羅會(huì)永

提要本文首先對應(yīng)對自然災(zāi)害的多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制提出合理化措施，最后總結(jié)出應(yīng)該健全統(tǒng)一協(xié)作的自然災(zāi)害信息動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制和信息發(fā)布制度，進(jìn)一步健全應(yīng)對突發(fā)事件的組織體制，切實(shí)抓好各類應(yīng)急預(yù)案和《突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)法律法規(guī)的落實(shí)情況。

關(guān)鍵詞：自然災(zāi)害；應(yīng)急機(jī)制；預(yù)警機(jī)制

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

近年來，我國極端天氣氣候事件越來越頻繁，重大自然災(zāi)害發(fā)生的次數(shù)增多、影響的范圍廣泛、造成的損失嚴(yán)重。為更好地應(yīng)對重大自然災(zāi)害，我們迫切需要采用先進(jìn)的技術(shù)手段，提高對災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)警能力和應(yīng)急響應(yīng)能力，實(shí)現(xiàn)科學(xué)高效的指揮決策、快速有效的應(yīng)急救援以及準(zhǔn)確及時(shí)的災(zāi)情評估，最大限度地減少災(zāi)害造成的損失。我國自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)引起中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視始于2003年的“非典”?！胺堑洹敝?，黨中央、國務(wù)院提出了加快突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的重大課題。黨的十六屆四中全會(huì)明確提出，要建立健全社會(huì)預(yù)警體系，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力。

一、我國自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制存在的問題

1、缺乏統(tǒng)一的自然災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)。無論是雪災(zāi)還是洪災(zāi)，其中最重要的是氣象預(yù)警。2008年南方雪災(zāi)之前，我國的氣象預(yù)報(bào)系統(tǒng)應(yīng)該就有雪災(zāi)天氣的預(yù)警，早就應(yīng)該在雪情造成災(zāi)害前期，通報(bào)可能出現(xiàn)的災(zāi)情，讓各地區(qū)做好相關(guān)預(yù)防措施，做到有備無患?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》專門規(guī)定了突發(fā)事件的檢測與預(yù)警制度，該法第42條明確規(guī)定：“國家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度”，要求建立一個(gè)統(tǒng)一的突發(fā)事件（包括自然災(zāi)害）預(yù)警系統(tǒng)。當(dāng)然，災(zāi)情的提前預(yù)警需要很多部門的配合以及統(tǒng)一的系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析。

2、一些地方政府應(yīng)急反應(yīng)速度滯后。人們本來有理由期望，經(jīng)歷過1998年的抗洪救災(zāi)和2003年的“非典”，政府的救災(zāi)應(yīng)急能力應(yīng)當(dāng)有所提高。但事實(shí)是，相關(guān)應(yīng)急預(yù)案似乎沒有及時(shí)啟動(dòng)，不少應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在災(zāi)情出現(xiàn)幾十個(gè)小時(shí)后還不能掌握基本情況，災(zāi)害現(xiàn)場幾乎沒有什么公共服務(wù)。比如，數(shù)萬人聚集火車站幾天，政府除了維持治安之外，沒有及時(shí)采取什么有效的疏散、救濟(jì)措施。這與地方政府長期以來僅以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來衡量政府官員政績的畸形政績觀有很大的關(guān)系。

3、有關(guān)部門缺乏及時(shí)、有效的溝通。無論是災(zāi)害預(yù)警還是災(zāi)害的應(yīng)急處置都需要各相關(guān)部門和各級政府的有效溝通、精誠合作?！秶易匀粸?zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》將“部門密切配合，分工協(xié)作，各司其職，各盡其責(zé)”規(guī)定為“工作原則”之一，并專門規(guī)定了“災(zāi)害信息共享”。但是，在災(zāi)情初發(fā)之時(shí)，許多地方政府和部門卻做不到自主而靈活地快速應(yīng)對、相互積極配合，從而盡可能減少民眾之苦，只有等到中央或上級領(lǐng)導(dǎo)親臨現(xiàn)場指揮才能快速行動(dòng)起來。此外，2008年冰雪災(zāi)害還暴露出氣象部門和電力部門缺乏有效溝通，氣象信息未能對電力設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行起到應(yīng)有的指導(dǎo)作用。

4、社會(huì)自我救助體系過于幼稚軟弱。遇到突發(fā)事件時(shí)，中國政府的社會(huì)組織能力、資源配置能力是強(qiáng)大的，我國渡過和戰(zhàn)勝過1998年洪水、2003年“非典”等多次大的危機(jī)。但是，政府強(qiáng)大的能力后面，我們看到的是社會(huì)力量和民間組織的弱小。目前，我們的救災(zāi)抗災(zāi)方式仍處在“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”模式之下，只有自上而下的政府縱坐標(biāo)，而缺乏自左向右的民間橫坐標(biāo)，無法形成更加有效的救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)。由于組織資源匱乏，社會(huì)日常必要的民間救助活動(dòng)就無人承擔(dān)。一旦遭遇嚴(yán)重災(zāi)害，這種匱乏的嚴(yán)重后果就暴露無遺。在發(fā)生較大災(zāi)害時(shí)，通常會(huì)有一些熱心機(jī)構(gòu)，尤其是新聞媒體發(fā)起組織捐贈(zèng)、救助活動(dòng)。但這類活動(dòng)都是臨時(shí)的，組織者雖很熱心，卻缺乏必要

的專業(yè)技巧。由于臨時(shí)湊成，其信譽(yù)也容易遭到懷疑。

二、自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制的完善

1、航天信息部門應(yīng)發(fā)揮空間基礎(chǔ)設(shè)施在防災(zāi)減災(zāi)方面的獨(dú)特優(yōu)勢。與其他手段相比，空間基礎(chǔ)設(shè)施具有反應(yīng)速度快、覆蓋范圍廣、不受地面條件限制等特點(diǎn)，在應(yīng)對重大自然災(zāi)害中具有獨(dú)特的優(yōu)勢。在應(yīng)急響應(yīng)能力方面，通過衛(wèi)星遙感技術(shù)和導(dǎo)航定位技術(shù)，可以迅速獲得災(zāi)害范圍、位置和受損程度等災(zāi)情，為救災(zāi)人力和物資的投放提供指揮決策支持。重大自然災(zāi)害往往造成地面基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重?fù)p毀，交通、電力和地面通信中斷，致使災(zāi)情信息不能及時(shí)傳遞，衛(wèi)星應(yīng)急通信此時(shí)就發(fā)揮了不可替代的重要作用。2008年6月14日，日本發(fā)生7.2級地震，通過S頻段多媒體廣播衛(wèi)星和地面專用預(yù)警系統(tǒng)，日本政府提前10秒發(fā)出預(yù)警，為市民贏得了寶貴的逃生時(shí)間。在對災(zāi)害管理的持續(xù)性、動(dòng)態(tài)性和廣域性需求方面，通過氣象、光學(xué)和雷達(dá)等衛(wèi)星，可以進(jìn)行全天候、全天時(shí)的大范圍觀測，獲取災(zāi)害的形成發(fā)展路徑以及動(dòng)態(tài)變化等信息，及時(shí)提供災(zāi)情監(jiān)測和災(zāi)害影響數(shù)據(jù)，為準(zhǔn)確評估災(zāi)害損失提供科學(xué)依據(jù)。例如，氣象衛(wèi)星能夠觀測全球各地發(fā)生的臺(tái)風(fēng)，并對其強(qiáng)度、影響范圍、降雨量等進(jìn)行有效監(jiān)測，據(jù)此能夠采取及時(shí)有效的措施，大大減少臺(tái)風(fēng)造成的損失。

2、新聞部門應(yīng)強(qiáng)化突發(fā)自然災(zāi)害報(bào)道意識。要克服重重困難，投身抗災(zāi)救災(zāi)的各項(xiàng)活動(dòng)，積極宣傳抗災(zāi)救災(zāi)中的干部群眾先進(jìn)典型。讓人們感到在重大自然災(zāi)害面前，災(zāi)民并非孤立無援，讓人充滿希望，增強(qiáng)戰(zhàn)勝自然災(zāi)害的勇氣與信心。突發(fā)災(zāi)害事件由于事發(fā)突然，往往很容易引起人們的廣泛關(guān)注，并成為一段時(shí)間人們的關(guān)注焦點(diǎn)，對于媒體而言，這也是很能吸引讀者眼球的一個(gè)看點(diǎn)。如果媒體能快速、全方位、多層次地進(jìn)行深入報(bào)道，就很容易贏得讀者，抓住他們的心。如果再能以正確的輿論導(dǎo)向引導(dǎo)受眾，就能圓滿地完成媒體的神圣使命。災(zāi)害事件包括自然災(zāi)害與人為事故，這些事件往往難以預(yù)料并可能危害國家與社會(huì)的安定，具有公共危機(jī)性質(zhì)。因此，對災(zāi)害事件的報(bào)道不但是對新聞媒體的重大考驗(yàn)，也能反映一個(gè)國家面對公共危機(jī)時(shí)的媒介應(yīng)對機(jī)制。更重要的是，新聞媒體在報(bào)道災(zāi)害事件時(shí)所把握的“度”對化解危機(jī)，變危險(xiǎn)為轉(zhuǎn)機(jī)具有重要意義。新聞媒介在報(bào)道災(zāi)害事件中須正確把握以下幾點(diǎn)：第一，在對災(zāi)害事件的應(yīng)對機(jī)制上須做到第一時(shí)間、真實(shí)、迅速的報(bào)道災(zāi)情；第二，對災(zāi)害事件的報(bào)道應(yīng)在尊重事實(shí)的原則上弱化對災(zāi)難場面的過分展示，強(qiáng)化展示應(yīng)對危機(jī)和處理災(zāi)情的事件經(jīng)過；第三，從操作層面看，在災(zāi)害事件的新聞報(bào)道中，記者應(yīng)當(dāng)注意采訪的方式、角度與內(nèi)容；第四，災(zāi)害事件報(bào)道內(nèi)容要注重做到“災(zāi)情”、“災(zāi)民”、“救災(zāi)”三個(gè)對象間的相互平衡。災(zāi)情是事件本身，作為事實(shí)的災(zāi)情首先是人們最需要了解的基本信息。

3、政府部門應(yīng)積極制定災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，科學(xué)處理突發(fā)自然災(zāi)害。要建立延伸至基層、具有區(qū)域和行業(yè)代表性的、真實(shí)高效的重大事件和復(fù)雜情報(bào)傳遞與預(yù)警機(jī)制，實(shí)行縱向領(lǐng)導(dǎo)，直接對黨中央、國務(wù)院負(fù)責(zé)。進(jìn)一步強(qiáng)化地方各級政府的“公共服務(wù)意識”，使其能夠針對可能出現(xiàn)的突發(fā)事件和復(fù)雜局面，依據(jù)憲法、法律和有關(guān)預(yù)案，把問題解決在初始階段。一是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重視危機(jī)的事前預(yù)防?！拔C(jī)管理的關(guān)鍵是危機(jī)預(yù)防”，最有效的危機(jī)管理不在于危機(jī)形成和爆發(fā)以后的干預(yù)和補(bǔ)救，而在于事先消除可能導(dǎo)致危機(jī)的各種可能性，從源頭上防止危機(jī)的形成和爆發(fā)對于管理著13億人口的中國政府，‘未雨綢繆”則更顯關(guān)鍵。災(zāi)后重建，要以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，把提高防災(zāi)抗災(zāi)能力和意識放到首位。政府應(yīng)對本次雪災(zāi)進(jìn)行全面的總結(jié)，加強(qiáng)對相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以減少發(fā)生災(zāi)難的可能性，降低災(zāi)難可能帶來的損失。二是建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的公共危機(jī)管理部門。各部門條塊分割的行政體制已無法有效應(yīng)對緊急的危機(jī)事件。為達(dá)到政府資源的最優(yōu)整合，一個(gè)專門的、能統(tǒng)籌負(fù)責(zé)公共危機(jī)管理的政府部門成為必需。我國建立危機(jī)管理中的協(xié)調(diào)機(jī)制，可以參考公共危機(jī)管理較成熟的國家。從全球看，中央政府應(yīng)急管理機(jī)制比較成熟的有三種模式：（1）美國模式。其總特征為，“行政首長領(lǐng)導(dǎo)，中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負(fù)責(zé)”；（2）俄羅斯模式。其總特征為，“國家首腦為核心，聯(lián)席會(huì)議為平臺(tái)，相應(yīng)部門為主力”；（3）日本模式。其總特征為，“行政首腦指揮，綜合機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)中央會(huì)議制定對策，地方政府具體實(shí)施”。筆者認(rèn)為，我國更適合借鑒日本模式，既國家主席為領(lǐng)導(dǎo)抗災(zāi)救災(zāi)的核心，國務(wù)院綜合協(xié)調(diào)各權(quán)利部門，人大常務(wù)委員會(huì)制定對策，各地政府執(zhí)行實(shí)施決策。三是加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警的建設(shè)，重視災(zāi)難應(yīng)對演習(xí)。我國更要盡快建立健全重大氣象災(zāi)害應(yīng)急處置和信息共享機(jī)制。由國家有關(guān)部門牽頭制定重大氣象災(zāi)害的政府專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，構(gòu)建氣象災(zāi)害應(yīng)急處置社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加快國家應(yīng)急平臺(tái)體系建設(shè)，形成和建立部門之間互聯(lián)互通、實(shí)時(shí)充分共享的信息交換機(jī)制。四是加強(qiáng)國民危機(jī)意識教育。有數(shù)據(jù)顯示，中國每年因自然災(zāi)害、事故災(zāi)害和社會(huì)安全事件等突發(fā)公共事件造成的人員傷亡逾百萬，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)6，500億元，占中國GDP的6%。不可否認(rèn)，中國是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國家之一，但我們的安全教育卻嚴(yán)重缺位，危機(jī)意識也相對低下。早在2005年8月，由北京專業(yè)調(diào)查公司發(fā)布的《城市居民危機(jī)意識》的調(diào)查報(bào)告顯示，北京市民中有40%不知道哪里有避難場所，更有近70%根本沒有想到過避難。

三、總結(jié)

應(yīng)急機(jī)制關(guān)系著民生，關(guān)鍵時(shí)刻最能體現(xiàn)政府價(jià)值。建立健全完善的應(yīng)急機(jī)制已經(jīng)成為維護(hù)發(fā)展大局的重要工作。（1）健全統(tǒng)一協(xié)作的自然災(zāi)害信息動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制和信息發(fā)布制度；（2）建立應(yīng)對災(zāi)害體系，提高民眾災(zāi)害自救能力；（3）要進(jìn)一步健全完善應(yīng)對突發(fā)事件的組織體制；（4）切實(shí)抓好各類應(yīng)急預(yù)案和《突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)法律法規(guī)的落實(shí)情況。

（作者單位：重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院）

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