉(zhuǎn)。

[本文系《基于省直管縣財政體制改革下的地方政府債務(wù)化解研究》課題研究成果]

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5.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣.關(guān)鍵何在.中國縣域經(jīng)濟(jì)網(wǎng)

(作者簡介:何萬能,衡陽財經(jīng)工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院,副教授、高級經(jīng)濟(jì)師,評建督導(dǎo)處處長;研究方向財政體制、會計學(xué) 湖南衡陽 421000)

(責(zé)編:若佳)