韓學(xué)麗

[摘要]“十一五”規(guī)劃綱要提出的主體功能區(qū)建設(shè)與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相結(jié)合，克服了“四大板塊”在區(qū)域劃分上所帶來的一系列問題，優(yōu)化了國土開發(fā)格局，促進了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。文章分析了主體功能區(qū)建設(shè)對今后區(qū)域發(fā)展的積極影響，并提出在實踐操作上解決機構(gòu)建設(shè)、法律保障、生態(tài)補償、政府管理體制改革等問題，使主體功能區(qū)建設(shè)更加完善。

[關(guān)鍵詞]主體功能區(qū)；區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略；科學(xué)發(fā)展觀；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

[中圖分類號]F721.2[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1002-736X(2009)04-0051-04

任何經(jīng)濟活動都是在一定區(qū)域之上展開的。我國在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略思想不斷演進和發(fā)展的同時，對于標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域的劃分也在不斷演化。建國后，我國使用的是沿海與內(nèi)地兩大區(qū)域的劃分方式；“七五”計劃將全國劃分為東部、中部、西部三大經(jīng)濟地帶；2002年黨的十六大以來逐步形成了東部、中部、西部、東北地區(qū)等“四大板塊”的區(qū)域劃分方式，并以此為基礎(chǔ)逐步形成了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。

一、區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的缺陷

區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略即西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進中部地區(qū)崛起、支持東部地區(qū)率先發(fā)展等戰(zhàn)略的總和，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的具體落實。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略建立在“四大板塊”的區(qū)域劃分基礎(chǔ)之上，主要針對各地資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異從地理位置上進行大致的劃分，這種劃分對不同地區(qū)解決其存在的主要問題一中西部地區(qū)解決貧困落后問題，東北地區(qū)解決蕭條問題，東部地區(qū)解決膨脹問題提供了很大幫助。但是，這種劃分方法也存在著一定的缺陷。

(一)難以解決區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化問題

發(fā)達國家國土開發(fā)的經(jīng)驗表明，開發(fā)不是每一寸國土都要建工廠、都要建城鎮(zhèn)，而是有些地區(qū)承擔(dān)集聚人口和產(chǎn)業(yè)的責(zé)任，制造人們所需的各種商品并提供服務(wù)，積極參與國際競爭，提升國家的整體實力；有些地區(qū)承擔(dān)保護資源和環(huán)境的責(zé)任，讓森林、草場甚至部分耕地“閑置”，提供人們休閑度假和野生動物繁衍休憩的空間。而我國目前在區(qū)域發(fā)展中出現(xiàn)了各地忽略區(qū)域差異、忽略自身優(yōu)勢的發(fā)揮，紛紛構(gòu)建與其他地區(qū)相似甚至相同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重復(fù)引進、重復(fù)建設(shè)問題突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)嚴(yán)重同質(zhì)化。按照中國社科院數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)研究所齊建國等人的觀點。我國繼以彩電、冰箱等家電制造業(yè)和汽車、鋼鐵等重化工業(yè)為標(biāo)志的兩輪重復(fù)建設(shè)后，以電子信息、新材料、生物醫(yī)藥工程為代表的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)正面臨重復(fù)建設(shè)和過度競爭的問題，相關(guān)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險也在加速集聚(張蕾，2004)。另據(jù)聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織提出的研究區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似程度的指標(biāo)一一結(jié)構(gòu)相似系數(shù)顯示，我國各地區(qū)的工業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)分別為：東部地區(qū)0.99，中部地區(qū)0.96，西部地區(qū)0.95。該指標(biāo)越趨近于1，表明區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同程度越大。反之，從專業(yè)化系數(shù)來看，我國各地區(qū)專業(yè)化系數(shù)都比較低，一般只在0.2左右，即便是北京、天津、上海、廣東等發(fā)達地區(qū)該系數(shù)也分別只有0.201、0.166、0.194和0.205，專業(yè)化水平不高。

(二)難以解決區(qū)域關(guān)系中的經(jīng)濟沖突問題

由于上述區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化導(dǎo)致很多地區(qū)為了保護本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加地方財政收入，短視地采取地方保護主義措施，封鎖地區(qū)市場，禁止外地產(chǎn)品流入，阻止本地原材料流出，阻礙生產(chǎn)要素的合理流動，破壞資源在空間上的優(yōu)化配置。自1978年以來，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)了三次明顯的地方保護主義高潮：第一次是1980-1982年，第二次是1985-1988年，第三次是1989年下半年起。很顯然，這三次地方保護主義高潮基本上與各地重復(fù)建設(shè)的高潮相呼應(yīng)。細(xì)心的人士會發(fā)現(xiàn)，各地出租車用車幾乎都以本地所產(chǎn)轎車為主，上海幾乎都用桑塔納，武漢是神龍富康，長春是一汽捷達，北京更新的出租車則以現(xiàn)代伊蘭特和索納塔為主。有記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)出租車公司申請更換出租車時，北京運輸管理局只批準(zhǔn)索納塔和伊蘭特兩種車型。地方保護由城市出租車用車可見一斑。多年來經(jīng)濟發(fā)展的實踐表明，由市場封鎖和地方保護所帶來的并不是本地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，相反，由于布局分散、各地企業(yè)不能形成強大的綜合競爭實力而導(dǎo)致企業(yè)效益低下，整個行業(yè)創(chuàng)新乏力、缺乏國際競爭力，其結(jié)果是“鷸蚌相爭漁翁得利”。由于“四大板塊”的區(qū)域劃分沒有突破行政區(qū)劃，區(qū)域管理仍以行政區(qū)管理為基礎(chǔ)，在“行政區(qū)政治”的影響下，地方官員為追求政績，自然會產(chǎn)生投資沖動，并盡力維護本地區(qū)企業(yè)的利益，就使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化和地方保護難以根除。

(三)難以解決區(qū)域經(jīng)濟增長與資源環(huán)境的承載能力不相稱的矛盾

這里有三種情況：首先，從總體上講，我國資源環(huán)境對經(jīng)濟的承載能力不高。我國雖然國土遼闊，但是人均占有資源與世界平均水平相比偏低，據(jù)統(tǒng)計，2005年我國人均耕地面積1.4畝，不足世界平均水平的40％；人均水資源2098立方米，僅占世界平均水平的27％；人均森林面積只有世界平均水平的12.8％；石油、天然氣、鐵礦石等資源的人均擁有儲量也明顯低于世界平均水平。其次，資源的地域分布不均衡，在我國很多地方都或多或少地存在著經(jīng)濟增長與環(huán)境承載力不相稱的問題，一是我國有近1/3的國土空間屬于難以開發(fā)利用、不適宜人類居住和生產(chǎn)的地區(qū)；二是經(jīng)濟集中程度與資源分布不一致的地區(qū)，致使資源大規(guī)模長距離跨區(qū)域運輸?shù)膲毫υ絹碓酱?，煤、電、油、水等資源長期超負(fù)荷運轉(zhuǎn)；三是經(jīng)濟集中程度與人口分布不一致的地區(qū)，例如，2005年東部較發(fā)達的長江三角洲、珠江三角洲和京津冀地區(qū)集中了全國地區(qū)生產(chǎn)總值的36％，而人口卻只有全國人口的15％；西部地區(qū)只創(chuàng)造了全國地區(qū)生產(chǎn)總值的17.1％，人口卻占到全國人口的28％，經(jīng)濟總量和人口布局很不協(xié)調(diào)(十七大報告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問編寫組，2007)。最后，在實踐中，我國對有限資源的浪費和損毀現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。由于過去對“發(fā)展”這一概念存在認(rèn)識上的誤區(qū)，把發(fā)展等同于增長，把增長等同于經(jīng)濟增長，把經(jīng)濟增長等同于GDP的增長。在這種觀念的影響下，中央政府把GDP的增長速度作為考核地方官員政績的主要指標(biāo)，地方政府于是拼命追求GDP的高增速，而忽視了經(jīng)濟社會的全面發(fā)展和資源環(huán)境承載能力的制約，在一些生態(tài)環(huán)境脆弱的地方也盲目搞開發(fā)，雖然短期內(nèi)增加了財政收入，擴大了就業(yè)，但是破壞了整個區(qū)域生活和生產(chǎn)的生態(tài)屏障和環(huán)境基礎(chǔ)，甚至危及到子孫后代的生存空間，對生態(tài)環(huán)境造成的破壞，今后即使再花幾倍、幾十倍的代價都難以恢復(fù)。這些情況決定了如果不對“四大板塊”的區(qū)域進行功能上更為細(xì)致的劃分和調(diào)整，資源的損毀和環(huán)境的惡化將很難控制。

(四)難以發(fā)揮區(qū)域政策的有效性

“四大板塊”的劃分過于寬泛，不夠細(xì)化，每個板塊內(nèi)部經(jīng)濟社會發(fā)展差異極大，既有經(jīng)濟和人口集聚能力很強的大城市，也有不適宜大規(guī)模開發(fā)的生態(tài)脆弱地帶，使區(qū)域政策的實施沒有針對性，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。比如有些經(jīng)濟條件很好的地區(qū)應(yīng)該擴大城市規(guī)模，適當(dāng)增加建設(shè)用地；有些資源嚴(yán)重匱乏、自然條件較惡劣的地區(qū)應(yīng)該限制城市擴張，減少建設(shè)用地，但是這些城市往往在追求經(jīng)濟增長速度的壓力下，也拼命擴大城市規(guī)模，越來越多的農(nóng)田被侵占，導(dǎo)致宏觀調(diào)控政策“一刀切”，經(jīng)濟條件好的城市也失去了發(fā)展的空間。

二、主體功能區(qū)的基本內(nèi)涵及對今后區(qū)域發(fā)展的影響

為了彌補現(xiàn)行區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的缺陷，2006年通過的“十一五”規(guī)劃綱要中提出將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。中共十七大報告進一步把優(yōu)化國土開發(fā)格局、推進形成主體功能區(qū)作為未來Ⅱ3年經(jīng)濟發(fā)展的一項重要戰(zhàn)略任務(wù)加以部署，表明這項工作是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、增強區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。

按照有關(guān)部門的定義，

“主體功能區(qū)是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ龋磪^(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則劃定的具有某種特定主體功能定位的空間單元”。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟學(xué)的理論，區(qū)域類型可分為三種：勻質(zhì)區(qū)、功能區(qū)和規(guī)劃區(qū)。我國的主體功能區(qū)內(nèi)部呈現(xiàn)出質(zhì)的相同性，外部則體現(xiàn)出差異性，因而更接近于區(qū)域經(jīng)濟學(xué)中的“勻質(zhì)區(qū)”，而不是區(qū)域經(jīng)濟學(xué)中所指的“功能區(qū)”。所謂開發(fā)是指大規(guī)模工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的人類活動(高國力，2007)。不同的功能區(qū)，其資源環(huán)境的承載能力不同，因而開發(fā)的方式和強度也有很大不同，這是相比以前在國土空間開發(fā)問題上最大的進步。在每個主體功能區(qū)內(nèi)部，存在著主體功能和其他輔助功能，人類的開發(fā)活動要圍繞主體功能展開，其他輔助功能在不違背主體功能的前提下可適當(dāng)發(fā)揮作用。

“十一五”規(guī)劃綱要提出的主體功能區(qū)劃與前述的“四大板塊”格局并不矛盾，它是對“四大板塊”區(qū)域格局的細(xì)化和完善，它強調(diào)按照資源環(huán)境承載能力在板塊的基礎(chǔ)上進行細(xì)分，根據(jù)每個地域單元自身特點走差別化的發(fā)展道路，而各板塊仍舊可以享受國家大的優(yōu)惠政策，二者的結(jié)合能夠更好地促進區(qū)域發(fā)展。

主體功能區(qū)的提出是我國區(qū)域管理上的巨大進步，是優(yōu)化國土開發(fā)格局、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措，充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的要求，是構(gòu)建社會主義和諧社會的有力保障。它將對我國轉(zhuǎn)變區(qū)域管理理念、協(xié)調(diào)空間發(fā)展格局、構(gòu)建和諧的區(qū)域關(guān)系、實施更有效的區(qū)域調(diào)控產(chǎn)生積極的影響。

1促進區(qū)域管理理念由注重GDP增長向注重人與自然和諧發(fā)展轉(zhuǎn)變。主體功能區(qū)劃強調(diào)了各地資源環(huán)境對經(jīng)濟的承載能力不同，應(yīng)施以不同的開發(fā)方式和開發(fā)強度，與其讓嚴(yán)重荒漠化的地區(qū)大搞開發(fā)去追趕發(fā)達地區(qū)的增長速度，還不如讓它休養(yǎng)生息、恢復(fù)生態(tài)。所以，縮小區(qū)域發(fā)展差距不能只注重經(jīng)濟總量，更重要的是要注重不同區(qū)域人民生活水平差距的縮小和生存環(huán)境的改善。如果只有經(jīng)濟增長速度上去了，人民卻從此呼吸不到新鮮的空氣，喝不到干凈的飲用水，吃不到清潔放心的食物，身體健康受到嚴(yán)重威脅，那么這種增長還有什么意義?主體功能區(qū)的建設(shè)就充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的要求，強調(diào)入與自然和諧發(fā)展的理念，合理規(guī)劃空間布局。引導(dǎo)經(jīng)濟布局、入口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。通過明確不同區(qū)域的主體功能——優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域的主體功能是發(fā)展經(jīng)濟、限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的主體功能是保護環(huán)境，達到開發(fā)與保護并舉，實現(xiàn)人口與資源環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2促進國土空間格局由無序開發(fā)向科學(xué)規(guī)劃、有序開發(fā)轉(zhuǎn)變。實施以主體功能區(qū)為主的國土規(guī)劃，便可以突破行政區(qū)劃界限，按照資源、環(huán)境的承載能力、現(xiàn)有的開發(fā)基礎(chǔ)和未來發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，把國土空間劃分為不同類型的主體功能區(qū)，確定各類型區(qū)域發(fā)展方向定位，適合開發(fā)的則大力開發(fā)、優(yōu)化開發(fā)，并規(guī)范其開發(fā)秩序，不適合開發(fā)的則使人口和經(jīng)濟活動有序退出該區(qū)域，使人口與經(jīng)濟在國土空間合理均衡分布，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相對集聚發(fā)展，引導(dǎo)城鎮(zhèn)在地域上相對集中分布，形成既有工業(yè)和城鎮(zhèn)密集區(qū)，又有大片農(nóng)林牧漁區(qū)，還有大片自然生態(tài)區(qū)的錯落有致、功能清晰、規(guī)劃有序的國土空間格局。

3促進區(qū)域關(guān)系由地區(qū)分割、沖突不斷向功能互補、和諧共生的方向轉(zhuǎn)變。主體功能區(qū)的劃分明確了各區(qū)域經(jīng)濟活動內(nèi)容和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，促進了生產(chǎn)要素跨區(qū)域的合理流動和資源的重新整合，產(chǎn)業(yè)分工與區(qū)域分工更加明確，突破了以前那種產(chǎn)業(yè)俱全、功能齊備的“大而全”、“小而全”的區(qū)域發(fā)展模式，每個功能區(qū)都只是全國區(qū)域整體格局中的一部分，不能脫離其他區(qū)域而獨立存在。從產(chǎn)業(yè)分工來看，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)層次和競爭力，將不適合優(yōu)化升級的低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到重點開發(fā)區(qū)域；重點開發(fā)區(qū)域要承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)，并立足本地優(yōu)勢選擇適合自身條件的產(chǎn)業(yè)與部門，比如可選擇資源密集型產(chǎn)業(yè)抑或勞動密集型產(chǎn)業(yè)，重化工業(yè)或輕紡工業(yè)，一般加工工業(yè)或服務(wù)業(yè)，前提是避免走優(yōu)化開發(fā)區(qū)域先污染后治理的老路；限制開發(fā)區(qū)域可以適度發(fā)展環(huán)保型特色產(chǎn)業(yè)，如生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)，適度開發(fā)礦產(chǎn)資源；禁止開發(fā)區(qū)域則嚴(yán)禁主體功能定位以外的開發(fā)活動，產(chǎn)業(yè)分工更加明晰。從主體功能來看，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域著重環(huán)保功能；優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域著重經(jīng)濟職能，但二者也有分工，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域注重經(jīng)濟質(zhì)量的提升，重點開發(fā)區(qū)域則注重經(jīng)濟總量和規(guī)模的擴大。從相互關(guān)系來看，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域要為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域提供生態(tài)屏障和環(huán)境基礎(chǔ)；優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域要為限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域承接人口、給予橫向經(jīng)濟補償并提供經(jīng)濟支撐。它們之間是功能互補、相互依存、分工合作的關(guān)系。

4促進區(qū)域政策由統(tǒng)一制定、統(tǒng)一管理向分類制定、分類管理轉(zhuǎn)變。主體功能區(qū)建設(shè)充分考慮地區(qū)的特點和差別，制定不同的針對性更強的區(qū)域政策及差別化的績效評價辦法，有利于改變宏觀調(diào)控“一刀切”的局面。具體來說，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域側(cè)重于依靠產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)一般加工工業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)等低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次；依靠土地政策對建設(shè)用地實行更嚴(yán)格的增量控制。重點開發(fā)區(qū)域側(cè)重于依靠投資政策加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善投資環(huán)境；依靠產(chǎn)業(yè)政策承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并加強產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)，以相對寬松的土地政策和人口政策適度增加建設(shè)用地和人口擴容量，為加速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化奠定基礎(chǔ)。限制開發(fā)區(qū)域和禁止開

發(fā)區(qū)域側(cè)重于依靠財政政策增加公共服務(wù)和生態(tài)補償方面的轉(zhuǎn)移支付，依靠投資政策加強公共設(shè)施和生態(tài)設(shè)施的建設(shè)，依靠人口政策實施人口的有序遷移，同時實施嚴(yán)格的土地用途管制，嚴(yán)禁改變生態(tài)用地，實施嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)管控。嚴(yán)禁主體功能以外的產(chǎn)業(yè)擴張。分類實施的區(qū)域政策與分類制定的績效評價相配合。不同區(qū)域的績效評價各有側(cè)重，有的突出經(jīng)濟質(zhì)量和效益的評價，有的強調(diào)增長和效益的綜合評價，還有的要突出環(huán)境保護的評價，多元化的評價指標(biāo)促進了區(qū)域主體功能的實現(xiàn)。

三、主體功能區(qū)操作上的難題與政策建議

編制主體功能區(qū)規(guī)劃，推進形成主體功能區(qū)，是“十一五”規(guī)劃綱要提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)。政府對此高度重視，2006年10月11日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了關(guān)于開展全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作的通知，2007年7月26日，國務(wù)院出臺了《關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意貝》(以下簡稱《意見》)，標(biāo)志著全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作正式啟動?！兑庖姟诽岢?，全國主體功能區(qū)規(guī)劃由國家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃組成，分國家和省級兩個層次編制，規(guī)劃期至2020年。編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的主要任務(wù)是，在分析評價國土空間的基礎(chǔ)上，確定各級各類主體功能區(qū)的數(shù)量、位置和范圍，明確不同主體功能區(qū)的定位、開發(fā)方向、管制原則、區(qū)域政策等。中共十七大報告進一步明確，將“主體功能區(qū)布局基本形成”作為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的重要任務(wù)。主體功能區(qū)規(guī)劃工作全面展開。

主體功能區(qū)規(guī)劃在國外沒有先例，理論研究尚不成熟，因而在其推進過程中難免遇到一些操作上的難題，如主體功能區(qū)建設(shè)缺乏組織協(xié)調(diào)機構(gòu)和法律保障，高度雷同的行政管理體制與不同主體功能區(qū)需要發(fā)揮不同行政管理職能之間存在矛盾，對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償如何落實，如何實施差別化的區(qū)域政策和績效評價等等，都需要在理論認(rèn)識逐步深化、實踐探索不斷成熟的過程中加以完善和解決。

1設(shè)立專門的區(qū)域管理和協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強主體功能區(qū)的組織協(xié)調(diào)工作。整合現(xiàn)有區(qū)域機構(gòu)，把現(xiàn)在的“西部辦”、“東北辦”等機構(gòu)合并為統(tǒng)一的區(qū)域開發(fā)管理局，各省下設(shè)分局。總局負(fù)責(zé)確定規(guī)劃編制的指導(dǎo)方針、主要原則、進一步明確主體功能區(qū)的內(nèi)涵、確定分類方法、科學(xué)制定全國統(tǒng)一的指標(biāo)體系、明確區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、細(xì)化完善區(qū)域政策，協(xié)調(diào)國家級主體功能區(qū)的關(guān)系，監(jiān)督國家級主體功能區(qū)的實施情況，并組織專家深化對主體功能區(qū)理論和技術(shù)路線的研究，積極指導(dǎo)并協(xié)調(diào)解決規(guī)劃編制中的重大問題。各省分局負(fù)責(zé)省內(nèi)規(guī)劃編制的組織協(xié)調(diào)工作，確定省內(nèi)主體功能區(qū)的數(shù)量、位置和范圍，明確其功能定位和開發(fā)方向，制定省內(nèi)區(qū)域政策的實施細(xì)則，加強省級主體功能區(qū)的監(jiān)管，促進省內(nèi)功能區(qū)的分工合作。

2制定相關(guān)法律，完善主體功能區(qū)的法律保障。為保證國土空間規(guī)劃的權(quán)威性、減少摩擦，各國一般都制定完備的立法作為保證，如美國有《地區(qū)復(fù)興法》，德國有《聯(lián)邦建設(shè)法》、《區(qū)域規(guī)劃法》，日本有《國土利用規(guī)劃法》等等。我國在土地利用、城市發(fā)展、環(huán)境保護、林業(yè)、水利等方面的發(fā)展規(guī)劃都有相應(yīng)的法律法規(guī)作為依據(jù)，并有具體的實施細(xì)則和相應(yīng)的兼管部門作為保障，作為國土開發(fā)基礎(chǔ)規(guī)劃的主體功能區(qū)規(guī)劃更需要法律的支撐和保障。我國應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗加緊制定《國土空間規(guī)劃法》，明確主體功能區(qū)的法律地位、相關(guān)的責(zé)任主體、應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任、管理機制、責(zé)任追究等事項，并加大執(zhí)法力度，為主體功能區(qū)建設(shè)提供法律保障。

3進行政府管理體制的改革，建立與主體功能區(qū)相適應(yīng)的新型政府管理體制。改變過去不分區(qū)域、高度雷同的行政管理體制，分別按照主體功能區(qū)的要求進行政府機構(gòu)、管理方式的變革和政府職能的轉(zhuǎn)變。各主體功能區(qū)應(yīng)按照各自承擔(dān)的新主體功能的需要，進行政府機構(gòu)的重新設(shè)計和調(diào)整，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域要走出現(xiàn)行的完全與上級政府相對應(yīng)的行政管理體制，精簡甚至撤銷原來與經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)開發(fā)有關(guān)的機構(gòu)，增設(shè)或加強以資源節(jié)約和環(huán)境保護為主要職能的新機構(gòu)。每個主體功能區(qū)采取不同的經(jīng)濟與社會發(fā)展模式，按照自身優(yōu)勢走自我發(fā)展之路。同時，財政管理體制也要適應(yīng)主體功能區(qū)的需要進行相應(yīng)變革，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域應(yīng)從發(fā)展經(jīng)濟、增加稅源為主要目的變?yōu)橐曰竟卜?wù)均等化為主要目的的財稅體制，從而形成適應(yīng)各自主體功能需要的新型財政管理體制(張孝德，2007)。

4科學(xué)制定補償標(biāo)準(zhǔn)，建立長效的生態(tài)補償機制。限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域以削弱或放棄經(jīng)濟開發(fā)的代價來修復(fù)和養(yǎng)育生態(tài)環(huán)境，勢必會導(dǎo)致當(dāng)?shù)刎斦杖氲臏p少和居民的生活困難，加劇其落后的局面，影響其保護生態(tài)的動力和主體功能的發(fā)揮。因而中央政府應(yīng)從公平的原則出發(fā)，科學(xué)制定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，建立縱向補償和橫向補償相結(jié)合的補償機制，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。中央財政應(yīng)拿出專項撥款，通過整合相關(guān)的專項基金、財政扶貧資金、生態(tài)賠償罰沒款等建立生態(tài)補償專項基金，用于這兩類地區(qū)的生態(tài)建設(shè)和生態(tài)保護投入；加大這兩類地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，平衡地區(qū)財力差異，改善地區(qū)公共服務(wù)。同時，建立跨地區(qū)的橫向生態(tài)補償機制，優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域要按照受益者付費原則增加對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的橫向生態(tài)補償資金。對跨地區(qū)的資源調(diào)動譬如水資源的供給應(yīng)按照使用量實行按量補償，合理測算補償標(biāo)準(zhǔn)。另外，完善資源定價機制，合理確定資源的價格；擴大資源稅的征收范圍，提高稅率，促進資源的節(jié)約利用，并將其收入用于生態(tài)補償。

[責(zé)任編輯：李國燕]