張朝華

摘 要：長期以來，理論界對農(nóng)業(yè)基礎投入研究的忽略，使農(nóng)業(yè)投入主體缺乏對農(nóng)業(yè)基礎投入的理論指導，投入主體的投入與農(nóng)戶的需求相脫節(jié)，阻礙了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的進一步發(fā)展。因此，對人民公社時期以來的農(nóng)業(yè)基礎投入政策的變遷作一系統(tǒng)的總結，對于明確今后農(nóng)業(yè)基礎投入的政策制定，將起到方向性的指引作用。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)基礎投入；制度變遷；多元化投入

中圖分類號：F303.4 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)03—0061—04

一、農(nóng)業(yè)基礎投入的內(nèi)涵

1.農(nóng)業(yè)基礎投入的概念和范圍

近年來，理論界對于農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)業(yè)基礎設施投入、農(nóng)村基礎設施投入的研究形成了較為豐富的理論成果。但卻忽略了對農(nóng)業(yè)基礎投入的研究，致使農(nóng)業(yè)投入主體缺乏對農(nóng)業(yè)基礎投入的理論指導，投入主體的投入與農(nóng)戶的需求相脫節(jié)，阻礙了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的進一步發(fā)展。因此，研究農(nóng)業(yè)基礎投入政策的變遷及其政策取向，首先有必要澄清這幾個概念的內(nèi)涵與外延。

什么是農(nóng)業(yè)基礎投入？由于理論界長期對農(nóng)業(yè)基礎投入研究的忽略或與其他幾個概念的等同，至今沒有一個以“農(nóng)業(yè)基礎投入”為主題的定義或解釋，更談不上定義的完整性與準確性了。為了比較的方便，我結合2008年中央《中共中央國務院關于切實加強農(nóng)業(yè)基礎建設進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》的規(guī)定，對農(nóng)業(yè)基礎投入進行如下粗淺的定義：國家為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進農(nóng)民增收，對為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的基礎設施、農(nóng)業(yè)社會化服務體系、支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)村基本公共服務以及為穩(wěn)固農(nóng)村基本經(jīng)營制度而進行的所有投入的總和。

從這個定義出發(fā)，我認為，農(nóng)業(yè)基礎投入應該包括以下方面的內(nèi)容：（1）農(nóng)業(yè)基礎設施投入。如小型農(nóng)田水利設施投入，節(jié)水灌溉設施投入，病險水庫除險加固，農(nóng)業(yè)機械化設施、加強農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境改善的設施等的投入。（2）農(nóng)業(yè)社會化服務體系投入。包括農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣投入、農(nóng)業(yè)人才教育投入等。（3）農(nóng)村基本公共服務投入。包括農(nóng)村義務教育投入、基本醫(yī)療服務投入，農(nóng)村公共文化投入，農(nóng)村社會保障體系投入，農(nóng)村扶貧開發(fā)投入，農(nóng)村人居環(huán)境改善投入等。（4）穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度投入。包括以家庭經(jīng)營承包為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、縣鄉(xiāng)財政管理體制和集體林權制度改革，農(nóng)村金融體制改革和創(chuàng)新，鄉(xiāng)村債務的妥善處置，農(nóng)民工權益的保障等方面的投入。

2.農(nóng)業(yè)基礎投入不等同農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)村基礎設施投入與農(nóng)業(yè)基礎設施投入

（1）農(nóng)業(yè)基礎投入與農(nóng)業(yè)投入。陳池波認為，農(nóng)業(yè)投資是指投資主體為取得一定數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品和良好的生存環(huán)境，在農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，投入資源（主要包括物質(zhì)資源和人力資源），通過一定的運作方式，形成其資產(chǎn)或資本的經(jīng)濟活動過程。韓東林認為，從農(nóng)業(yè)投資的主體看，農(nóng)業(yè)投資的主體包括農(nóng)戶、企業(yè)、農(nóng)村集體和政府（含中央政府和地方政府）?？梢?，農(nóng)業(yè)基礎投入的范圍較之農(nóng)業(yè)投入的范圍要窄得多，農(nóng)業(yè)基礎投入僅僅是農(nóng)業(yè)投入中的一部分，是農(nóng)業(yè)投入中與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有直接關系的投入，是服務于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的、為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境的投入，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本或起點，是一種基礎性投入。

（2）農(nóng)業(yè)基礎投入與農(nóng)村基礎設施投入。彭代彥認為，農(nóng)村基礎設施是指那些為農(nóng)民的生產(chǎn)和生活服務、使用期限較長的設施，可大致分為三類：一是生產(chǎn)服務設施，如水利設施、農(nóng)業(yè)科研和技術推廣服務機構等；二是生活服務設施，如醫(yī)療、文化設施等；三是生產(chǎn)生活服務設施，如教育、道路和通信設施等?？梢哉f，農(nóng)村基礎設施投入無所不包，只要是與農(nóng)業(yè)、農(nóng)民有關，在農(nóng)村地域范圍內(nèi)，具有公共性的各種設施的投入，都可稱之為農(nóng)村基礎設施投入，它不僅包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務基礎設施投入，也包括農(nóng)村非農(nóng)業(yè)基礎設施投入，即生活服務基礎設施和為生產(chǎn)生活同時服務的基礎設施投入，還包括社會性基礎設施投入。而農(nóng)業(yè)基礎投入僅僅是指農(nóng)村基礎設施當中與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關、并間接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供公共服務的基礎設施的投入，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)間接服務的基礎設施的投入而不包括農(nóng)村非農(nóng)業(yè)基礎設施投入與所有的社會性基礎設施投入。

（3）農(nóng)業(yè)基礎投入與農(nóng)業(yè)基礎設施投入。一般認為，農(nóng)業(yè)基礎設施是指在自然與經(jīng)濟再生產(chǎn)交織進行的生物有機體同環(huán)境之間能量轉化、物質(zhì)交換和循環(huán)的過程中，所必須投入的物質(zhì)和社會條件有機總體的總和?；蛘呤侵冈谵r(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后三個相互關聯(lián)、相互制約的環(huán)節(jié)中，所使用的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共要素的組合總和。林后春認為，農(nóng)業(yè)基礎設施的要素和概念的內(nèi)涵成分，隨著農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展和社會生產(chǎn)力的提高而逐步完善和充實。由此可以看出，一切為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務（包括產(chǎn)前、產(chǎn)中與產(chǎn)后）的基礎設施投入都可稱之為農(nóng)業(yè)基礎設施投入。而農(nóng)業(yè)基礎投入的概念的內(nèi)涵要遠大于農(nóng)業(yè)基礎設施的投入，農(nóng)業(yè)基礎設施投入只是農(nóng)業(yè)基礎投入的一部分，是農(nóng)業(yè)基礎投入的硬件部分，而缺乏農(nóng)業(yè)社會化服務體系投入、農(nóng)村基本公共服務投入與農(nóng)村基本經(jīng)營制度的投入。

二、農(nóng)業(yè)基礎投入的政策變遷

1.人民公社時期的農(nóng)業(yè)基礎投入政策

農(nóng)業(yè)部門的“人民公社”是一種“政社合一”的組織。政社合一的組織制度和集體所有的財產(chǎn)制度要求控制生產(chǎn)資料的所有權和生產(chǎn)經(jīng)營權；按工分分配的分配制度和統(tǒng)購統(tǒng)銷的流通制度要求控制產(chǎn)出的占有權和剩余索取權；限制流動的勞動管理制度實質(zhì)上要求控制人力資源的所有權。這種基礎性的政策安排是確立農(nóng)業(yè)基礎投入政策的基本規(guī)則。

這一時期農(nóng)業(yè)基礎投入的制度變遷有如下幾個特點：（1）農(nóng)業(yè)基礎投入體制與經(jīng)濟體制經(jīng)歷了相似的變遷過程，變遷的動力源于政治的需要。在當時的環(huán)境下，應該說是最低成本的選擇。（2）農(nóng)業(yè)基礎投入政策的變遷是強制性變遷。在政策變遷過程中，政府始終是農(nóng)業(yè)基礎投入的主體，并在變遷中保持不變。以政府投入為主體的投入政策，是通過財政撥款手段實現(xiàn)投入行為的，同時滿足對農(nóng)業(yè)剩余的攝取以保證工業(yè)的高利潤，工業(yè)利潤上繳財政，政府再以支農(nóng)資金和基本建設投資的形式對農(nóng)業(yè)實行返還，盡管總量不足，但基本上呈現(xiàn)了總量增長的趨勢。除此之外，還有集體經(jīng)濟組織渠道（制度外籌資），并且占有極為重要的位置。（3）農(nóng)業(yè)基礎投入政策變遷的內(nèi)容單一。表現(xiàn)在沒有明確的目標，基本上服從于政治目標或政治需要，僅通過中央政府與地方政府的分權與放權來維護或控制當時的局面。投入決策權的高度集中，其他投入主體選擇權的剝奪，違背了決策與信息最大限度結合的原理，容易導致投入決策的失誤與滯后，排斥市場控制的功能與作用，造成資源配置機制的單一性。制度變遷內(nèi)容的單一性，也造成了農(nóng)業(yè)基礎投入資金的使用單一性明顯。在此階段，農(nóng)業(yè)基礎投入資金主要投向了以提高糧食生產(chǎn)能力為主的農(nóng)業(yè)基礎設施建設上。（4）公社體制下區(qū)域性的勞動積累在一定程度上彌補了資金投入的不足。這一時期，曾經(jīng)有過大規(guī)模的農(nóng)村勞動積累，盡管有體制的弊端和指導思想上的偏差，存在著形式主義和無效勞動等，但人民公社組織的大量農(nóng)業(yè)勞動積累，在一定程度上替代了資金的不足，彌補了農(nóng)業(yè)基礎投入資金的過度流失和政府投資的不足。這種政府投資負責農(nóng)業(yè)大工程，而農(nóng)民投工進行社區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)投資，在政府支持下進行小規(guī)模農(nóng)田水利基本建設的高度集中統(tǒng)一的投資制度，在我國延續(xù)了20多年，累計有效勞動積累折價在1000億元以上。（5）財政投資長期無償供給。財政投資長期無償供給方式，使農(nóng)業(yè)單位只有投資動力，而缺乏必要的約束機制，導致農(nóng)業(yè)單位對財政資金有等、靠、要的思想。高度統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)基礎投入體制，形成單一的農(nóng)業(yè)資金供給渠道，對其他投入主體投入選擇權的剝奪也加劇了農(nóng)業(yè)資金總量供給不足的局面。（6）由于分配制度的作用，農(nóng)業(yè)基礎投入所造成的農(nóng)民負擔盡管是沉重的，但同時也是間接和隱性的；由于農(nóng)戶沒有任何的經(jīng)濟自主權，并保持高度的同質(zhì)性，農(nóng)戶缺乏對農(nóng)業(yè)基礎投入領域的主動需求，也沒有需求的差異性，這使得自上而下集中、統(tǒng)一地進行農(nóng)業(yè)基礎投入變得非常便捷而高效。

2.家庭承包制實施后農(nóng)業(yè)基礎投入的政策變遷

人民公社時期農(nóng)業(yè)基礎投入政策的有效運行，有賴于相關制度安排的有效性。然而，家庭承包制的實施，使得這些制度安排不再有效。人民公社時期農(nóng)業(yè)基礎投入政策的制度依存不再存在。

首先，公社組織制度的瓦解以及農(nóng)戶私有產(chǎn)權的獲取對農(nóng)業(yè)基礎投入的影響是深刻的。（1）行政系統(tǒng)不能對集體經(jīng)濟組織直接加以控制，當政府要履行其公共服務職能時，不能通過控制集體經(jīng)濟組織的財務成果來加以實現(xiàn)，家庭承包制使得農(nóng)業(yè)基礎投入原來的制度內(nèi)供給不再有效。（2）家庭承包制實施后，農(nóng)戶成為獨立的財產(chǎn)主體，擁有了自身勞動力的使用和支配權，集體難以再像以前那樣方便地通過從收益中扣除投入品的物質(zhì)費用和無償征調(diào)勞動力，來從事農(nóng)業(yè)基礎投入的制度外供給。（3）家庭承包制的實施，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為有一定獨立性的一級政府，使國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制力及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)戶的控制力減弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與國家之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶之間在農(nóng)業(yè)基礎投入的目標上發(fā)生偏差，大大影響了原有的較為單一的自上而下決策機制的有效性。

其次，集體經(jīng)濟力量的削弱和勞動力經(jīng)濟價值上升也影響著農(nóng)業(yè)基礎投入。周其仁通過調(diào)查后認為，1993年，農(nóng)村總資產(chǎn)中，22.7%為農(nóng)戶私有財產(chǎn)，而77.3%的集體地產(chǎn)（耕地和山地）和企業(yè)資產(chǎn)中，95%以上已長期承包給農(nóng)戶和個人經(jīng)營，仍有集體經(jīng)營的部分不足4%。實際上，農(nóng)戶已經(jīng)控制961%的農(nóng)村總資產(chǎn)，集體經(jīng)濟力量的迅速下降，所造成的影響就是由集體進行農(nóng)業(yè)基礎投入的能力的下降。同時，農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民收入的增長使得農(nóng)村勞動力的經(jīng)濟價值上升。鄭鳳田的研究表明，如果將1978年的農(nóng)村人均消費指數(shù)定為100的話，到1990年，這一指數(shù)則達到了157.7，上升了近60%。勞動力經(jīng)濟價值的上升意味著原有的農(nóng)業(yè)基礎投入制度外投入的成本在上升。

上述現(xiàn)象實際上所反映的正是家庭承包制下，當失去了對人民公社時期相關制度安排的依存之后，農(nóng)業(yè)基礎投入政策有了變遷的可能。

與公社時期相比，農(nóng)業(yè)基礎投入的變遷主要表現(xiàn)在：（1）籌資對象的變遷。在人民公社時期，農(nóng)業(yè)基礎投入主要通過制度外籌資，其直接承擔對象是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身，而其產(chǎn)業(yè)對象則主要是農(nóng)業(yè)。而家庭承包制的實施使農(nóng)戶獲得私有產(chǎn)權，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的多元化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的比重上升，使得原有的制度外籌資對象發(fā)生了變遷，由集體為主轉向以農(nóng)戶為主，農(nóng)戶成了投入費用的直接承擔者，籌資的產(chǎn)業(yè)對象也不再主要局限于農(nóng)業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也成為農(nóng)業(yè)基礎投入制度外籌資的重要渠道。（2）籌資方式的變遷。人民公社時期，農(nóng)業(yè)基本投入的制度外籌資方式是與集體經(jīng)濟組織的收益分配制度相關的，是集體收益的一種分配方式。在家庭承包制實施之后，制度外籌資必須直接向農(nóng)戶收取費用，過去的隱蔽性剝奪被公開化。

3．后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)業(yè)基礎投入的政策變遷

2006年，農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)業(yè)基礎投入呈現(xiàn)出以下特征：

第一，在投入主體上，呈現(xiàn)出以政府為主導的多元化趨勢。一是政府依然是農(nóng)業(yè)基礎投入的主體，但突出了政府之間的分工。中央政府不再像計劃經(jīng)濟時期那樣承擔幾乎所有農(nóng)業(yè)基礎投入的籌資，而是在劃分中央政府和地方政府職能的基礎上，有選擇地承擔農(nóng)業(yè)基礎投入中部分籌資責任。中央和省級政府在全國性和地方性的農(nóng)業(yè)基礎投入上呈現(xiàn)復歸態(tài)勢，如承擔起全國義務教育經(jīng)費的大頭等。二是社會參與。與計劃經(jīng)濟時期農(nóng)業(yè)基礎投入籌資和生產(chǎn)形成明顯差異的是，創(chuàng)造了一個以政府為主、社會多方廣泛參與的籌資和生產(chǎn)格局。如出現(xiàn)了民間組織和各種專業(yè)協(xié)會解決小范圍內(nèi)部分農(nóng)業(yè)基礎投入的現(xiàn)象。

第二，在決策方式上，形成“自上而下”弱化而“自下而上”強化的新格局。稅費改革后，基層政府與農(nóng)民的關系由原來的“催糧派款刮宮”變成提供公共服務上來了。政府服務理念的提升和行為的規(guī)范，再加上農(nóng)民維權意識的增長，使得原來的自上而下的強制性決策方式空間縮小。與此同時，隨著村民自治的發(fā)展與完善，自下而上的自愿性決策方式卻迅速成長。政府日漸尊重農(nóng)民的意愿，不再強制農(nóng)業(yè)不需要的投入，農(nóng)村社區(qū)通過村民自治和“一事一議”平臺來決定社區(qū)內(nèi)公共事務供給。

第三，在籌資方式上，以規(guī)范的制度內(nèi)為主，自愿的制度外為輔。稅費改革，特別是免征農(nóng)業(yè)稅費以后，基層政府亂收費、亂攤派的制度外籌資渠道得到根本遏制。公共財政的建立和不斷完善，保障了農(nóng)業(yè)基礎投入的籌資，在很大程度上緩解了因資金缺乏或不到位，所導致的農(nóng)業(yè)基礎投入滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展需要的矛盾。同時，市場經(jīng)濟體制下多種籌資方式的存在和中央轉移支付的力度加大，使得制度內(nèi)籌資成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)業(yè)基礎投入的主要渠道。在村級范圍內(nèi)，“一事一議”成為村級公共組織向農(nóng)戶籌資的唯一渠道。

但是，稅費改革并沒有完全改變?nèi)嗣窆鐣r期的農(nóng)業(yè)基礎投入的體制。首先，農(nóng)業(yè)基礎投入的決策程序依然是“自上而下”。投入方向在很大程度上取決于“上級”的偏好，大多數(shù)和重要的投入（如大型水利設施）仍然由上級政府甚至中央政府決定，沒有建立起更高層次的農(nóng)業(yè)基礎投入需求的表達機制?！白韵露稀狈绞街幌抻诖寮壍莫M小范圍，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)一層也未能突破。其次，農(nóng)業(yè)基礎投入的投入成本依然狹窄。純公共產(chǎn)品由政府財政承擔(主要體現(xiàn)為黨政機構的行政支出)，準公共產(chǎn)品或不能有效供給，或由農(nóng)民部分或全部承擔，如養(yǎng)老保障等。與城市公共產(chǎn)品供給相比，農(nóng)業(yè)基礎投入仍然呈現(xiàn)為體制外特征。

三、農(nóng)業(yè)基礎投入的政策取向

實踐證明，市場化改革也不足以徹底解決農(nóng)業(yè)基礎投入的投入困境。而且，市場經(jīng)濟出現(xiàn)的外部性是在產(chǎn)權未能很好的界定下產(chǎn)生的。財產(chǎn)權是經(jīng)濟繁榮和效率的關鍵。科斯認為，在處理外在性或公共產(chǎn)品問題時，可以不需要任何形式的政府行動，只要產(chǎn)權已經(jīng)存在，而且界定是明晰的，經(jīng)濟力量將確保這種分配是有效率的。產(chǎn)權落實到人，被清晰界定，而交易費用為零，那么就滿足了帕累托最優(yōu)的條件，效率也就最高。雖然公共產(chǎn)品的私有化可以解決農(nóng)業(yè)基礎投入由政府投入所出現(xiàn)的一些問題，但是公共產(chǎn)品的私有化并不是社會最佳的產(chǎn)權制度安排。

農(nóng)業(yè)基礎投入的多元化投入體制的建立和深化，有助于解決上述問題的出現(xiàn)。保障農(nóng)戶的個人自由與財產(chǎn)權，也不排斥農(nóng)戶自愿進行聯(lián)合合作，乃至私人部門參與農(nóng)業(yè)基礎投入，最關鍵的問題是明晰產(chǎn)權。應當建立健全多渠道的籌資體制，本著“誰投入，誰受益”的原則，界定和明晰產(chǎn)權的收益權，采用民間投入、引進外資、債券融資、產(chǎn)業(yè)投資基金等多種方式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)基礎投入對象產(chǎn)權明晰條件下的多元化和民營化，有效整合現(xiàn)有資源。同時，還應加快農(nóng)業(yè)基礎投入領域的股份制改革，鼓勵引入社會股本，形成分散的產(chǎn)權結構，構筑多元化的產(chǎn)業(yè)格局和市場競爭格局。這將有助于打破嚴密的縱向權力鏈，消除壓力型行政體制的基礎，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)基礎投入決策由“自上而下”向“自下而上”轉變，迫使基層政府從追求上級政府支持最大化轉向追求轄區(qū)內(nèi)農(nóng)戶支持最大化。農(nóng)戶在轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎投入供給中贏得了話語權，能夠根據(jù)基層政府在農(nóng)業(yè)基礎投入供給方面的績效對其合法性作出具有影響力的評價，有效保證農(nóng)業(yè)基礎投入供給的公共選擇機制的形成和完善。

參考文獻

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［5］鄭鳳田.制度變遷與中國農(nóng)民經(jīng)濟行為［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)科技出版社，2000.

責任編輯：曉 立