姜 淼

摘要:民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn),卻面臨嚴(yán)峻的生存問(wèn)題。在法治的和諧社會(huì)中,通過(guò)法律手段對(duì)其提供更多的支持保障,對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展具有重要意義。文章分析了現(xiàn)行法影響民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的主要問(wèn)題,從解決橫向、縱向、自身三方面問(wèn)題,提出推進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)良性發(fā)展的合理措施。

關(guān)鍵詞:民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu);存在問(wèn)題;法律保障

中圖分類(lèi)號(hào):D922.182 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1006-8937(2009)24-0153-02

老年人作為一個(gè)社會(huì)應(yīng)當(dāng)予以高度關(guān)注的特殊群體,對(duì)其生活的保障直接關(guān)系著社會(huì)的和諧發(fā)展和民生的促進(jìn)。目前,我國(guó)人口老齡化情況嚴(yán)重,養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)日益沉重,老人照料和護(hù)理的需求迅速膨脹,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的存在必不可少。但是由于市場(chǎng)調(diào)節(jié)不足、自身問(wèn)題眾多、立法缺失和政府政策不穩(wěn)定等諸多原因,目前民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于一個(gè)經(jīng)濟(jì)入不敷出、生存步履維艱的尷尬境地。因此,從法學(xué)的視角對(duì)其存在的問(wèn)題進(jìn)行研究并通過(guò)立法完善其保障機(jī)制有重要的意義。

1 現(xiàn)行法影響民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展之主要問(wèn)題分析

1.1 立法位階較低——上位法缺失

我國(guó)老年福利社會(huì)化的推行還沒(méi)有較為完善的法律體系做保證,在規(guī)制民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的立法上尚屬空白。我國(guó)大陸地區(qū)亦無(wú)任何行政法規(guī)、地方性法規(guī)來(lái)規(guī)范機(jī)構(gòu)養(yǎng)老,現(xiàn)行規(guī)范機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的法律淵源基本是規(guī)章。由于規(guī)章的制定相對(duì)于法律、法規(guī)的制定,在立法資源、立法公開(kāi)性和民主性上的不足,因此在“立法”時(shí)出現(xiàn)瑕疵的概率較高。此外根據(jù)《行政訴訟法》,規(guī)章在法院進(jìn)行裁判時(shí)不能直接“適用”,只能作為“參照”,而其它上位位階又對(duì)這一方面的具體規(guī)定缺乏相關(guān)立法,這就可能導(dǎo)致法院審理養(yǎng)老機(jī)構(gòu)糾紛時(shí)無(wú)法可依。

目前養(yǎng)老事業(yè)的規(guī)制更多的依托于國(guó)家的政策目標(biāo)和行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件。采取這種方式,養(yǎng)老社會(huì)化的方式和進(jìn)程往往具有不穩(wěn)定性,同時(shí)這些政策也有自己的缺陷。很多政策具有綱領(lǐng)性,規(guī)范性不強(qiáng);具有原則性,缺乏可操作性;沒(méi)有把各方利益具體轉(zhuǎn)化為權(quán)利義務(wù),因此對(duì)行政機(jī)關(guān)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的約束力都不強(qiáng)。倘若出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行政爭(zhēng)議,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是民辦機(jī)構(gòu)很難主張自己有什么“權(quán)利”,也就更難尋求法律救濟(jì)。

1.2限價(jià)政策過(guò)時(shí)——法之滯后性

目前,我國(guó)絕大多數(shù)城市的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采用的都是政府指導(dǎo)價(jià)的收費(fèi)形式。這樣做雖然有利于避免民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)間的惡性競(jìng)爭(zhēng),但限價(jià)政策卻使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)陷入了最大的危機(jī):這些限定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大多是根據(jù)國(guó)務(wù)院2003年的限價(jià)規(guī)定所制定的,與我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)脫節(jié)。政府核定的收費(fèi)價(jià)格過(guò)于低廉,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在環(huán)境營(yíng)造、設(shè)施配置、服務(wù)質(zhì)量、管理水平、醫(yī)療保健等方面都有較高的要求,而入住老人的退休金一般都不高,收費(fèi)只能維持在一個(gè)較低水平,進(jìn)而導(dǎo)致了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成本居高不下,運(yùn)營(yíng)困難的局面。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府定價(jià)是通過(guò)我國(guó)《價(jià)格法》予以確認(rèn)的,《價(jià)格法》第19條規(guī)定在目前我國(guó)多層級(jí)的政府管理體制下,重要的公益性服務(wù)的定價(jià)權(quán)限歸屬于哪級(jí)政府。作為重要的公益性服務(wù)的養(yǎng)老服務(wù)的定價(jià)權(quán)在地方定價(jià)目錄中,其價(jià)格由省級(jí)價(jià)格部門(mén)確定。由此造成的結(jié)果則是養(yǎng)老服務(wù)的定價(jià)全國(guó)范圍內(nèi)沒(méi)有形成統(tǒng)一性,致使在養(yǎng)老服務(wù)方面很難形成統(tǒng)一的立法。

1.3政策落實(shí)困難——執(zhí)法中不力

①政府財(cái)政投入的不平衡。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅由國(guó)家劃撥土地、安排相關(guān)人員,而且由政府進(jìn)行投入和扶持,在運(yùn)營(yíng)中也享受著種種優(yōu)惠政策。而對(duì)比之下民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全部費(fèi)用均由投資者個(gè)人承擔(dān),而且無(wú)法享受?chē)?guó)家的政策優(yōu)惠。這就造成了不公平競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)公共資源分配的失衡。并且國(guó)家的有關(guān)規(guī)定表明養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是公益性的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu),更進(jìn)一步地壓制了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展和生存。同時(shí),養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在市場(chǎng)功能要素錯(cuò)位,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)對(duì)象等各種要素中相互混雜。政府投入了大量資金用于運(yùn)營(yíng)政府承辦的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大投入則意味著可用于提供給民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府補(bǔ)貼要相應(yīng)減少,造成了事實(shí)上的社會(huì)資源再分配的不公。因此在設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的問(wèn)題上文章認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公辦和民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一視同仁,從法律和政策上加以平衡和適度向普適化的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)傾斜,從根本上維護(hù)良好的競(jìng)爭(zhēng)模式和市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。

②稅收優(yōu)惠措施不足。文章認(rèn)為,對(duì)民間資本的鼓勵(lì)優(yōu)惠多以政策、辦法、意見(jiàn)、要點(diǎn)等形式出臺(tái),效力較弱,執(zhí)行中也不會(huì)得到重視。時(shí)至今日,各地除了免稅優(yōu)惠外,其他政策大多未得到有效落實(shí),這阻礙了其他民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性。此外,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以享受到政府補(bǔ)貼的另一重要原因是由于缺乏有力的監(jiān)管部門(mén),許多扶持政策出臺(tái)卻沒(méi)有被執(zhí)行。更值得一提的是,目前許多應(yīng)該給予民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府補(bǔ)助,都需要以民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)為前提,再由民政部門(mén)評(píng)估考核才能得以落實(shí)。這不僅提高了運(yùn)作成本,也無(wú)端地為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增加了一項(xiàng)義務(wù),嚴(yán)重打擊其積極性。同時(shí),評(píng)估條件的過(guò)于嚴(yán)格,把一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擋在了獲取補(bǔ)貼的行列之外,而資金補(bǔ)貼不足也使少量的政府補(bǔ)貼對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)龐大的運(yùn)營(yíng)成本而言是杯水車(chē)薪。

2民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律調(diào)控設(shè)計(jì)

法律法規(guī)等相關(guān)制度的出臺(tái)是一個(gè)行業(yè)規(guī)范化、制度化的保障。必須通過(guò)國(guó)家立法,在各方面制定出客觀(guān)的規(guī)劃和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),保障民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的科學(xué)發(fā)展,使其在具體運(yùn)營(yíng)中得到社會(huì)的支持和法律的保障。

2.1 提高立法位階(解決縱向問(wèn)題)

鑒于我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)立法中上位法的缺失狀態(tài),建議國(guó)家把養(yǎng)老服務(wù)完全納入到法律保障體系中來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一立法和規(guī)制,主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行:

首先由全國(guó)人大制定《中華人民共和國(guó)養(yǎng)老服務(wù)法》,其中設(shè)置章節(jié)規(guī)范民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院應(yīng)在調(diào)研的基礎(chǔ)上制定一部行政法規(guī),擬稱(chēng)作《中華人民共和國(guó)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)條例》。同時(shí)法律法規(guī)可以設(shè)置國(guó)家范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行政許可,這樣也為地方政府規(guī)章對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定提供了相關(guān)法律依據(jù)。法律法規(guī)要維持高度的綱領(lǐng)性和穩(wěn)定性及一定的前瞻性,同時(shí)注意與相關(guān)法的銜接,還要在設(shè)定的內(nèi)容上體現(xiàn)扶持的力度。

其次,養(yǎng)老服務(wù)是系統(tǒng)性的工作,民政部作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主管部門(mén),規(guī)范民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的具體規(guī)范還應(yīng)由其制定完善。目前我國(guó)民政部的規(guī)章隨著養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的發(fā)展,已經(jīng)不能涵蓋養(yǎng)老服務(wù)的諸多方面,這就亟需出臺(tái)全國(guó)性的《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理辦法》來(lái)規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。文章建議《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理辦法》從以下幾個(gè)重點(diǎn)方面進(jìn)行細(xì)化和規(guī)定:①民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)置審批制度;②民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理;③政府扶持優(yōu)惠政策;④法律責(zé)任。要明確有關(guān)處罰事項(xiàng)、處罰部門(mén)和申訴方式。

在法律和行政法規(guī)相對(duì)健全的前提下,地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等文件的制定和修改就會(huì)有據(jù)可循。此外,地方各級(jí)部門(mén)可以根據(jù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展,采取原則性和靈活性相結(jié)合的辦法,及時(shí)地制定和修改民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定,實(shí)現(xiàn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從中央到地方統(tǒng)一全面的法律保障體系。

2.2 規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)合同(解決橫向問(wèn)題)

養(yǎng)老服務(wù)糾紛處理有章可循是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展的重中之重,文章認(rèn)為這要求國(guó)家加快完善養(yǎng)老服務(wù)合同的立法,有必要在《養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》中對(duì)合同雙方的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任做出詳細(xì)的規(guī)定。文章認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)合同的條款應(yīng)當(dāng)包括以下主要內(nèi)容:①雙方當(dāng)事人的姓名(名稱(chēng))和住所;②服務(wù)內(nèi)容和方式;③服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及費(fèi)用支付方式。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在簽署合同書(shū)時(shí)應(yīng)針對(duì)老年人的身體狀況確定護(hù)理等級(jí),并按當(dāng)?shù)卣块T(mén)制定的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)辦法收取與護(hù)理等級(jí)相應(yīng)的費(fèi)用;④當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù);⑤合同變更、解除與終止的條件;⑥違約責(zé)任。合同中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事責(zé)任的情形,同時(shí)也應(yīng)該列明養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的情形,如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在履行了相應(yīng)職責(zé)后仍發(fā)生的不可抗力和老人違反管理規(guī)定等;⑦爭(zhēng)議解決的方法;⑧當(dāng)事人雙方約定的其他事項(xiàng)。

2.3建立民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行業(yè)管理體制(解決自治問(wèn)題)

目前我國(guó)大多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還處于自主經(jīng)營(yíng)、自我管理的模式,同一地區(qū)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏區(qū)域間的交流,這直接影響了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)整體的發(fā)展。建立民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行業(yè)管理體制,發(fā)展區(qū)域養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)是社會(huì)福利社會(huì)化發(fā)展的必然要求。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)是自愿成立的行業(yè)性管理組織,它的職責(zé)包括制定行業(yè)規(guī)范、進(jìn)行行業(yè)監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。各民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必須服從行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管,遵守職業(yè)道德和行業(yè)規(guī)章,履行各項(xiàng)應(yīng)盡的義務(wù)。行業(yè)協(xié)會(huì)有權(quán)對(duì)管轄范圍內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估管理。在市場(chǎng)化條件下,養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展應(yīng)更多地依靠其自治,而非政府的計(jì)劃發(fā)展。行業(yè)協(xié)會(huì)的成立有利于減輕政府部門(mén)對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職能事務(wù)的行政干預(yù)。另一方面,行業(yè)協(xié)會(huì)作為一個(gè)獨(dú)立組織,橫向可以更有效地與政府部門(mén)平等對(duì)話(huà),縱向可以有效地整合區(qū)域內(nèi)的民辦養(yǎng)老服務(wù)資源,維護(hù)養(yǎng)老服務(wù)雙方的合法權(quán)益。同時(shí),行業(yè)協(xié)會(huì)自身也需要權(quán)利保障,在制定《養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》中應(yīng)該為其保留一定的空間,明確規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會(huì)的權(quán)利和職責(zé)。政府民政部門(mén)也應(yīng)積極地為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)搭建交流平臺(tái),采用行政指導(dǎo)等方式幫助區(qū)域內(nèi)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)形成行業(yè)協(xié)會(huì),使其成為溝通政府與機(jī)構(gòu)的橋梁和紐帶,并最終成為推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的重要力量。