摘要：失地農(nóng)民是一個(gè)位于城市和農(nóng)村二元保障體系中間的弱勢(shì)群體，各地方政府在對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障方式上有不同的選擇，在如何更好更全面保障這個(gè)弱勢(shì)群體問(wèn)題上，我們需要對(duì)各種典型的對(duì)失地農(nóng)民的保障方式進(jìn)行比較分析，以選擇更適宜的方式保障失地農(nóng)民的生活，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，保障我國(guó)工業(yè)化和現(xiàn)代化的順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會(huì)保障方式；比較分析

失地農(nóng)民是伴隨著我國(guó)城市化進(jìn)程出現(xiàn)的新群體，其處于以土地為基本保障手段的農(nóng)保體系和以城鎮(zhèn)居民為保障對(duì)象的城保體系的保障之外，成為既有別于農(nóng)村有地農(nóng)民又不同于城鎮(zhèn)戶籍常駐居民的弱勢(shì)邊緣群體。因此，妥善解決失地農(nóng)民的問(wèn)題是我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程中必須面對(duì)和解決的問(wèn)題。

1 比較的目的

“失地農(nóng)民”群體是個(gè)“城鄉(xiāng)二元保障體系”之外的無(wú)保障或保障不全的弱勢(shì)群體。其社會(huì)保障問(wèn)題的產(chǎn)生必然會(huì)引起相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，而這將影響我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定。在當(dāng)前我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的大背景下，解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題也是必要之需。

另外，各地方政府采取簡(jiǎn)單化的補(bǔ)償方式（主要采用一次性貨幣補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償?shù)霓k法）, 試圖在短期內(nèi)徹底解決征地及其遺留問(wèn)題。但是因?yàn)榇蠖鄶?shù)農(nóng)民在貨幣消費(fèi)上存在短期行為, 貨幣補(bǔ)償對(duì)失地農(nóng)民起不到社會(huì)保障的作用, 而實(shí)物補(bǔ)償也不能達(dá)到保障的要求。這在直接或間接層面上使失地農(nóng)民沒有了后續(xù)生活保障。

2 現(xiàn)行對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障方式

目前對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障方式，包括現(xiàn)金補(bǔ)償方式、以土地?fù)Q保障方式、入股分紅保障方式和商業(yè)保險(xiǎn)方式等。這些保障性質(zhì)不同的方式，在短期和長(zhǎng)期對(duì)失地農(nóng)民有不同的作用，即各種方式各有利弊。

2.1 現(xiàn)金補(bǔ)償方式。指政府和用地單位一次性支付給征地農(nóng)民一筆補(bǔ)償費(fèi)（土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)等），失地農(nóng)民自主擇業(yè)，自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)待遇。這種補(bǔ)償方式在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)很普遍。

這種補(bǔ)償方式操作簡(jiǎn)單，短期來(lái)看是解決了失地農(nóng)民的補(bǔ)償問(wèn)題，政府的效率也高。同時(shí)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，現(xiàn)金方式較為實(shí)際，土地價(jià)值變現(xiàn)快，在心理上也樂(lè)于接受。

但此方式的缺陷更明顯。首先，現(xiàn)金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，農(nóng)民土地被征用后不僅意味著失去 “最后保障”，而且也意味著“失業(yè)”，失去 “勞動(dòng)能力”！純粹的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償關(guān)系和低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，無(wú)法恢復(fù)農(nóng)民失地以前的收入和生活水平。其次，現(xiàn)金補(bǔ)償產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)犯罪會(huì)大大損害農(nóng)民的利益。大多數(shù)侵吞征地補(bǔ)償款的經(jīng)濟(jì)犯罪案都會(huì)損害失地農(nóng)民的利益。農(nóng)民貢獻(xiàn)出來(lái)的是賴以生活的土地，暴富的卻是一些地方官員和地產(chǎn)商人。

2.2 以土地?fù)Q保障方式。指政府征用農(nóng)民土地后，將補(bǔ)償費(fèi)用的一部分用來(lái)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障。成功模式如上海的“鎮(zhèn)?！蹦Ｊ?，江浙的“嘉興”模式。

“鎮(zhèn)?！蹦Ｊ骄褪钦?、集體和失地農(nóng)民共同繳納保險(xiǎn)費(fèi)，進(jìn)行包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等四項(xiàng)綜合保險(xiǎn)，參加“鎮(zhèn)?！焙螅У剞r(nóng)民如果退休（男60歲，女55歲），可享受上海市社會(huì)年度平均工資的20%的退休待遇?！版?zhèn)保”的保障水平比“城?！钡?，但比“農(nóng)保”水平要高，一定程度上解決了失地農(nóng)民的社保問(wèn)題。

“嘉興”模式就是土地被征用以后, 失地農(nóng)民“ 農(nóng)轉(zhuǎn)非” ,進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系, 按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，同時(shí)制定失地農(nóng)民就業(yè)扶持和就業(yè)培訓(xùn)等配套措施，形成一整套關(guān)于土地征用、補(bǔ)償和安置的政策措施, 走一條“ 以養(yǎng)老保險(xiǎn)安置為主要方式、與就業(yè)市場(chǎng)化相適應(yīng)” 的失地農(nóng)民補(bǔ)償安置新路子。這使失地農(nóng)民的基本生活得到長(zhǎng)期保障。

此方式的優(yōu)點(diǎn)是：一、政府承擔(dān)責(zé)任，以政府的信譽(yù)為基礎(chǔ)，容易推行，也易于得到農(nóng)民的認(rèn)同；二、假如把這種模式當(dāng)作一種過(guò)渡模式來(lái)推行，有利于將來(lái)國(guó)家城鄉(xiāng)制度一體化的銜接，這種形式一定程度上有利于緩沖城鄉(xiāng)兩種制度統(tǒng)一過(guò)程中的出現(xiàn)的壓力；三、政府明確責(zé)任，從長(zhǎng)遠(yuǎn)上有利于社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化地加速發(fā)展。

但該方式也存在不足，一是成本高，管理費(fèi)用會(huì)侵蝕一部分保障基金，而且若管理不善，還會(huì)有資金滲漏和腐敗問(wèn)題；二是如果在補(bǔ)償款太少，農(nóng)民又需要得到一部分現(xiàn)金的情況下，會(huì)使保障水平偏低，若基金的投資收益不高，將可能起不到應(yīng)有的保障作用。

2.3 入股分紅保障方式（南海模式）。指以土地使用權(quán)作價(jià)入股，失地農(nóng)民參與被征用土地上所創(chuàng)設(shè)的企業(yè)或建設(shè)設(shè)施的紅利分配，從而達(dá)到保障未來(lái)生活的目的。該方式主要適用于有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的項(xiàng)目用地，一般是在農(nóng)民自愿的前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與用地單位協(xié)商，可以以征地補(bǔ)償安置費(fèi)入股，或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價(jià)入股。

此方式的優(yōu)點(diǎn)是能使失地農(nóng)民參與到土地增值收益分配中，使失地補(bǔ)償長(zhǎng)期化、持久化；在一定程度上，將失地農(nóng)民和入股工程綁在一起，能夠更好做到和諧發(fā)展；減輕了用地企業(yè)的資金負(fù)擔(dān)，土地固定投入少，節(jié)約了資金和相應(yīng)的利息支出。

但缺點(diǎn)也很明顯：一是失地農(nóng)民需要承擔(dān)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，一旦項(xiàng)目的發(fā)生虧損或倒閉，所有入股農(nóng)民則要受到致命的影響；二是此方式不能對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行長(zhǎng)期保障，分紅的有限往往會(huì)造成失地農(nóng)民的生活困難。

2.4 商業(yè)保險(xiǎn)方式（重慶模式）。是以“政府+保險(xiǎn)公司+農(nóng)民”的商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償方式，在失地農(nóng)民自愿選擇參加的基礎(chǔ)上，土地管理部門將被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)交保險(xiǎn)公司辦理儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)，并向保險(xiǎn)公司交納管理費(fèi)，同時(shí)政府還向辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民提供利差補(bǔ)貼，再由商業(yè)保險(xiǎn)公司按月向每位失地農(nóng)民在達(dá)到法定退休年齡后每月支付180元左右的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，直至參保人死亡。

這種方式的優(yōu)點(diǎn)是保障穩(wěn)定、管理規(guī)范，充分發(fā)揮了保險(xiǎn)公司的網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)、產(chǎn)品等優(yōu)勢(shì)，管理成本低并可避免資金滲漏或腐敗問(wèn)題。

缺點(diǎn)則是因牽涉到保險(xiǎn)公司和地方政府的合作關(guān)系，制度的穩(wěn)定性決定于當(dāng)?shù)卣墓帕凸賳T調(diào)動(dòng)引起的政策變化。同時(shí)，失地農(nóng)民也要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。而且，在領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金年齡未達(dá)到的生活年限里，還需要政府另外提供相應(yīng)的保障配套措施。

3 保障方式比較分析

解決失地農(nóng)民社保問(wèn)題，必然“不能讓失地農(nóng)民承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”、“政府不能只顧短期利益而推諉責(zé)任”、“不能吞噬失地農(nóng)民利益”、“要全面保障失地農(nóng)民的后續(xù)生活”。政府不能為了政績(jī)，一味對(duì)征地農(nóng)民實(shí)行“現(xiàn)金買斷保障”或直接將失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題推向市場(chǎng)，應(yīng)樹立科學(xué)發(fā)展觀，全面統(tǒng)籌解決失地農(nóng)民保障問(wèn)題。

現(xiàn)金補(bǔ)償方式把農(nóng)民推向市場(chǎng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，最終還是需要政府考慮其后續(xù)生活。入股分紅的“南海模式”是在特定改革背景下成功的，它得益于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和分紅效率好，對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、被征地項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益不好的地區(qū)，則不可實(shí)行。商業(yè)保險(xiǎn)模式能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題，卻不能從根本上全面而較高水平保障失地農(nóng)民的生活。

因而只有“土地?fù)Q保障”的方式最適宜推廣，黨十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》確定了完整的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，土地作為一種生產(chǎn)要素完全可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自身保障，通過(guò)各種形式的流轉(zhuǎn)，各地方政府在不損害農(nóng)民利益， 構(gòu)架“土地?fù)Q保障”體系，實(shí)行對(duì)失地農(nóng)民的“低?！薄ⅰ梆B(yǎng)老保障”、“醫(yī)療保障”、“就業(yè)保障”等政策，同時(shí)盡量避免現(xiàn)行土地?fù)Q保障方式的缺點(diǎn)，把失地農(nóng)民的保障完全納入一個(gè)良性循環(huán)的系統(tǒng)中。

在目前各地區(qū)發(fā)展水平不均的中國(guó)，將“土地?fù)Q保障”作為對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障從“農(nóng)保”到“城?！钡倪^(guò)渡模式，把失地農(nóng)民納入比較全面的體系中，較全面保障失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等問(wèn)題，就具有重要的現(xiàn)實(shí)借鑒推廣性。

參考文獻(xiàn)

[1]廖藏宜.《對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的探討》 《中國(guó)新技術(shù)新產(chǎn)品》2009年第1期.

[2]王國(guó)軍.《社會(huì)保障：從二元到三維》對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社.

[3]劉子操.《城市化進(jìn)程中的社會(huì)保障問(wèn)題》人民出版社.

[4]高書生.《社會(huì)保障改革何去何從》中國(guó)人民大學(xué)出版社.