肖國興

摘 要：績效指標既是制度設計的出發(fā)點，也是制度評估的標準，因而是表征《能源法》從“效力”到“實效”的最佳尺度。然而，績效指標只有在制度環(huán)境得以改善特別是包括預算制度在內(nèi)的憲政制度完善時才可能入法。中國《能源法》暫不宜規(guī)定績效指標，但可以規(guī)定績效指標的構(gòu)成、效力、實施條件等作為行政行為或制定行政規(guī)范的依據(jù)，待有關制度完善后再適時修訂《能源法》。

關鍵詞：《能源法》；績效指標；制度設計

中圖分類號：D912.29 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)03—0078—06

如果說現(xiàn)代社會法律革命的主戰(zhàn)場已經(jīng)從傳統(tǒng)法律轉(zhuǎn)向新興法律，則隨著能源價格的飆升與驟降及其引起的社會生活動蕩，能源法業(yè)已成為法律革命的主角。法律革命既有實質(zhì)性的革命，也有形式的革命，能源法在法律革命中成為主角的重要原因是形式革命，即制度設計融入了績效指標。與傳統(tǒng)法律主要是定性規(guī)則的制度設計相反，以美國《2005年能源政策法》等能源法律為代表，能源法的制度設計從定性規(guī)則階段進入了量化規(guī)則階段。從理論上看，正在起草中的中國《能源法》也亟待設計績效指標以增加制度的操作性。本文對此進行討論，

以期為《能源法》的制度設計提供理性選擇。

一、從定性到量化是法律革命的標志

法律制度是根據(jù)人的行為設計的，人的行為本身具有質(zhì)的規(guī)定性與量的規(guī)定性，只有定性加定量分析才能對人的行為進行準確分析。法律反映人的行為特征，從定性到定量進行規(guī)范是法律生命力的表現(xiàn)與要求。績效指標（performance measures）入法直接使法律制度成為可度量的尺度，使法律績效的考核與評估成為現(xiàn)實，它一方面增加了法律制度的剛性，另一方面增加了法律制度的適應性，使法律規(guī)范和制度設計與安排有了確定的結(jié)構(gòu)和指針，法律實施也有了技術與程序根據(jù)。

筆者認為，績效指標入法起源于三個法理念的變化：第一，從結(jié)果判斷：法律從“效力”走向“實效”。法律的實踐理性要求法律可操作、可實施，否則法律制度或規(guī)范再精致、再符合理性也是沒有意義的?！叭绻诜梢?guī)則部分中的‘應然內(nèi)容仍停留在紙上，而并不對人的行為產(chǎn)生影響，那么法律只是一種神話，而非現(xiàn)實?！雹龠@是因為法律效力要求“人們應當像法律規(guī)范所規(guī)定的那樣行為”②，法律實效要求“人們實際上就像根據(jù)法律規(guī)范規(guī)定的應當那樣行為而行為”③。從結(jié)果上分析，法律目標值實現(xiàn)與否經(jīng)常成為判斷法律績效的根據(jù)。實踐的法律、結(jié)果的法律往往成為一國實現(xiàn)法制或法治的基本前提。第二，從績效評價：法律從原則走向規(guī)則。法律如果是穩(wěn)定的，就必須是確定的。法律如果要建立秩序就必須從原則趨向規(guī)則。法律原則“具有規(guī)則所沒有的深度——份量和重要性的深度”④，其作用在于派生規(guī)則?！霸瓌t是超級規(guī)則，是制造其他規(guī)則的規(guī)則，換句話說，是規(guī)則的模式或模型”⑤，只有規(guī)則才談得上“不是有效就是無效”⑥。這是因為“法律制度中起作用的準則不是原則或抽象的標準……是更實際的規(guī)則”⑦，法律是否有效都是針對規(guī)則而言的。法律從原則變?yōu)橐?guī)則，實現(xiàn)規(guī)則控制特別是取得績效必須“具有很高程度的精確性、具體性和明確性”⑧，這就決定了法律規(guī)則不單能定性，更能定量，何況法律的規(guī)范對象——人的行為本身就是有尺度的。績效指標其實暗含著法律制度實施，更強調(diào)法律的績效，特別是法律的經(jīng)濟效果。第三，從制度觀察：法律從規(guī)范走向事實。法律總體上“是一個由一般規(guī)范同適用與執(zhí)行規(guī)范的行為構(gòu)成的綜合體，既有規(guī)范的一面，又有事實的一面”⑨，這是因為法律本身就是自然進程與社會進程的統(tǒng)一體，不僅質(zhì)量、數(shù)量等概念隨著自然法思潮的回歸走進法律，公共管理學、財政學等自然科學與人文科學交叉的進步也影響了法律制度設計。事實上的法、過程中的法及狀態(tài)中的法已經(jīng)成為法律制度實施的基本要求。

績效指標入法是多視角詮釋法律的結(jié)果。在法律發(fā)展史上的確存在“為了使法律具有邏輯自恰性、可預見性和穩(wěn)定性，高度發(fā)展的各個法律制度力圖創(chuàng)建一個有關法律概念、法律技術與法律規(guī)范的自主體”⑩，從一定意義上看，這種趨勢讓法律經(jīng)常成為“法律人”的理念、“法律城堡”人的專利，而沒有成為生活中的規(guī)則?？冃е笜巳敕ㄊ苟嘀匚幕诜芍袇R集，特別是公共管理學和財政學理論在法中的運用，推動了將法律制度的實施也作為管理目標，使法律從“效力”到“實效”、從原則到規(guī)則、從規(guī)范到實施從此有了切實的制度保證。當然，績效指標只給出了法律規(guī)范的變量與規(guī)則的精度，并不能替代法律的定性與規(guī)范及其理性。而且，必須切忌績效指標的濫用，因為“我們不能將法律變成一個數(shù)學制度或一種故弄玄虛的邏輯體系”(11)。法律在任何時候都以理性、原則與規(guī)范為主，這是法律作為意志體而存在的必然要求，績效指標只有與之結(jié)合并為之服務才會有入法的必要。績效指標入法是實踐理性、原則與規(guī)范的需要，只有當理性、原則與規(guī)范的實踐需要量化時，績效指標入法才會成為現(xiàn)實。可見，法律中的績效指標是有選擇的指標，而不是一切指標。

必須指出的是，本文所討論的績效指標入法局限于《能源法》等以管理政府和政府管理為內(nèi)容的法律在制度設計中的變化。其實，在法律的其他領域如以法律責任構(gòu)成要件及處罰為內(nèi)容的制度設計特別是刑法的定罪量刑中早就有量化規(guī)則。這些規(guī)則更多是對處罰的量化，而不是對人的經(jīng)濟行為進行度量，尤其不是對政府經(jīng)濟行為進行精確計算，而績效指標入法在更大范圍內(nèi)使政府自由裁量行為與羈束行為統(tǒng)一起來，為構(gòu)建有限政府與責任政府提供了可能?！赌茉捶ā仿氏葘冃е笜诉M行制度設計帶來的可能不單是能源法律的制度變革，還可能是以規(guī)范政府依法行政為宗旨的行政法的制度變革，正是從這個意義上講，《能源法》等

以政府管理為內(nèi)容的法律引入績效指標具有法律革命的意義。

二、績效指標的構(gòu)成及其法律性質(zhì)

績效指標首先是公共管理學或財政學的基本范式。理論上，績效指標一般是指管理目標中各種客觀的、高質(zhì)量的標志。(12)在法律上，“績效指標指用于衡量產(chǎn)出或成果的具體價值或特定指標”(13)?？冃繕瞬煌?，績效指標也不同。如企業(yè)績效目標是利益最大化，公共績效目標則是促進高效、經(jīng)濟地使用財政資金，這就決定了前者以贏利為主，后者以增進社會福利為主?；诜傻男再|(zhì)，只有以公共管理為目標的指標才能入法，任何績效指標都是為管理服務的。

績效指標是為實現(xiàn)績效目標服務、以實現(xiàn)績效目標為使命的，建立客觀合理的目標是確定績效指標的基礎，因為“建立相對有挑戰(zhàn)性或彈性的，但同時又是可實現(xiàn)的績效目標是非常有價值的。過于保守的績效目標難以促使人們努力提高績效；而過分大膽的績效目標往往又會導致失敗，從長遠看，也為改進工作績效增加了障礙”(14)。績效目標確定后就必須明確績效指標，因為后者只是“用于衡量是否達到目標的參考標準”(15)。一般而言，可在建立績效目標的基礎上按SMART原則建立績效指標。SMART原則要求績效指標富有五個特點：明確；可度量；有挑戰(zhàn)性；現(xiàn)實的；有時間限制的。(16)當然，績效指標具有可實現(xiàn)性是最為重要的，因為“過高或過低的指標都會降低組織的效率”(17)。有用的績效指標必須具備的條件有：有效度和信度；有意義和容易理解；全面的和綜合的；有明確的行為導向；有時限和可操作；能抵制目標轉(zhuǎn)換；低成本；與戰(zhàn)略規(guī)劃銜接；能及時反饋信息；具有可比性和可控性。(18)據(jù)此，有效率的績效指標制度設計應至少包括五個部分：績效指標的目標、設計原則、構(gòu)成和措施、評估原則或考核機制、責任追究。

績效指標的法律意義在于能夠成為法律制度績效的客觀、有效標志。合理且恰當?shù)目冃е笜瞬粌H使法律制度得以實施，更是其有效實施的保證。法律中的績效指標屬于公共管理指標，因為法律本身就是公共物品，要為公共利益服務，而且立法、執(zhí)法、司法都需要公共財政支出。打造“高效性、有效性、經(jīng)濟性和公平性”的制度績效是績效指標入法的基本要求，正因為此，法律等公共政策中的績效指標經(jīng)常成為公共預算管理績效的考核指標?？冃е笜吮仨毰c制度相匹配或者反映制度的績效（無論制度績效與成本之比如何），否則就沒有意義，這意味著一項績效指標入法的契機在于其是否為法律制度所決定和反映法律制度的績效。按照學理解釋，績效不僅表現(xiàn)一定行為的結(jié)果，更強調(diào)達到有一定經(jīng)濟成績的后果。從一定角度來看，績效指標是為法律制度績效測量（performance measurement）、績效評估（performance evaluation）和法律責任追究設計與安排的。法律與其他制度一樣具有兩面性，即推動或者阻礙經(jīng)濟增長與發(fā)展。從應然性上看，績效指標是法律制度績效的尺度，只有在一定制度實施周期內(nèi)客觀的經(jīng)濟增長與發(fā)展情勢接近或達到、超過績效指標時，法律制度才是有績效的，否則就是低效或無效的。

三、能源對策中的績效指標與制度績效

在一國能源對策體系中，績效指標可以在能源戰(zhàn)略、能源法、能源規(guī)劃和其他能源政策中分別表述。因能源對策地位的不同，績效指標的法律效力可能是遞減的，其操作性則可能是遞增的。一般而言，能源績效指標主要在國家能源戰(zhàn)略中明確規(guī)定。如歐盟委員會《能源政策綠皮書：獲得可持續(xù)、有競爭力和安全能源的歐洲戰(zhàn)略（2006）》提出了到2020年的節(jié)能效率指標、2010年可再生能源占發(fā)電量指標、汽油和柴油消費中的生物燃料指標；日本《新國家能源戰(zhàn)略（2006）》提出了到2030年的節(jié)能效率指標、新能源占能源消費總量指標、海外采油指標、核電指標等。這些績效指標均突出了各國當前和長遠的具有根本性和全局性的能源對策。

能源戰(zhàn)略對績效指標的設計包括戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略措施。能源戰(zhàn)略目標的確立及其措施選擇與安排是實現(xiàn)績效指標的基本保證。如歐盟能源戰(zhàn)略有三大目標即獲得可持續(xù)、有競爭力和安全的能源，六大措施即建立統(tǒng)一的歐洲內(nèi)部電力和天然氣市場；實現(xiàn)成員國之間的安全的能源市場；獲得能源供應的安全性和競爭力；采取綜合措施阻止氣候變暖；鼓勵創(chuàng)新，建立歐盟能源技術戰(zhàn)略規(guī)劃；建立歐盟一致的對外能源政策。日本能源戰(zhàn)略的三大目標是建立國民信賴的能源安全保障制度；一體化解決能源與環(huán)境問題，為經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎；為解決亞洲與世界能源問題做出積極貢獻。具體措施包括：構(gòu)筑世界上最先進的能源供需結(jié)構(gòu)；強化全方位資源外交，推動能源環(huán)境合作；完善應急對策等。各國能源戰(zhàn)略目標、績效指標及措施各有所側(cè)重，這反映了各國能源政治形態(tài)、經(jīng)濟情勢、文化底蘊及歷史積淀的不同特色。

能源績效指標是能源目標的具體描述和制定能源戰(zhàn)略措施的根據(jù)，在能查到的法律文獻中，有績效指標設計的能源法代表是美國《能源政策法（2005）》。這部法律規(guī)定的能源績效指標近40項，主要包括：聯(lián)邦建筑節(jié)能指標、2007—2016年自愿協(xié)議節(jié)能指標、至2012年州節(jié)能指標等，這些績效指標都有支持性指標、相應的政府措施特別是財政措施如撥款、補貼、稅收及其他激勵性措施為依據(jù)。美國《能源政策法（2005）》在法律形式上并無邏輯可言，但其在績效指標的制度設計上卻有著較為詳細的指標系統(tǒng)作支撐，此外，美國還有對績效指標的設定及其考核與評估進行明確要求的《政府績效及成果法（1993）》以及相關的配套法律法規(guī)。

能源規(guī)劃與其他能源政策中的績效指標（包括能源計劃或能源規(guī)劃在內(nèi)的能源政策）是能源對策中的行動對策，績效指標在其中的設計與安排有的表現(xiàn)為政府的未來行動方案如《美國先進能源計劃（2006）》，有的如《美國能源戰(zhàn)略計劃（2006）》甚至成為政府部門的行動根據(jù)。由于政府行動是多方面的，這決定了績效指標在能源政策中呈現(xiàn)出復雜多樣的局面。在公共政策較為發(fā)達的今天，績效指標已經(jīng)成為政府或政府部門的行政方式或范式。由于績效指標既可以存在于命令與管制之中，也可以存在于行政指導之中，且行政行為本身既有法律行為，也有事實行為，所以績效指標的效力也就呈現(xiàn)出復雜多樣的情況，其對行動的約束力往往隨行政行為的效力而定。

績效指標在能源戰(zhàn)略、能源法、能源規(guī)劃及其他能源政策中的績效各不相同，其在能源戰(zhàn)略與能源法中的出現(xiàn)表明了國家對能源問題的重視及解決決心，然而，由于能源戰(zhàn)略與能源法在能源對策中的地位及效力不同，能源績效指標的地位及效力也不相同。能源戰(zhàn)略主要基于一國的能源理性，在能源對策體系中具有“價值領航”作用，其中的績效指標只是象征性或目標性指引。而能源法中的績效指標是必須實施的指標，其不單關系到人民對政府的信心，也關系到納稅人對政府繳付“權利的成本”的能力，甚至影響到一個國家的秩序。因此，績效指標在法律制度設計上必須嚴肅、嚴謹和審慎，必須有堅實的事實依據(jù)、實施主體和程序以及充足的資本實力，否則就是對法律的不尊重，其結(jié)果可能不僅不能促成法律實施，而且造成法制的破壞。能源規(guī)劃是政府的行動綱領，是其他能源政策的根據(jù)。能源規(guī)劃中的績效指標直接關系到政府行政行為的方向、質(zhì)量與數(shù)量，甚至可能成為政府行政行為的全部內(nèi)容。能源規(guī)劃中的績效指標能否實現(xiàn)及其實現(xiàn)情況直接反映出政府行政的績效與成本之比，是政府形象與政府能力的直接表現(xiàn)。同時，能源規(guī)劃中的績效指標也是評價政府其他能源政策績效的標準，從一定意義上講，能源規(guī)劃中績效指標的制度設計不僅是能源戰(zhàn)略和能源法績效指標的基礎，也是一國能源對策體系的實現(xiàn)前提，因此，能源規(guī)劃中的績效指標制度設計必須有堅實的法律基礎和縝密的科學論證。其他能源政策績效指標一般是為實現(xiàn)能源規(guī)劃而設計的操作性指標，因而是能源規(guī)劃績效指標的具體化。能源戰(zhàn)略、能源法、能源規(guī)劃和其他能源政策中的績效指標的效力與績效雖然各有不同，卻相互銜接、支持、幫襯、缺一不可，共同構(gòu)成了一國能源對策績效指標體系。

四、《能源法》績效指標的法律構(gòu)成

假如將中國現(xiàn)行量化指標視為績效指標(19)，則績效指標從計劃到規(guī)劃，從規(guī)劃到法律，國人對此并不陌生。中國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟漸進，始終以績效指標作為重要的行政工具或政府手段。然而，中國現(xiàn)行行政性績效指標的基礎是脆弱的，是以政府承擔政治責任或官員承擔道德奉獻作為基礎的，這種績效指標與法律制度設計的績效指標是兩個不同的范疇。中國現(xiàn)行的績效指標已經(jīng)表現(xiàn)出極大的不應性。實際上，當中國向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型特別是建設法治社會以來，績效指標所帶來的麻煩多少讓政府處于難堪的境地。政府過去習慣的績效指標已經(jīng)變得如此“殘忍”起來，因為在政府問責制和政府目標責任管理過程中績效指標經(jīng)常成為引政府和官員“競折腰”的黃色或黑色指標。如果說稅金是納稅人“權利的成本”，其就是政府和官員權力的成本。公共財政支出及其權力行使是政府績效得以考核、量化的經(jīng)濟根據(jù)。在中國現(xiàn)行財政體制下，公共財政權力往往與政府、政府部門或政府官員的職責相分離，職責的履行經(jīng)常得不到財政的支持，致使以績效指標為標志的中國政府責任制度沒有現(xiàn)實基礎或相關的制度根據(jù)，績效考核也無法承受較多的法律約束?？冃е笜思s束富有彈性，政府官員往往會因為政治因素而被決定最終是否承擔責任，因此，變政績考核為績效考核，使政府或政府官員從承擔政治責任到承擔法律責任就成為中國績效指標制度績效的政治法律基礎。

中國沒有法律意義上的能源戰(zhàn)略，現(xiàn)行行政規(guī)范和一些領導講話中所表現(xiàn)出的能源戰(zhàn)略沒有涉及可供操作的績效指標，現(xiàn)行的四部有關能源的法律規(guī)范中也沒有績效指標的制度安排。中國能源對策中目前只有能源規(guī)劃中較集中地設計和安排了績效指標。一些能源規(guī)劃中安排了數(shù)額較大的績效指標，如全國人大通過的“十一五”規(guī)劃中的國家能源發(fā)展規(guī)劃（2006），這些能源規(guī)劃中涉及的績效指標包括宏觀性指標如單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%、主要污染物排放總量減少10%和微觀性指標如機器耗電量等。從已經(jīng)制定的各種能源規(guī)劃來看，中國能源規(guī)劃中的績效指標具有如下特點：第一，績效指標較為明確；第二，績效指標涉獵的范圍較寬，已公布和即將公布的指標基本涵蓋了能源領域；第三，績效指標有一定措施作保證，但大都較為寬泛；第四，績效指標主要是規(guī)劃指標，其法律性質(zhì)存在爭議。

中國的規(guī)劃是從計劃發(fā)展來的，從這一點考慮，計劃與規(guī)劃具有同一性。前蘇聯(lián)的計劃特別是績效指標的法律效力是很高的，“計劃即法律”就是典型的寫照。中國《能源法》中一旦確定了績效指標，則在績效指標直接關系到法律實施的背景下，績效指標本身已經(jīng)構(gòu)成了法律規(guī)則，沒有達到績效指標是否就是違反法律真的成為一個必須正視的問題。對于績效指標是否具有法律效力必須作具體分析。根據(jù)美國《政府績效與成果法（1993）》，美國績效指標的法律安排是以規(guī)劃及其財政措施為支撐的，當規(guī)劃與財政措施不到位時，績效指標無法成為法律實施的依據(jù)；而規(guī)劃與財政措施到位時，績效指標的法律效力就會成為現(xiàn)實。因此，從一定意義上講，績效指標的法律效力也是有條件的。根據(jù)美國《能源政策法（2005）》，績效指標是以財政撥款為前提的，沒有財政法案的通過，績效指標就沒有效力可言。

中國績效指標的法律效力是值得商榷的?！笆晃濉币?guī)劃綱要中明確指出：以績效指標構(gòu)成的“發(fā)展目標體現(xiàn)了人民的根本利益和長遠利益，是凝聚人民意愿的國家戰(zhàn)略意圖”，由此足見績效指標的意義重大。綱要將績效指標分為預期性指標和約束性指標兩類，預期性指標是方向，在法律規(guī)范中應當屬于原則的范疇；而約束性指標是“政府責任”，是要“確保實現(xiàn)”的指標，因而在法律規(guī)范中應當屬于規(guī)則的范疇。另外，約束性指標的主體是政府和政府部門，而不是其他主體如企業(yè)、公民等，這種指標雖然對政府具有約束力，但其約束力經(jīng)常被政治責任軟化。按照發(fā)展速度與規(guī)模，“十一五”規(guī)劃前三年降低能耗4%及主要污染物減排2%的指標都可能沒有完成。中國績效指標的科學設定已成為立法規(guī)定績效指標的核心問題，雖然中國所處的發(fā)展周期或階段決定了必然有一定高位的能耗水平及污染水平，但在制度上設計科學的績效指標，進行能耗水平與污染水平的控制還是必須的。否則，政府行為無法量化，行政目標的實現(xiàn)更無從談起。

五、中國《能源法》績效指標及其實現(xiàn)

中國《能源法》（征求意見稿）將能源法的立法目的表述為：“為了規(guī)范能源開發(fā)利用和管理行為，構(gòu)建穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔、可持續(xù)的能源供應及服務體系，提高能源效率，保障能源安全，推動資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設，促進能源與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展?！?20)績效指標必須圍繞這一立法目標的實現(xiàn)來構(gòu)建指標體系并進行指標設計。從規(guī)范能源開發(fā)利用的實踐來看，《能源法》至少應當構(gòu)建六類績效指標：能源效率指標、GDP能源強度指標、可再生能源開發(fā)利用總量、國家石油儲備目標、能源R&D經(jīng)費績效指標、二氧化硫（SO2）排放量指標。這六類績效指標分別代表了能源安全、能源效率、發(fā)展清潔能源、推動技術創(chuàng)新、環(huán)境保護等基本方面，表明《能源法》績效指標是一個復雜的系統(tǒng)，可以為《能源法》基本制度的設計與安排提供基礎性技術規(guī)范。

從理論與制度設計技術來看，上述績效指標在規(guī)范中通過數(shù)據(jù)形式、支持性指標、支持性制度安排、評估與考核機制等可以在《能源法》和《能源法實施細則》中予以安排。然而，績效指標的實現(xiàn)需要價格、科技、環(huán)保、標準、統(tǒng)計等法律作相應的制度完善，績效指標入法關系到國家責任特別是公務員責任的追究，為此，除了科學、合理地設計績效指標外，還要確定追究未完成績效指標責任的根據(jù)。

從世界范圍來看，有關績效指標入法的效力特別是公務員責任追究是一個懸而未決的問題。英國、德國等國為了實現(xiàn)節(jié)能減排目標通過法律規(guī)定了績效指標，然而，這些國家并沒有健全的績效指標實施機制，更談不上公務員責任追究。美國績效指標入法、實施及公務員責任追究是建立在撥款和規(guī)劃聯(lián)動上的，績效指標本身都有經(jīng)過精確計算的公共支出作保證，績效指標代表著公共支出數(shù)額，從理論上講，公共支出當然應當有回報、有考量。績效指標以績效預算管理為基礎，“績效預算（performance budgets）所強調(diào)的不是對經(jīng)濟資源的購買，而是政府活動的績效目標和結(jié)果”(21)，其核心“是績效指標的質(zhì)量和立法—行政結(jié)果（a legislative瞖xecutive consensus）的真正協(xié)調(diào)一致”(22)，從而“使公務員對于績效指標的結(jié)果與影響負責”(23)。從績效預算發(fā)展出來的結(jié)果導向預算更“將預算的分配與績效衡量兩者加以結(jié)合”(24)，“創(chuàng)造一種更有效果和效率的協(xié)同機制以實現(xiàn)績效指標”(25)，在關注公共支出的質(zhì)量、效率與效能的基礎上，為行政責任的確定與追究打下基礎。問題是，要保證績效指標實現(xiàn)就必須有到位的公共支出，否則非但績效指標難以實現(xiàn)，公務員的責任也難以追究?？冃е笜巳敕ǖ暮诵氖强冃ьA算，建立健全的績效預算制度能將公共支出效果與公務員責任鏈接起來。然而，績效預算“建立在政府若干部門和機構(gòu)的功能和目標之上”(26)，是一個復雜的政治過程，其中有立法機關與行政機關的博弈，也有預算編制、預算收入到預算支出過程中許多利益主體的博弈，而預算系統(tǒng)、績效衡量系統(tǒng)、公務員職業(yè)規(guī)劃系統(tǒng)等技術操作系統(tǒng)的建立難度又加劇了博弈的復雜性，難怪有人感嘆“在預算過程中最重要的計算是政治，而不是數(shù)學”(27)。可見，績效指標入法特別是公務員責任追究不僅需要相關制度環(huán)境的改善，更需要預算制度和行政體制等憲政制度的改革或革命。

在中國目前的行政體制下，事權與財權分設，能源績效指標的制定并沒有預算支出來支持和保證（正在試點的預算支出績效考評尚不屬于績效預算制度），特別是中國還沒有類似美國《政府績效與成果法（1993）》的立法，行政問責缺乏應有的政治、經(jīng)濟和法律基礎。同時，中國能源數(shù)據(jù)統(tǒng)計本身存在變數(shù)，績效指標的計算沒有科學基礎?？冃е笜巳敕ㄓ写A算財政體制、能源統(tǒng)計體制和相關行政體制的完善，而這些體制問題是《能源法》所無法解決的，更何況中國是體制決定法律，而不是法律決定體制，包括預算制度和行政體制在內(nèi)的憲政制度的創(chuàng)新已經(jīng)成為其他法律制度完善的前提條件?！赌茉捶ā分幸?guī)定績效指標是必要的，制度本身從績效到實效也是必須的，是理想的制度設計，但卻可能無法實施，因為那樣非但不會增加《能源法》的操作性，還會給執(zhí)法者套上“緊箍咒”，造成法律不可行。在規(guī)劃中規(guī)定約束性指標是一個方向性引導，最多是一種產(chǎn)業(yè)政策牽引，完不成指標至多造成政府失信于民，但如果將約束性指標上升到法律，其就成了規(guī)則（即使是原則性規(guī)則），從而具有了法律拘束力。在這種情況下，完不成指標恐怕就不單是國家失信于民，政府和公務員還要承擔相應的法律責任。從這個意義上講，在諸多體制有待完善的情況下，在《能源法》中規(guī)定績效指標對于政府和公務員來說是不公平的。

綜上所述，中國《能源法》暫不宜規(guī)定績效指標，但可以規(guī)定績效指標的構(gòu)成、效力、實施條件等作為行政行為或制定行政規(guī)范的依據(jù)，待有關制度完善或配套后再適時修訂《能源法》。至于是規(guī)定方向性原則還是規(guī)定具體規(guī)則已不是績效指標的問題，因為《能源法》是基礎性法律，其在未來還要上升為基本法律，作出原則性規(guī)定是法律本身應有的功能。

注釋

①⑧⑨⑩(11)［美］E?博登海默：《法理學——法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社，2004年，第255、250、254、256、259頁。

②③［奧］漢斯?凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社，1996年，第42、43頁。

④［美］羅納德?德沃金：《認真對待權利》，信春鷹等譯，中國大百科全書出版社，1998年，第45—46頁。

⑤⑦［美］勞倫斯?弗里德曼：《法律制度——從社會科學角度觀察》，李瓊英等譯，中國政法大學出版社，1994年，第46、48頁。

⑥［英］H.A.哈特：《法律的概念》，許家馨等譯，法律出版社，2006年，第242頁。

(12)(14)(16)(18)［美］西奧多.H.波伊斯特：《公共與非營利組織績效考評：方法與應用》，肖鳴政等譯，中國人民大學出版社，2005年，第4、66、63、105頁。

(13)美國《政府績效與成果法（1993）》第1115款的相關規(guī)定，詳見財政部財政科學研究所《績效預算》課題組：《美國政府績效評價體系》，經(jīng)濟管理出版社，2004年，第5頁。

(15)美國參議院政府事務委員會關于《政府績效與成果法案》的報告中的相關要求，詳見財政部財政科學研究所《績效預算》課題組：《美國政府績效評價體系》，經(jīng)濟管理出版社，2004年，第55頁。

(17)［美］薩爾瓦托雷?斯基亞沃—坎波：《公共支出管理》，張通譯，中國財政經(jīng)濟出版社，2001年，第311頁。

(19)績效指標是建立在文中提到的預算、考評、獎懲等制度基礎上的，中國還沒有建立相應制度，從這個意義上講，現(xiàn)行量化指標還不是績效指標，但從發(fā)展方向來看，量化指標必須發(fā)展為績效指標。

(20)國家能源辦公室：《能源法（征求意見稿）》，國家能源領導小組辦公室網(wǎng)站，http://www.chinaenergy.gov.cn，2007—12—03.

(21)(22)［美］約翰.L.米克爾：《公共財政管理：分析與應用》，馬彥鋒等譯，中國人民大學出版社，2005年，第156、207頁。

(23)［美］愛倫?魯賓：《公共預算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，葉娟麗等譯，中國人民大學出版社，2001年，第20頁。

(24)［美］尼古拉斯?亨利：《公共行政與公共事務》，張昕等譯，中國人民大學出版社，2002年，第391頁。

(25)［美］阿倫?威爾達夫斯基：《預算過程中的新政治學》，鄧淑蓮等譯，上海財經(jīng)大學出版社，2006年，第339頁。

(26)(27)［美］阿爾伯特?海迪：《公共預算經(jīng)典》第2卷，茍燕楠等譯，上海財經(jīng)大學出版社，2006年，第584、700頁。

參考文獻

［1］［奧］漢斯?凱爾森.法與國家的一般理論［M］.沈宗靈譯.北京：中國大百科全書出版社，1996．

［2］［美］羅納德?德沃金.原則問題［M］.張國清譯.南京：江蘇人民出版社，2005.

［3］［美］勞倫斯?弗里德曼.法律制度——從社會科學角度觀察［M］.李瓊英等譯.北京：中國政法大學出版社，1994.

［4］［英］H.A.哈特.法律的概念［M］.許家馨等譯.北京：法律出版社，2006．

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