劃撥國(guó)有股充實(shí)社?；鹧芯?/h1>
2009-07-29 07:11:28黃浩
科技經(jīng)濟(jì)市場(chǎng) 2009年6期 關(guān)鍵詞：上市公司
黃 浩
摘要：在我國(guó)社會(huì)保障體制轉(zhuǎn)制過(guò)程中，政府需要償還自己的隱性社保負(fù)債。當(dāng)前社保基金的缺口很大，劃轉(zhuǎn)國(guó)有股是彌補(bǔ)這一缺口的合理渠道。2001年減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障基金的失敗，是因?yàn)槲覈?guó)資本市場(chǎng)本身的制度性缺陷。在股權(quán)分置改革徹底完成以后，可把上市公司的部分國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)，充實(shí)社?；稹！秶?guó)有股東轉(zhuǎn)讓所持上市公司股份管理暫行辦法》的實(shí)施，為劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社保基金提供了法律依據(jù)。應(yīng)由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一協(xié)調(diào)劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社保基金的進(jìn)程。
關(guān)鍵詞：上市公司;全國(guó)社會(huì)保障基金;國(guó)有股權(quán);劃撥方案
1劃撥國(guó)有股充實(shí)社?；饐?wèn)題的起因
要談劃撥國(guó)有股充實(shí)社?；饐?wèn)題要追溯到社會(huì)保險(xiǎn)體制方面關(guān)于個(gè)人賬戶空轉(zhuǎn)的問(wèn)題。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體制的發(fā)展歷程主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段1951年至1966年是建立和發(fā)展階段，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的確定給付制，保險(xiǎn)基金實(shí)行集中管理。
第二階段1966年至1984年是停止和破壞階段。按照1969年2月財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作幾項(xiàng)制度的改革意見(jiàn)》的規(guī)定，中國(guó)實(shí)際上把在“文化大革命”以前實(shí)行的社保統(tǒng)籌模式倒退為企業(yè)保險(xiǎn)模式。企業(yè)保險(xiǎn)模式增加企業(yè)辦社會(huì)的負(fù)擔(dān)，造成了不同性質(zhì)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)不平等，也增加了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，迫切需要改革。1984年中國(guó)開(kāi)始進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)體制改革。1984年以后為第三個(gè)發(fā)展階段，稱為改革和發(fā)展階段。
1984年，廣東江門市和東莞市、四川自貢市等地率先進(jìn)行退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌，拉開(kāi)了中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)改革的序幕。
1993年11月中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中明確提出：“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合?！闭酱_立統(tǒng)賬結(jié)合的基金式社會(huì)保險(xiǎn)模式。但是實(shí)行中卻遇到個(gè)人賬戶空帳運(yùn)轉(zhuǎn)的問(wèn)題。
1997年7月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》確定了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度按照“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的原則。規(guī)定：企業(yè)繳納基本養(yǎng)老金的比例一般不超過(guò)企業(yè)工資總額的20%，一部分進(jìn)入統(tǒng)籌，一部分進(jìn)入個(gè)人賬戶；個(gè)人繳納基本養(yǎng)老金的比例1997年不得低于本人繳費(fèi)工資的4%，1998年起每?jī)赡晏岣咭粋€(gè)百分點(diǎn)，最終到本人繳費(fèi)工資的8%；按本人繳費(fèi)工資的11%為個(gè)人建立個(gè)人帳戶；隨著個(gè)人繳費(fèi)比例的提高，企業(yè)劃入的部分逐步減到3%。早在1995年離退休人員的費(fèi)用支出已經(jīng)占到職工工資總額的18% 。
改革以后的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改為部分積累制，新制度可以很好地解決人口老齡化等問(wèn)題，但是也存在較大專職成本。既要繼續(xù)兌現(xiàn)舊制度對(duì)勞動(dòng)者的承諾，又要為新制度積累基金。在新制度實(shí)施前退休的“老人”由于沒(méi)有基金積累，個(gè)人賬戶是空帳。在新制度實(shí)施前已工作但未退休的“中人”個(gè)人賬戶也存在一部分空帳。這是政府要承擔(dān)的歷史債務(wù)。
另外，我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌帳戶與個(gè)人賬戶放在一起的“混賬”模式，當(dāng)社會(huì)統(tǒng)籌帳戶不足以支付時(shí)，就直接動(dòng)用個(gè)人賬戶基金。造成名義上的部分積累制，實(shí)際上的現(xiàn)收現(xiàn)付制。個(gè)人帳戶形同虛設(shè)。
2000年全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)的正式成立，標(biāo)志著我國(guó)在社會(huì)保障制度建設(shè)的基礎(chǔ)上開(kāi)始進(jìn)入社會(huì)保障基金的實(shí)質(zhì)性運(yùn)作與實(shí)施階段。但是社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空轉(zhuǎn)問(wèn)題始終沒(méi)有解決，社?；饑?yán)重不足，新的社保模式的順利運(yùn)行面臨較大的困難，急需尋找新途徑籌集社?；?。
下面我們談劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社保基金的必要性：
（1）我國(guó)已開(kāi)始進(jìn)入人口老齡化的階段，社會(huì)保障支出的壓力越來(lái)越大。
根據(jù)中國(guó)社科院課題組1999年的研究，1980年我國(guó)退休職工與在職職工之比為7.8:100，1995年上升到20.75:100，預(yù)計(jì)2030年將達(dá)到30.7:100，退休人員將越來(lái)越多。
人口老齡化對(duì)我國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成了愈來(lái)愈重的壓力。西方發(fā)達(dá)國(guó)家通常在步入工業(yè)化社會(huì)后才會(huì)出現(xiàn)老齡化，且老齡化速度較慢。我國(guó)則在工業(yè)化中期的起始階段、經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金需求集中的情況下便進(jìn)人老齡化，使資源配置陷入困境。據(jù)世界銀行（1998） 統(tǒng)計(jì)，1990年60歲以上人口的比例， 亞洲平均為6.8%，我國(guó)為8.9%，意味著我國(guó)已進(jìn)人老齡化時(shí)期。2010年這一比 重將達(dá)到12%，到2025年這一比重將達(dá)18%，老齡人口增長(zhǎng)的速度大大超過(guò)了 世界均值，屆時(shí)全世界將有四分之一的老人集中在中國(guó)。而目前，我國(guó)社保基金采用部分積累制，當(dāng)我國(guó)人口老齡化到來(lái)時(shí)，這種制度會(huì)造成資金需求的急劇增長(zhǎng)，社會(huì)負(fù)擔(dān)加重，對(duì)國(guó)家財(cái)政的穩(wěn)定非常不利（見(jiàn)圖2）。
（2）社保基金缺口大，并呈逐年上升的趨勢(shì)。
根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部提供的《關(guān)于完善社會(huì)保障制度及下崗職工再就業(yè)問(wèn)題》顯示,我國(guó)社?；鹑笨谝延?998年的100多億元 擴(kuò)大到2000年的近400億元。有關(guān)研究表明：中國(guó)養(yǎng)老金改革和維持失業(yè)保險(xiǎn)體系的財(cái)政成本(即彌補(bǔ)社保缺口所需的補(bǔ)貼)會(huì)逐步上升，2010年前后將達(dá)到GDP的0.6%~0 7%，此后40年內(nèi)逐步下降至0.3%。如果2015~ 2050年的社會(huì)保障資金缺口完全由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)所管理的基金支付，該基金需要在今后15年左右的時(shí)間內(nèi)積累起大約相當(dāng)于GDP總額 18.4%的資金，這就要求該基金在基本不發(fā)生支出 的情況下，每年平均積累GDP的1.2%，按照2000年GDP大約10萬(wàn)億計(jì)算，年積累應(yīng)當(dāng)在1200億以上。
王曉軍（2002）的估算養(yǎng)老金缺口2000年債務(wù)45091億元， 2020年181192億元，到2050年時(shí)537462億元。陳杏根（2007）的研究認(rèn)為到2055年缺口是29.9萬(wàn)億。
下面談劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社?；鸬暮侠硇裕?/p>
（1）我國(guó)國(guó)家存在一筆巨大的養(yǎng)老金隱性負(fù)債，國(guó)家有義務(wù)籌集社?；?。
在計(jì)劃體制下，財(cái)政將從職工工資中扣除的養(yǎng)老金用在了基本建設(shè)上，這實(shí)際上是國(guó)家對(duì)社保受益人群體的一 筆隱性負(fù)債。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行低工資制度。勞動(dòng)者在得到工資之前已經(jīng)扣除了隱性的社會(huì)保障資金，他們?cè)谶^(guò)去對(duì)社會(huì)積累所做的貢獻(xiàn)并未折算成社會(huì)保障儲(chǔ)蓄，國(guó)家過(guò)去把本應(yīng)用于職工養(yǎng)老和醫(yī)療保障的資金先用來(lái)投資，形成了國(guó)有資產(chǎn)的一部分。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)養(yǎng)老金隱性債務(wù)規(guī)模(包括對(duì)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的隱性養(yǎng)老金負(fù)債)已占GDP的 40%(1994)。在以往的養(yǎng)老金改革措施中，政府沒(méi)有明確承擔(dān)償還隱性養(yǎng)老金負(fù)債的義務(wù)，老職工的養(yǎng)老金是統(tǒng)籌賬戶支付的。由于統(tǒng)籌賬戶難以滿足支付需要，個(gè)人賬戶的資金被挪 用，出現(xiàn)個(gè)人賬戶空賬運(yùn)轉(zhuǎn)的情況，從而使部分積累制轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制。從理論上講，我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)存量中，有相 當(dāng)一部分是由老職工繳納的社會(huì)保險(xiǎn)金形成的，把這一部分用 來(lái)支付老職工的養(yǎng)老金，具有返還性質(zhì)，不是國(guó)有資產(chǎn)的流失。 而國(guó)有股變現(xiàn)是國(guó)有資產(chǎn)中變現(xiàn)成本最小的一部分，減持國(guó)有股補(bǔ)充社保基金是理所當(dāng)然的。
（2）我國(guó)政府積累了大量國(guó)有資產(chǎn)，具有承擔(dān)這一成本的能力。
中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下積累了龐大的國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重不斷下降，但絕對(duì)值仍是上升的。2006年底中國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的總量超過(guò)29萬(wàn)億元，比2003年增長(zhǎng)45.7%，年均增長(zhǎng)13.4%。國(guó)有資產(chǎn)總量超過(guò)以各種方式測(cè)算的社會(huì)保障基金缺口總額。
2探索通過(guò)國(guó)有股籌集社?；鸬臍v程
我國(guó)探索由國(guó)有股存量籌集社?；鸬臍v程，主要有三個(gè)階段，即從減持到劃撥、再到轉(zhuǎn)持的過(guò)程。
2001年6月12日出臺(tái)的《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》中規(guī)定：凡國(guó)家擁有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí)，均應(yīng)按融資額的10%出售國(guó)有股；國(guó)有股存量出售收入全部上繳全國(guó)社會(huì)保障基金。第六條規(guī)定“減持國(guó)有股原則上采取市場(chǎng)定價(jià)的方式”，把高價(jià)減持和首發(fā)、增發(fā)“捆綁”起來(lái)。
2001年6月14日，上證指數(shù)見(jiàn)頂2245點(diǎn)，隨即急跌。截至2001年10月22日，上證綜指下探到1514點(diǎn)，調(diào)整幅度達(dá)32%，市值縮水近6000億。
2001年10月22日，由于資本市場(chǎng)存在諸多問(wèn)題，減持方法宣布暫停。從開(kāi)始實(shí)施到宣布暫停，試行不到4個(gè)月，劃撥到全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)的國(guó)有股減持資金僅20多億元。
通過(guò)減持國(guó)有股籌集社?；鸬姆桨革@然是不被市場(chǎng)所接受的，努力以失敗告終。這次方案的最受爭(zhēng)議的條款是第六條：“減持國(guó)有股原則上采取市場(chǎng)定價(jià)方式”。吳曉求（2004）認(rèn)為市場(chǎng)定價(jià)顯然是高價(jià)減持，既損害了投資者利益又損害了市場(chǎng)公平原則。我們認(rèn)為這次減持國(guó)有股籌集社?；鸬氖。钪饕脑蛟谟谖覈?guó)證券市場(chǎng)的制度性缺陷，即股權(quán)分置問(wèn)題的存在，及其造成的市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的失真。因?yàn)樵谖覈?guó)股權(quán)分置改革以前的股市中，存在一個(gè)隱性契約：占股票2/3的國(guó)有股市不能流通的，這樣才造成公司股票的高溢價(jià)發(fā)行和二級(jí)市場(chǎng)股價(jià)偏高。股市上股票的所謂市場(chǎng)價(jià)格，并非所有股票的價(jià)格，而只是流通股的價(jià)格，是在大部分股票不能流通的前提下的價(jià)格，其中包含較大部分的流動(dòng)性溢價(jià)。如果原先不流通的股票要實(shí)現(xiàn)流通，必然會(huì)引起投資者恐慌性拋售，股價(jià)大幅下跌。
2002年6月23日，國(guó)務(wù)院決定，除企業(yè)海外發(fā)行上市外，對(duì)國(guó)內(nèi)上市公司停止執(zhí)行《減持股有股籌集社會(huì)保障基金暫行辦法》中關(guān)于利用證券市場(chǎng)減持國(guó)有股的規(guī)定，并不再出臺(tái)具體實(shí)施辦法。同時(shí)，為了增強(qiáng)全國(guó)社會(huì)保障基金的實(shí)力，除繼續(xù)采取國(guó)家財(cái)政增加撥款等方式外，研究把部分國(guó)有股劃撥給全國(guó)社會(huì)保障基金。國(guó)務(wù)院的這一決定為劃撥國(guó)有股補(bǔ)充社保基金掃清了政策上的障礙。但是這一政策沒(méi)有得到實(shí)施。十六屆三中全會(huì)后，國(guó)資委成立，此項(xiàng)工作便由財(cái)政部轉(zhuǎn)由國(guó)資委負(fù)責(zé)，就此擱置。但是，國(guó)有企業(yè)境外上市募集資金按一定比例劃轉(zhuǎn)社?；鸬墓ぷ饕恢痹谶M(jìn)行中。目前，這部分劃入的資金有300億元人民幣左右，另外還有16億美元左右的外匯資產(chǎn)在境外運(yùn)作。
2005年開(kāi)始的股權(quán)分置改革，將會(huì)徹底解決證券市場(chǎng)的制度性缺陷，為通過(guò)證券市場(chǎng)籌集社會(huì)保障基金掃清了障礙。證券市場(chǎng)將進(jìn)入了后股改時(shí)代，劃撥國(guó)有股充實(shí)社保基金再次被提上議事日程。面對(duì)日益擴(kuò)大的缺口，許多學(xué)者提議應(yīng)再啟動(dòng)國(guó)有股劃撥社?；?。
2007年7月1日《國(guó)有股東轉(zhuǎn)讓所持上市公司股份管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《轉(zhuǎn)讓辦法》)開(kāi)始實(shí)施。該辦法除了對(duì)股票市場(chǎng)中60%以上的國(guó)有股轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生規(guī)范作用外，還做出了國(guó)有股無(wú)償劃轉(zhuǎn)的規(guī)定，社?；饘⒂兄贫刃缘馁Y金來(lái)源。目前，《轉(zhuǎn)讓辦法》的實(shí)施，為劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社?；鹛峁┝朔梢罁?jù)。該辦法設(shè)立了專門的第四章來(lái)規(guī)范國(guó)有股東所持上市公司股份的無(wú)償劃轉(zhuǎn)問(wèn)題，在第四章第三十條里，明確規(guī)定：“國(guó)有股東所持上市公司股份可以依法無(wú)償劃轉(zhuǎn)給政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)以及國(guó)有獨(dú)資公司持有?！边@里的“無(wú)償劃轉(zhuǎn)”應(yīng)該主要是為劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社保基金而特別設(shè)立的條款。
2007年，分別代表不同部門利益的經(jīng)濟(jì)學(xué)家就利用國(guó)有股來(lái)充實(shí)社保基金的方式——減持還是劃轉(zhuǎn)展開(kāi)了爭(zhēng)論。一部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為：國(guó)有公司在上市時(shí)應(yīng)劃轉(zhuǎn)10%的國(guó)有股給社?；?。這樣做有利于社?；饘?duì)這部分股權(quán)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)優(yōu)化；有利于國(guó)家保持對(duì)一些重點(diǎn)企業(yè)股權(quán)的長(zhǎng)期持有；有利于避免股權(quán)分置改革中流通股數(shù)量過(guò)快增加，使股票市場(chǎng)面臨較大的拋售壓力；此外，這樣的方案在操作上也更加簡(jiǎn)便。另一部分專家則建議國(guó)有股減持應(yīng)以現(xiàn)金方式劃轉(zhuǎn)社?；?，認(rèn)為社?；鸬淖匀粚傩?流動(dòng)性、盈利性)和社會(huì)屬性(穩(wěn)定市場(chǎng))的天然矛盾，決定了它不適合代替國(guó)資管理部門持有上市公司股票，社?；鸪止刹槐阌谛纬筛?jìng)爭(zhēng)機(jī)制，弊大于利。我們傾向于劃轉(zhuǎn)國(guó)有股股權(quán)充實(shí)社?；??！掇D(zhuǎn)讓辦法》第三十條規(guī)定：“國(guó)有股東所持上市公司股份可以依法無(wú)償劃轉(zhuǎn)給政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)以及國(guó)有獨(dú)資公司持有”。同時(shí)第三十三條規(guī)定：“上市公司股份無(wú)償劃轉(zhuǎn)由劃轉(zhuǎn)雙方按規(guī)定程序逐級(jí)報(bào)國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審核批準(zhǔn)?！边@樣，相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)關(guān)于國(guó)有股劃轉(zhuǎn)方式的爭(zhēng)論終于隨著《轉(zhuǎn)讓辦法》的實(shí)施而塵埃落定，現(xiàn)金減持被否決，股權(quán)劃轉(zhuǎn)被接受，國(guó)資委接受了國(guó)有股股權(quán)劃轉(zhuǎn)而非現(xiàn)金減持，政府部門之間的博弈終于有了結(jié)果。
這里一個(gè)區(qū)別是原先“劃撥”與現(xiàn)在“劃轉(zhuǎn)”的一字之差。其實(shí)，不管是“劃撥”還是“劃轉(zhuǎn)”，講的都是同樣一個(gè)事實(shí)，就是無(wú)償?shù)匕褔?guó)有股歸結(jié)到社保基金名下。“劃撥”更像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下由政府主導(dǎo)的物資和資金的“調(diào)撥”，而“劃轉(zhuǎn)”必須經(jīng)過(guò)交易所和證券登記機(jī)構(gòu)的登記和確認(rèn)，屬于股權(quán)轉(zhuǎn)讓——只不過(guò)沒(méi)有現(xiàn)金的收付而已。也正因?yàn)槿绱?，在《轉(zhuǎn)讓辦法》中采用了“劃轉(zhuǎn)”而非過(guò)去采用的“劃撥”。一字之差，體現(xiàn)了政府管理由計(jì)劃向市場(chǎng)過(guò)渡的最新進(jìn)展。
3劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社?；鸬木唧w思路
3.1劃轉(zhuǎn)時(shí)間
劃轉(zhuǎn)國(guó)有股的時(shí)機(jī)，應(yīng)該在資本市場(chǎng)的自身問(wèn)題徹底解決，在股改限售股基本全部解禁之后，對(duì)國(guó)有股進(jìn)行一次性統(tǒng)一劃撥。具體時(shí)間上，應(yīng)該在2010年以后，理由如下：
3.1.1從社?；鸬男再|(zhì)來(lái)看，社?；鹗俏覈?guó)政府專門用于社會(huì)保障支出的調(diào)節(jié)基金作為國(guó)家的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，發(fā)揮著最后一道防線的重要作用。其投資風(fēng)格上必然堅(jiān)持安全至上，穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，實(shí)現(xiàn)了基金保值增值的目標(biāo)。如果把限售股劃轉(zhuǎn)給社會(huì)保障基金，或?qū)澽D(zhuǎn)的股權(quán)實(shí)施售出限制，必然不利于其對(duì)資產(chǎn)的有效管理，同時(shí)也不利于對(duì)社會(huì)保障基金資產(chǎn)管理效率的評(píng)價(jià)。社?；鹨膊粦?yīng)該承擔(dān)托市的責(zé)任。
3.1.2從協(xié)調(diào)部門利益上看，等限售股解禁完之后再統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)，有利于劃解部門之間的矛盾。國(guó)有資產(chǎn)雖然名義上歸全民所有，但實(shí)際上其劃轉(zhuǎn)肯定會(huì)影響到其代理人，或相關(guān)小團(tuán)體的利益，在“無(wú)償”劃轉(zhuǎn)出自身股權(quán)的時(shí)候會(huì)設(shè)置諸多的障礙。如果沒(méi)有一個(gè)更高層級(jí)的國(guó)家主管機(jī)構(gòu)的強(qiáng)力推行，和一個(gè)大家都接受的規(guī)則國(guó)有股股權(quán)劃轉(zhuǎn)很難在被劃轉(zhuǎn)企業(yè)和證券投資基金之間達(dá)成協(xié)議。
3.1.3從當(dāng)前市場(chǎng)的估值水平來(lái)看，平均二、三十倍的市贏率不算高也不能算低。
雖然前期中國(guó)股市經(jīng)歷了較大幅度的調(diào)整，但整體估值水平并不能算低，一些支持中國(guó)股市高估值的因素也在消失。在這種條件下劃轉(zhuǎn)股改限售股給社會(huì)保障基金，不利于對(duì)其管理業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)。
另外，一些學(xué)者認(rèn)為可以把限售股劃轉(zhuǎn)給社?；穑蛊涞玫椒旨t的好處。實(shí)際我國(guó)國(guó)有上市公司分紅意愿很差，國(guó)有股股東分得的就更少，所以分紅數(shù)量是有限的。除非股票市場(chǎng)定價(jià)出現(xiàn)較大幅度的系統(tǒng)性偏差，股價(jià)嚴(yán)重低于其內(nèi)在價(jià)值時(shí)，可由社?；鹑爝@免費(fèi)的餡餅。如上證指數(shù)跌到2000點(diǎn)以下，可以提前劃轉(zhuǎn)股有股，包括股改限售股。
3.2劃撥標(biāo)的
在目前的情況下，由于國(guó)務(wù)院國(guó)資委主要負(fù)責(zé)中央企業(yè)，經(jīng)過(guò)這么多年的準(zhǔn)備、磨合，首先劃轉(zhuǎn)央企上市公司控股股東的國(guó)有股股權(quán)給全國(guó)社?；饝?yīng)該是可行的?！掇D(zhuǎn)讓辦法》第七條規(guī)定：“中央國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、有關(guān)機(jī)構(gòu)、部門、事業(yè)單位轉(zhuǎn)讓上市公司股份對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵行業(yè)、領(lǐng)域和國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)有重大影響的，由國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！毖肫笊鲜泄具\(yùn)作規(guī)范，透明度高，作為試點(diǎn)比較合適。
由此可見(jiàn)，拋卻單位利益、部門利益，把國(guó)有股股權(quán)從原先國(guó)家控制的公司手里劃轉(zhuǎn)到全國(guó)社?；穑瑖?guó)有股股權(quán)的變更東家并不可怕，國(guó)家這個(gè)最終的東家還保持著控制力，國(guó)有股股權(quán)的新股東——社?；鹨膊粫?huì)不顧一切賣出股票來(lái)砸盤。只要加強(qiáng)監(jiān)管，杜絕上海社保大案那樣的私下委托理財(cái)事件發(fā)生，社?；鸺词乖谡嬲枰Y金而減持的時(shí)候也是透明的、有序的市場(chǎng)行為，是股票市場(chǎng)正常的交易，不會(huì)對(duì)股票市場(chǎng)產(chǎn)生過(guò)大的沖擊。
3.3劃撥比例
關(guān)于劃轉(zhuǎn)的比例，不同學(xué)者提出了自己的意見(jiàn)，大同小異。鄒東濤、胡繼曄（2003）認(rèn)為應(yīng)該劃撥國(guó)有股的比例為20%，郭曉亭、湯柳（2005），陳杏根（2007）認(rèn)為是10%-15%。我們認(rèn)為2001年推出的國(guó)有股減持是按照10%的比例“一刀切”，現(xiàn)在劃撥也應(yīng)該按一定比例統(tǒng)一劃撥國(guó)有股股權(quán)給全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)，其余缺口的不足部分可以考慮用其他方式來(lái)彌補(bǔ)。
具體劃撥比例數(shù)量上，應(yīng)該考慮以下因素：
3.3.1考慮到股票市場(chǎng)的承受能力
既然國(guó)有股權(quán)劃撥給了社保基金，就要給予其流通的權(quán)利，社?；鹂梢栽谡J(rèn)為合適的時(shí)間出售和購(gòu)入相應(yīng)的股權(quán)。這種出售的壓力是存在的。但是，社保基金作為長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)投資者會(huì)堅(jiān)持價(jià)值投資和理性投資，不到非常時(shí)期也不會(huì)飛離急于拋售。
3.3.2體現(xiàn)國(guó)家公共政策的代際公平、城鄉(xiāng)公平原則
現(xiàn)在我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面還是相當(dāng)?shù)牡?，主要包括以前的行政人員、國(guó)企職工事業(yè)單位的工作人員，特別在廣大的農(nóng)村地區(qū)，沒(méi)有社會(huì)保障。不錯(cuò)，國(guó)有資產(chǎn)的積累中，是有國(guó)企職工的社會(huì)保障的費(fèi)用的成分，但是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家實(shí)行的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，變相壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格實(shí)行強(qiáng)制積累，農(nóng)民為國(guó)有資產(chǎn)的積累同樣作出了較大的貢獻(xiàn)，而且沒(méi)有得到任何回報(bào)。國(guó)有資產(chǎn)是全民所有的，如果全部用于部分居民的福利支出，似有不妥。所以應(yīng)該考慮為農(nóng)民建立社會(huì)保障的問(wèn)題，國(guó)有資產(chǎn)是重要的物質(zhì)保障。
此外，還應(yīng)該考慮為我們的后代積累財(cái)富。
3.3.3國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)的管理體制
當(dāng)前，國(guó)家在上市公司中占有股權(quán)比重達(dá)60%以上，可謂絕對(duì)控股。堅(jiān)守國(guó)有股權(quán)占50%
以上的紅線似無(wú)必要，但是在某些行業(yè)保持國(guó)家的控股地位還是需要的，所以在轉(zhuǎn)持股有股過(guò)程中，還應(yīng)考慮到國(guó)家的整體戰(zhàn)略，哪些是中央政府認(rèn)為在國(guó)有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域。
3.3.4全國(guó)社保基金理事會(huì)和省級(jí)統(tǒng)籌基金的管理能力
全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)和省級(jí)統(tǒng)籌基金發(fā)展和管理本身尚處于初級(jí)階段，國(guó)有股劃撥給社?；疬\(yùn)營(yíng)后，社保基金是否真正有能力來(lái)行使規(guī)模龐大的國(guó)有股股權(quán)的職能。
綜上考慮，我們認(rèn)為劃撥比例以10%比較合適，此外還應(yīng)該發(fā)揮財(cái)政的支持力度。
4結(jié)論及政策建議
我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支出現(xiàn)了巨大缺口，在后股權(quán)分置時(shí)代這個(gè)缺口可以劃撥部分國(guó)有股的方式解決。在股權(quán)分置改革徹底完成之后，可按照10%的劃撥比例，劃撥部分國(guó)有股充實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)基金，其它部分缺口由財(cái)政補(bǔ)貼等其他方式來(lái)彌補(bǔ)。
《國(guó)有股東轉(zhuǎn)讓所持上市公司股份管理暫行辦法》的實(shí)施，為劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社?；鹛峁┝朔梢罁?jù)。但是，部門利益的存在依然會(huì)阻礙國(guó)有股權(quán)的順利轉(zhuǎn)讓，作為委托-代理關(guān)系中的國(guó)家資產(chǎn)的代理人，因其對(duì)小團(tuán)體利益的考慮，在“無(wú)償”劃轉(zhuǎn)出自身股權(quán)的時(shí)候會(huì)設(shè)置諸多的障礙。
在《轉(zhuǎn)讓辦法》規(guī)定的國(guó)有股股權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)之外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立能夠協(xié)調(diào)財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)、中央證券結(jié)算登記公司和全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)的部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)構(gòu)，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一協(xié)調(diào)劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社保基金的進(jìn)程。
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黃 浩
摘要：在我國(guó)社會(huì)保障體制轉(zhuǎn)制過(guò)程中，政府需要償還自己的隱性社保負(fù)債。當(dāng)前社保基金的缺口很大，劃轉(zhuǎn)國(guó)有股是彌補(bǔ)這一缺口的合理渠道。2001年減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障基金的失敗，是因?yàn)槲覈?guó)資本市場(chǎng)本身的制度性缺陷。在股權(quán)分置改革徹底完成以后，可把上市公司的部分國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)，充實(shí)社?；稹！秶?guó)有股東轉(zhuǎn)讓所持上市公司股份管理暫行辦法》的實(shí)施，為劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社保基金提供了法律依據(jù)。應(yīng)由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一協(xié)調(diào)劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社保基金的進(jìn)程。
關(guān)鍵詞：上市公司;全國(guó)社會(huì)保障基金;國(guó)有股權(quán);劃撥方案
1劃撥國(guó)有股充實(shí)社?；饐?wèn)題的起因
要談劃撥國(guó)有股充實(shí)社?；饐?wèn)題要追溯到社會(huì)保險(xiǎn)體制方面關(guān)于個(gè)人賬戶空轉(zhuǎn)的問(wèn)題。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體制的發(fā)展歷程主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段1951年至1966年是建立和發(fā)展階段，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的確定給付制，保險(xiǎn)基金實(shí)行集中管理。
第二階段1966年至1984年是停止和破壞階段。按照1969年2月財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作幾項(xiàng)制度的改革意見(jiàn)》的規(guī)定，中國(guó)實(shí)際上把在“文化大革命”以前實(shí)行的社保統(tǒng)籌模式倒退為企業(yè)保險(xiǎn)模式。企業(yè)保險(xiǎn)模式增加企業(yè)辦社會(huì)的負(fù)擔(dān)，造成了不同性質(zhì)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)不平等，也增加了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，迫切需要改革。1984年中國(guó)開(kāi)始進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)體制改革。1984年以后為第三個(gè)發(fā)展階段，稱為改革和發(fā)展階段。
1984年，廣東江門市和東莞市、四川自貢市等地率先進(jìn)行退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌，拉開(kāi)了中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)改革的序幕。
1993年11月中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中明確提出：“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合?！闭酱_立統(tǒng)賬結(jié)合的基金式社會(huì)保險(xiǎn)模式。但是實(shí)行中卻遇到個(gè)人賬戶空帳運(yùn)轉(zhuǎn)的問(wèn)題。
1997年7月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》確定了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度按照“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的原則。規(guī)定：企業(yè)繳納基本養(yǎng)老金的比例一般不超過(guò)企業(yè)工資總額的20%，一部分進(jìn)入統(tǒng)籌，一部分進(jìn)入個(gè)人賬戶；個(gè)人繳納基本養(yǎng)老金的比例1997年不得低于本人繳費(fèi)工資的4%，1998年起每?jī)赡晏岣咭粋€(gè)百分點(diǎn)，最終到本人繳費(fèi)工資的8%；按本人繳費(fèi)工資的11%為個(gè)人建立個(gè)人帳戶；隨著個(gè)人繳費(fèi)比例的提高，企業(yè)劃入的部分逐步減到3%。早在1995年離退休人員的費(fèi)用支出已經(jīng)占到職工工資總額的18% 。
改革以后的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改為部分積累制，新制度可以很好地解決人口老齡化等問(wèn)題，但是也存在較大專職成本。既要繼續(xù)兌現(xiàn)舊制度對(duì)勞動(dòng)者的承諾，又要為新制度積累基金。在新制度實(shí)施前退休的“老人”由于沒(méi)有基金積累，個(gè)人賬戶是空帳。在新制度實(shí)施前已工作但未退休的“中人”個(gè)人賬戶也存在一部分空帳。這是政府要承擔(dān)的歷史債務(wù)。
另外，我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌帳戶與個(gè)人賬戶放在一起的“混賬”模式，當(dāng)社會(huì)統(tǒng)籌帳戶不足以支付時(shí)，就直接動(dòng)用個(gè)人賬戶基金。造成名義上的部分積累制，實(shí)際上的現(xiàn)收現(xiàn)付制。個(gè)人帳戶形同虛設(shè)。
2000年全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)的正式成立，標(biāo)志著我國(guó)在社會(huì)保障制度建設(shè)的基礎(chǔ)上開(kāi)始進(jìn)入社會(huì)保障基金的實(shí)質(zhì)性運(yùn)作與實(shí)施階段。但是社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空轉(zhuǎn)問(wèn)題始終沒(méi)有解決，社?；饑?yán)重不足，新的社保模式的順利運(yùn)行面臨較大的困難，急需尋找新途徑籌集社?；?。
下面我們談劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社保基金的必要性：
（1）我國(guó)已開(kāi)始進(jìn)入人口老齡化的階段，社會(huì)保障支出的壓力越來(lái)越大。
根據(jù)中國(guó)社科院課題組1999年的研究，1980年我國(guó)退休職工與在職職工之比為7.8:100，1995年上升到20.75:100，預(yù)計(jì)2030年將達(dá)到30.7:100，退休人員將越來(lái)越多。
人口老齡化對(duì)我國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成了愈來(lái)愈重的壓力。西方發(fā)達(dá)國(guó)家通常在步入工業(yè)化社會(huì)后才會(huì)出現(xiàn)老齡化，且老齡化速度較慢。我國(guó)則在工業(yè)化中期的起始階段、經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金需求集中的情況下便進(jìn)人老齡化，使資源配置陷入困境。據(jù)世界銀行（1998） 統(tǒng)計(jì)，1990年60歲以上人口的比例， 亞洲平均為6.8%，我國(guó)為8.9%，意味著我國(guó)已進(jìn)人老齡化時(shí)期。2010年這一比 重將達(dá)到12%，到2025年這一比重將達(dá)18%，老齡人口增長(zhǎng)的速度大大超過(guò)了 世界均值，屆時(shí)全世界將有四分之一的老人集中在中國(guó)。而目前，我國(guó)社保基金采用部分積累制，當(dāng)我國(guó)人口老齡化到來(lái)時(shí)，這種制度會(huì)造成資金需求的急劇增長(zhǎng)，社會(huì)負(fù)擔(dān)加重，對(duì)國(guó)家財(cái)政的穩(wěn)定非常不利（見(jiàn)圖2）。
（2）社保基金缺口大，并呈逐年上升的趨勢(shì)。
根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部提供的《關(guān)于完善社會(huì)保障制度及下崗職工再就業(yè)問(wèn)題》顯示,我國(guó)社?；鹑笨谝延?998年的100多億元 擴(kuò)大到2000年的近400億元。有關(guān)研究表明：中國(guó)養(yǎng)老金改革和維持失業(yè)保險(xiǎn)體系的財(cái)政成本(即彌補(bǔ)社保缺口所需的補(bǔ)貼)會(huì)逐步上升，2010年前后將達(dá)到GDP的0.6%~0 7%，此后40年內(nèi)逐步下降至0.3%。如果2015~ 2050年的社會(huì)保障資金缺口完全由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)所管理的基金支付，該基金需要在今后15年左右的時(shí)間內(nèi)積累起大約相當(dāng)于GDP總額 18.4%的資金，這就要求該基金在基本不發(fā)生支出 的情況下，每年平均積累GDP的1.2%，按照2000年GDP大約10萬(wàn)億計(jì)算，年積累應(yīng)當(dāng)在1200億以上。
王曉軍（2002）的估算養(yǎng)老金缺口2000年債務(wù)45091億元， 2020年181192億元，到2050年時(shí)537462億元。陳杏根（2007）的研究認(rèn)為到2055年缺口是29.9萬(wàn)億。
下面談劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社?；鸬暮侠硇裕?/p>
（1）我國(guó)國(guó)家存在一筆巨大的養(yǎng)老金隱性負(fù)債，國(guó)家有義務(wù)籌集社?；?。
在計(jì)劃體制下，財(cái)政將從職工工資中扣除的養(yǎng)老金用在了基本建設(shè)上，這實(shí)際上是國(guó)家對(duì)社保受益人群體的一 筆隱性負(fù)債。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行低工資制度。勞動(dòng)者在得到工資之前已經(jīng)扣除了隱性的社會(huì)保障資金，他們?cè)谶^(guò)去對(duì)社會(huì)積累所做的貢獻(xiàn)并未折算成社會(huì)保障儲(chǔ)蓄，國(guó)家過(guò)去把本應(yīng)用于職工養(yǎng)老和醫(yī)療保障的資金先用來(lái)投資，形成了國(guó)有資產(chǎn)的一部分。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)養(yǎng)老金隱性債務(wù)規(guī)模(包括對(duì)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的隱性養(yǎng)老金負(fù)債)已占GDP的 40%(1994)。在以往的養(yǎng)老金改革措施中，政府沒(méi)有明確承擔(dān)償還隱性養(yǎng)老金負(fù)債的義務(wù)，老職工的養(yǎng)老金是統(tǒng)籌賬戶支付的。由于統(tǒng)籌賬戶難以滿足支付需要，個(gè)人賬戶的資金被挪 用，出現(xiàn)個(gè)人賬戶空賬運(yùn)轉(zhuǎn)的情況，從而使部分積累制轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制。從理論上講，我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)存量中，有相 當(dāng)一部分是由老職工繳納的社會(huì)保險(xiǎn)金形成的，把這一部分用 來(lái)支付老職工的養(yǎng)老金，具有返還性質(zhì)，不是國(guó)有資產(chǎn)的流失。 而國(guó)有股變現(xiàn)是國(guó)有資產(chǎn)中變現(xiàn)成本最小的一部分，減持國(guó)有股補(bǔ)充社保基金是理所當(dāng)然的。
（2）我國(guó)政府積累了大量國(guó)有資產(chǎn)，具有承擔(dān)這一成本的能力。
中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下積累了龐大的國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重不斷下降，但絕對(duì)值仍是上升的。2006年底中國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的總量超過(guò)29萬(wàn)億元，比2003年增長(zhǎng)45.7%，年均增長(zhǎng)13.4%。國(guó)有資產(chǎn)總量超過(guò)以各種方式測(cè)算的社會(huì)保障基金缺口總額。
2探索通過(guò)國(guó)有股籌集社?；鸬臍v程
我國(guó)探索由國(guó)有股存量籌集社?；鸬臍v程，主要有三個(gè)階段，即從減持到劃撥、再到轉(zhuǎn)持的過(guò)程。
2001年6月12日出臺(tái)的《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》中規(guī)定：凡國(guó)家擁有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí)，均應(yīng)按融資額的10%出售國(guó)有股；國(guó)有股存量出售收入全部上繳全國(guó)社會(huì)保障基金。第六條規(guī)定“減持國(guó)有股原則上采取市場(chǎng)定價(jià)的方式”，把高價(jià)減持和首發(fā)、增發(fā)“捆綁”起來(lái)。
2001年6月14日，上證指數(shù)見(jiàn)頂2245點(diǎn)，隨即急跌。截至2001年10月22日，上證綜指下探到1514點(diǎn)，調(diào)整幅度達(dá)32%，市值縮水近6000億。
2001年10月22日，由于資本市場(chǎng)存在諸多問(wèn)題，減持方法宣布暫停。從開(kāi)始實(shí)施到宣布暫停，試行不到4個(gè)月，劃撥到全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)的國(guó)有股減持資金僅20多億元。
通過(guò)減持國(guó)有股籌集社?；鸬姆桨革@然是不被市場(chǎng)所接受的，努力以失敗告終。這次方案的最受爭(zhēng)議的條款是第六條：“減持國(guó)有股原則上采取市場(chǎng)定價(jià)方式”。吳曉求（2004）認(rèn)為市場(chǎng)定價(jià)顯然是高價(jià)減持，既損害了投資者利益又損害了市場(chǎng)公平原則。我們認(rèn)為這次減持國(guó)有股籌集社?；鸬氖。钪饕脑蛟谟谖覈?guó)證券市場(chǎng)的制度性缺陷，即股權(quán)分置問(wèn)題的存在，及其造成的市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的失真。因?yàn)樵谖覈?guó)股權(quán)分置改革以前的股市中，存在一個(gè)隱性契約：占股票2/3的國(guó)有股市不能流通的，這樣才造成公司股票的高溢價(jià)發(fā)行和二級(jí)市場(chǎng)股價(jià)偏高。股市上股票的所謂市場(chǎng)價(jià)格，并非所有股票的價(jià)格，而只是流通股的價(jià)格，是在大部分股票不能流通的前提下的價(jià)格，其中包含較大部分的流動(dòng)性溢價(jià)。如果原先不流通的股票要實(shí)現(xiàn)流通，必然會(huì)引起投資者恐慌性拋售，股價(jià)大幅下跌。
2002年6月23日，國(guó)務(wù)院決定，除企業(yè)海外發(fā)行上市外，對(duì)國(guó)內(nèi)上市公司停止執(zhí)行《減持股有股籌集社會(huì)保障基金暫行辦法》中關(guān)于利用證券市場(chǎng)減持國(guó)有股的規(guī)定，并不再出臺(tái)具體實(shí)施辦法。同時(shí)，為了增強(qiáng)全國(guó)社會(huì)保障基金的實(shí)力，除繼續(xù)采取國(guó)家財(cái)政增加撥款等方式外，研究把部分國(guó)有股劃撥給全國(guó)社會(huì)保障基金。國(guó)務(wù)院的這一決定為劃撥國(guó)有股補(bǔ)充社保基金掃清了政策上的障礙。但是這一政策沒(méi)有得到實(shí)施。十六屆三中全會(huì)后，國(guó)資委成立，此項(xiàng)工作便由財(cái)政部轉(zhuǎn)由國(guó)資委負(fù)責(zé)，就此擱置。但是，國(guó)有企業(yè)境外上市募集資金按一定比例劃轉(zhuǎn)社?；鸬墓ぷ饕恢痹谶M(jìn)行中。目前，這部分劃入的資金有300億元人民幣左右，另外還有16億美元左右的外匯資產(chǎn)在境外運(yùn)作。
2005年開(kāi)始的股權(quán)分置改革，將會(huì)徹底解決證券市場(chǎng)的制度性缺陷，為通過(guò)證券市場(chǎng)籌集社會(huì)保障基金掃清了障礙。證券市場(chǎng)將進(jìn)入了后股改時(shí)代，劃撥國(guó)有股充實(shí)社保基金再次被提上議事日程。面對(duì)日益擴(kuò)大的缺口，許多學(xué)者提議應(yīng)再啟動(dòng)國(guó)有股劃撥社?；?。
2007年7月1日《國(guó)有股東轉(zhuǎn)讓所持上市公司股份管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《轉(zhuǎn)讓辦法》)開(kāi)始實(shí)施。該辦法除了對(duì)股票市場(chǎng)中60%以上的國(guó)有股轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生規(guī)范作用外，還做出了國(guó)有股無(wú)償劃轉(zhuǎn)的規(guī)定，社?；饘⒂兄贫刃缘馁Y金來(lái)源。目前，《轉(zhuǎn)讓辦法》的實(shí)施，為劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社?；鹛峁┝朔梢罁?jù)。該辦法設(shè)立了專門的第四章來(lái)規(guī)范國(guó)有股東所持上市公司股份的無(wú)償劃轉(zhuǎn)問(wèn)題，在第四章第三十條里，明確規(guī)定：“國(guó)有股東所持上市公司股份可以依法無(wú)償劃轉(zhuǎn)給政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)以及國(guó)有獨(dú)資公司持有?！边@里的“無(wú)償劃轉(zhuǎn)”應(yīng)該主要是為劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社保基金而特別設(shè)立的條款。
2007年，分別代表不同部門利益的經(jīng)濟(jì)學(xué)家就利用國(guó)有股來(lái)充實(shí)社保基金的方式——減持還是劃轉(zhuǎn)展開(kāi)了爭(zhēng)論。一部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為：國(guó)有公司在上市時(shí)應(yīng)劃轉(zhuǎn)10%的國(guó)有股給社?；?。這樣做有利于社?；饘?duì)這部分股權(quán)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)優(yōu)化；有利于國(guó)家保持對(duì)一些重點(diǎn)企業(yè)股權(quán)的長(zhǎng)期持有；有利于避免股權(quán)分置改革中流通股數(shù)量過(guò)快增加，使股票市場(chǎng)面臨較大的拋售壓力；此外，這樣的方案在操作上也更加簡(jiǎn)便。另一部分專家則建議國(guó)有股減持應(yīng)以現(xiàn)金方式劃轉(zhuǎn)社?；?，認(rèn)為社?；鸬淖匀粚傩?流動(dòng)性、盈利性)和社會(huì)屬性(穩(wěn)定市場(chǎng))的天然矛盾，決定了它不適合代替國(guó)資管理部門持有上市公司股票，社?；鸪止刹槐阌谛纬筛?jìng)爭(zhēng)機(jī)制，弊大于利。我們傾向于劃轉(zhuǎn)國(guó)有股股權(quán)充實(shí)社?；??！掇D(zhuǎn)讓辦法》第三十條規(guī)定：“國(guó)有股東所持上市公司股份可以依法無(wú)償劃轉(zhuǎn)給政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)以及國(guó)有獨(dú)資公司持有”。同時(shí)第三十三條規(guī)定：“上市公司股份無(wú)償劃轉(zhuǎn)由劃轉(zhuǎn)雙方按規(guī)定程序逐級(jí)報(bào)國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審核批準(zhǔn)?！边@樣，相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)關(guān)于國(guó)有股劃轉(zhuǎn)方式的爭(zhēng)論終于隨著《轉(zhuǎn)讓辦法》的實(shí)施而塵埃落定，現(xiàn)金減持被否決，股權(quán)劃轉(zhuǎn)被接受，國(guó)資委接受了國(guó)有股股權(quán)劃轉(zhuǎn)而非現(xiàn)金減持，政府部門之間的博弈終于有了結(jié)果。
這里一個(gè)區(qū)別是原先“劃撥”與現(xiàn)在“劃轉(zhuǎn)”的一字之差。其實(shí)，不管是“劃撥”還是“劃轉(zhuǎn)”，講的都是同樣一個(gè)事實(shí)，就是無(wú)償?shù)匕褔?guó)有股歸結(jié)到社保基金名下。“劃撥”更像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下由政府主導(dǎo)的物資和資金的“調(diào)撥”，而“劃轉(zhuǎn)”必須經(jīng)過(guò)交易所和證券登記機(jī)構(gòu)的登記和確認(rèn)，屬于股權(quán)轉(zhuǎn)讓——只不過(guò)沒(méi)有現(xiàn)金的收付而已。也正因?yàn)槿绱?，在《轉(zhuǎn)讓辦法》中采用了“劃轉(zhuǎn)”而非過(guò)去采用的“劃撥”。一字之差，體現(xiàn)了政府管理由計(jì)劃向市場(chǎng)過(guò)渡的最新進(jìn)展。
3劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社?；鸬木唧w思路
3.1劃轉(zhuǎn)時(shí)間
劃轉(zhuǎn)國(guó)有股的時(shí)機(jī)，應(yīng)該在資本市場(chǎng)的自身問(wèn)題徹底解決，在股改限售股基本全部解禁之后，對(duì)國(guó)有股進(jìn)行一次性統(tǒng)一劃撥。具體時(shí)間上，應(yīng)該在2010年以后，理由如下：
3.1.1從社?；鸬男再|(zhì)來(lái)看，社?；鹗俏覈?guó)政府專門用于社會(huì)保障支出的調(diào)節(jié)基金作為國(guó)家的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，發(fā)揮著最后一道防線的重要作用。其投資風(fēng)格上必然堅(jiān)持安全至上，穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，實(shí)現(xiàn)了基金保值增值的目標(biāo)。如果把限售股劃轉(zhuǎn)給社會(huì)保障基金，或?qū)澽D(zhuǎn)的股權(quán)實(shí)施售出限制，必然不利于其對(duì)資產(chǎn)的有效管理，同時(shí)也不利于對(duì)社會(huì)保障基金資產(chǎn)管理效率的評(píng)價(jià)。社?；鹨膊粦?yīng)該承擔(dān)托市的責(zé)任。
3.1.2從協(xié)調(diào)部門利益上看，等限售股解禁完之后再統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)，有利于劃解部門之間的矛盾。國(guó)有資產(chǎn)雖然名義上歸全民所有，但實(shí)際上其劃轉(zhuǎn)肯定會(huì)影響到其代理人，或相關(guān)小團(tuán)體的利益，在“無(wú)償”劃轉(zhuǎn)出自身股權(quán)的時(shí)候會(huì)設(shè)置諸多的障礙。如果沒(méi)有一個(gè)更高層級(jí)的國(guó)家主管機(jī)構(gòu)的強(qiáng)力推行，和一個(gè)大家都接受的規(guī)則國(guó)有股股權(quán)劃轉(zhuǎn)很難在被劃轉(zhuǎn)企業(yè)和證券投資基金之間達(dá)成協(xié)議。
3.1.3從當(dāng)前市場(chǎng)的估值水平來(lái)看，平均二、三十倍的市贏率不算高也不能算低。
雖然前期中國(guó)股市經(jīng)歷了較大幅度的調(diào)整，但整體估值水平并不能算低，一些支持中國(guó)股市高估值的因素也在消失。在這種條件下劃轉(zhuǎn)股改限售股給社會(huì)保障基金，不利于對(duì)其管理業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)。
另外，一些學(xué)者認(rèn)為可以把限售股劃轉(zhuǎn)給社?；穑蛊涞玫椒旨t的好處。實(shí)際我國(guó)國(guó)有上市公司分紅意愿很差，國(guó)有股股東分得的就更少，所以分紅數(shù)量是有限的。除非股票市場(chǎng)定價(jià)出現(xiàn)較大幅度的系統(tǒng)性偏差，股價(jià)嚴(yán)重低于其內(nèi)在價(jià)值時(shí)，可由社?；鹑爝@免費(fèi)的餡餅。如上證指數(shù)跌到2000點(diǎn)以下，可以提前劃轉(zhuǎn)股有股，包括股改限售股。
3.2劃撥標(biāo)的
在目前的情況下，由于國(guó)務(wù)院國(guó)資委主要負(fù)責(zé)中央企業(yè)，經(jīng)過(guò)這么多年的準(zhǔn)備、磨合，首先劃轉(zhuǎn)央企上市公司控股股東的國(guó)有股股權(quán)給全國(guó)社?；饝?yīng)該是可行的?！掇D(zhuǎn)讓辦法》第七條規(guī)定：“中央國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、有關(guān)機(jī)構(gòu)、部門、事業(yè)單位轉(zhuǎn)讓上市公司股份對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵行業(yè)、領(lǐng)域和國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)有重大影響的，由國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！毖肫笊鲜泄具\(yùn)作規(guī)范，透明度高，作為試點(diǎn)比較合適。
由此可見(jiàn)，拋卻單位利益、部門利益，把國(guó)有股股權(quán)從原先國(guó)家控制的公司手里劃轉(zhuǎn)到全國(guó)社?；穑瑖?guó)有股股權(quán)的變更東家并不可怕，國(guó)家這個(gè)最終的東家還保持著控制力，國(guó)有股股權(quán)的新股東——社?；鹨膊粫?huì)不顧一切賣出股票來(lái)砸盤。只要加強(qiáng)監(jiān)管，杜絕上海社保大案那樣的私下委托理財(cái)事件發(fā)生，社?；鸺词乖谡嬲枰Y金而減持的時(shí)候也是透明的、有序的市場(chǎng)行為，是股票市場(chǎng)正常的交易，不會(huì)對(duì)股票市場(chǎng)產(chǎn)生過(guò)大的沖擊。
3.3劃撥比例
關(guān)于劃轉(zhuǎn)的比例，不同學(xué)者提出了自己的意見(jiàn)，大同小異。鄒東濤、胡繼曄（2003）認(rèn)為應(yīng)該劃撥國(guó)有股的比例為20%，郭曉亭、湯柳（2005），陳杏根（2007）認(rèn)為是10%-15%。我們認(rèn)為2001年推出的國(guó)有股減持是按照10%的比例“一刀切”，現(xiàn)在劃撥也應(yīng)該按一定比例統(tǒng)一劃撥國(guó)有股股權(quán)給全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)，其余缺口的不足部分可以考慮用其他方式來(lái)彌補(bǔ)。
具體劃撥比例數(shù)量上，應(yīng)該考慮以下因素：
3.3.1考慮到股票市場(chǎng)的承受能力
既然國(guó)有股權(quán)劃撥給了社保基金，就要給予其流通的權(quán)利，社?；鹂梢栽谡J(rèn)為合適的時(shí)間出售和購(gòu)入相應(yīng)的股權(quán)。這種出售的壓力是存在的。但是，社保基金作為長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)投資者會(huì)堅(jiān)持價(jià)值投資和理性投資，不到非常時(shí)期也不會(huì)飛離急于拋售。
3.3.2體現(xiàn)國(guó)家公共政策的代際公平、城鄉(xiāng)公平原則
現(xiàn)在我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面還是相當(dāng)?shù)牡?，主要包括以前的行政人員、國(guó)企職工事業(yè)單位的工作人員，特別在廣大的農(nóng)村地區(qū)，沒(méi)有社會(huì)保障。不錯(cuò)，國(guó)有資產(chǎn)的積累中，是有國(guó)企職工的社會(huì)保障的費(fèi)用的成分，但是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家實(shí)行的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，變相壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格實(shí)行強(qiáng)制積累，農(nóng)民為國(guó)有資產(chǎn)的積累同樣作出了較大的貢獻(xiàn)，而且沒(méi)有得到任何回報(bào)。國(guó)有資產(chǎn)是全民所有的，如果全部用于部分居民的福利支出，似有不妥。所以應(yīng)該考慮為農(nóng)民建立社會(huì)保障的問(wèn)題，國(guó)有資產(chǎn)是重要的物質(zhì)保障。
此外，還應(yīng)該考慮為我們的后代積累財(cái)富。
3.3.3國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)的管理體制
當(dāng)前，國(guó)家在上市公司中占有股權(quán)比重達(dá)60%以上，可謂絕對(duì)控股。堅(jiān)守國(guó)有股權(quán)占50%
以上的紅線似無(wú)必要，但是在某些行業(yè)保持國(guó)家的控股地位還是需要的，所以在轉(zhuǎn)持股有股過(guò)程中，還應(yīng)考慮到國(guó)家的整體戰(zhàn)略，哪些是中央政府認(rèn)為在國(guó)有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域。
3.3.4全國(guó)社保基金理事會(huì)和省級(jí)統(tǒng)籌基金的管理能力
全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)和省級(jí)統(tǒng)籌基金發(fā)展和管理本身尚處于初級(jí)階段，國(guó)有股劃撥給社?；疬\(yùn)營(yíng)后，社保基金是否真正有能力來(lái)行使規(guī)模龐大的國(guó)有股股權(quán)的職能。
綜上考慮，我們認(rèn)為劃撥比例以10%比較合適，此外還應(yīng)該發(fā)揮財(cái)政的支持力度。
4結(jié)論及政策建議
我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支出現(xiàn)了巨大缺口，在后股權(quán)分置時(shí)代這個(gè)缺口可以劃撥部分國(guó)有股的方式解決。在股權(quán)分置改革徹底完成之后，可按照10%的劃撥比例，劃撥部分國(guó)有股充實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)基金，其它部分缺口由財(cái)政補(bǔ)貼等其他方式來(lái)彌補(bǔ)。
《國(guó)有股東轉(zhuǎn)讓所持上市公司股份管理暫行辦法》的實(shí)施，為劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社?；鹛峁┝朔梢罁?jù)。但是，部門利益的存在依然會(huì)阻礙國(guó)有股權(quán)的順利轉(zhuǎn)讓，作為委托-代理關(guān)系中的國(guó)家資產(chǎn)的代理人，因其對(duì)小團(tuán)體利益的考慮，在“無(wú)償”劃轉(zhuǎn)出自身股權(quán)的時(shí)候會(huì)設(shè)置諸多的障礙。
在《轉(zhuǎn)讓辦法》規(guī)定的國(guó)有股股權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)之外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立能夠協(xié)調(diào)財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)、中央證券結(jié)算登記公司和全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)的部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)構(gòu)，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一協(xié)調(diào)劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社保基金的進(jìn)程。
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