王小芃

[摘要]本文運(yùn)用媒體與公共政策研究的一系列理論概念,對(duì)這個(gè)表達(dá)機(jī)制的運(yùn)作方式進(jìn)行分析,說明了民間聲音發(fā)展成為政策議題的過程,并揭示出,雖然一個(gè)成熟的市民社會(huì)尚未在當(dāng)代中國形成,但是社會(huì)組織和社會(huì)民眾已經(jīng)通過某些媒體議題形成公共表達(dá),并與國家發(fā)生互動(dòng)。本文將這一表達(dá)機(jī)制稱為“媒體市民社會(huì)”,它所強(qiáng)調(diào)的是一種基于媒體平臺(tái)的社會(huì)與國家互動(dòng)的方式,這也是一種與西方社會(huì)不同的、帶有中國特色的市民社會(huì)實(shí)踐狀態(tài)。

[關(guān)鍵詞]民間議題 媒體 公共政策 媒體市民社會(huì)

一、市民社會(huì)議程的出現(xiàn)

通常來說,社會(huì)民眾對(duì)公共政策的意見表達(dá),可以分為直接管道和間接管道。間接管道指民眾通過正式管道(例如選舉)與非正式管道(透過政黨、利益集團(tuán)和大眾媒體)等方式進(jìn)行表達(dá);直接管道則包括投書、游說、請(qǐng)?jiān)浮⒂涡惺就?以及座談會(huì)、聽證會(huì)、民意調(diào)查和公民投票等方式。

在傳統(tǒng)的中國政治架構(gòu)中,以上的社會(huì)民意表達(dá)機(jī)制并非完全暢通,而一個(gè)公共政策的出臺(tái)通常也是政治精英安排的結(jié)果。但近年來,隨著中國市民社會(huì)的發(fā)展以及民意表達(dá)機(jī)制的開拓,我們?cè)絹碓蕉嗟乜吹降讓用褚鈱?duì)于政府決策和政府行為的影響。其中一個(gè)重要的現(xiàn)象是,一些由NGO和城市民眾推動(dòng)的議題,經(jīng)過在媒體平臺(tái)上的發(fā)酵,逐漸被納入政府議程之中。

二、傳播視角中的國家與社會(huì)關(guān)系變遷

學(xué)術(shù)界使用市民社會(huì)這一概念關(guān)注中國問題,大概可以追溯到1990年代初。一個(gè)標(biāo)志性的時(shí)間是,1993年Modern China(《當(dāng)代中國》)雜志第19期刊登了一系列討論中國市民社會(huì)和公共領(lǐng)域的文章,作者包括了黃宗智、羅威廉等六位國際著名學(xué)者。這些學(xué)者使用了市民社會(huì)這一分析框架,從而理解近代中國城市中興起的不受國家干涉的自治活動(dòng),并認(rèn)為這是中國市民社會(huì)的雛形。這一關(guān)于「中國市民社會(huì)」的論辯,對(duì)于國內(nèi)學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了巨大的影響。

這些研究奠定了本文展開的邏輯起點(diǎn),即關(guān)注中國社會(huì)的自治性力量的興起過程。但目前看來,現(xiàn)有研究也存在著一些不足:首先,這些研究大多缺乏操作性或者觀察性概念,因而無法揭示中國市民社會(huì)的生長與實(shí)踐機(jī)制。其次,學(xué)者們大多傾向于認(rèn)為,形成中的中國市民社會(huì)應(yīng)當(dāng)是被動(dòng)與非對(duì)抗性的,以此求得政府的容忍,但是在本文所觀察的環(huán)保NGO議題中,社會(huì)組織/社會(huì)民眾并不完全被動(dòng)地局限于國家設(shè)定的制度安排,而是主動(dòng)地利用媒體作為政治表達(dá)的資源,形成對(duì)于企業(yè)甚至政府的壓力,并宣導(dǎo)政策的出臺(tái)。因此我們注意到一個(gè)活躍、甚至具有一定對(duì)抗性的市民社會(huì)形態(tài)正在出現(xiàn)。再次,過去對(duì)于市民社會(huì)的研究,更多強(qiáng)調(diào)了社會(huì)組織/社會(huì)民眾的資源動(dòng)員能力和自組織能力等,但是對(duì)于由它們推動(dòng)的表達(dá)政治,卻關(guān)注較少。因此,運(yùn)用這一領(lǐng)域的理論概念,對(duì)中國市民社會(huì)議程的發(fā)展進(jìn)行帶有理論指向的描述,可能豐富我們對(duì)于中國市民社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制、機(jī)會(huì)和限制的理解。

三、環(huán)保NGO議題梳理與個(gè)案選擇

以環(huán)保NGO推動(dòng)的議題為例,說明媒體市民社會(huì)的運(yùn)作機(jī)制,這是一個(gè)非?；钴S的社會(huì)議題領(lǐng)域。1994年自然之友在北京注冊(cè),標(biāo)志著中國草根環(huán)保NGO開始取得發(fā)展并逐步進(jìn)入一個(gè)發(fā)展的加速時(shí)期。一開始,這些草根組織往往采取論壇、講座、社區(qū)教育等非對(duì)抗性的活動(dòng)方式,以提高民眾的環(huán)保意識(shí),推動(dòng)國家的可持續(xù)發(fā)展。但隨著環(huán)保問題日益獲得社會(huì)關(guān)注以及NGO自身的逐步發(fā)展,它們推動(dòng)了一系列體現(xiàn)公民參與,表達(dá)民間聲音,并促成不同程度制度改革的議題。

1997年由自然之友建構(gòu)的保護(hù)青海藏羚羊議題,被認(rèn)為是中國環(huán)保NGO進(jìn)入公共議程的第一個(gè)重大戰(zhàn)役,從此環(huán)保NGO跨越了原來在小范圍內(nèi)開展環(huán)境教育的活動(dòng)形式?？梢哉f,正是得益于在媒體平臺(tái)上的公共表達(dá),環(huán)保NGO開始具備了與國家進(jìn)行互動(dòng)的機(jī)制與能力——中國的環(huán)保NGO雖然沒有采取西方環(huán)保運(yùn)動(dòng)者游行、集會(huì)、開展海報(bào)宣傳等訴求方式,但它也能夠?qū)业墓舱弋a(chǎn)生影響。

四、媒體市民社會(huì)的運(yùn)作機(jī)制

反對(duì)怒江建壩議題開始于2003年7月《云南日?qǐng)?bào)》的一篇報(bào)導(dǎo),報(bào)導(dǎo)稱,有一個(gè)公私合營的集團(tuán)要在怒江上建造13座大壩。該規(guī)劃設(shè)計(jì)裝機(jī)容量超過2,100萬千瓦,超過了三峽水利樞紐工程1,820萬千瓦的設(shè)計(jì)水準(zhǔn)。4報(bào)導(dǎo)指出,如果獲得通過的話,該工程將在2003年9月開始啟動(dòng)。這一篇報(bào)導(dǎo)拉開了議題的序幕。

在怒江議題中,兩個(gè)民間環(huán)保NGO的工作尤其突出,分別是于曉剛創(chuàng)辦的云南綠色流域,5以及汪永晨在北京創(chuàng)辦的綠家園志愿者,他們構(gòu)成了反壩派的一方;而地方政府、電力公司等則構(gòu)成了建壩派的核心力量。各方力量的互動(dòng),展現(xiàn)了民間聲音發(fā)展成為政策議題的過程,也構(gòu)成了媒體市民社會(huì)的運(yùn)作機(jī)制。

五、民意塑造

在NGO議題影響政策議題的過程中,民意塑造也起到了重要作用。關(guān)注議題的民眾到底有多少,其實(shí)是決策者判斷應(yīng)不應(yīng)該將議題確定為政策議程的關(guān)鍵因素。按照學(xué)者的研究,在一個(gè)議題當(dāng)中,關(guān)注者永遠(yuǎn)會(huì)有所謂關(guān)切的民眾和一般大眾之分,前者對(duì)公共議題不僅十分關(guān)心,而且相當(dāng)瞭解;后者是大多數(shù)人,他們對(duì)多數(shù)公共議題的注意力往往是短暫的;如果少數(shù)人關(guān)心的議題變?yōu)橄喈?dāng)多人關(guān)切的公共議程,則決策者就會(huì)面臨巨大的壓力,而媒體議程也就極可能變?yōu)檎咦h程。順著這一個(gè)邏輯,我們必須追問,在當(dāng)代中國的輿論環(huán)境中,NGO和媒體是如何將大眾卷入議題之中,從而塑造出民意景觀的?

第一,NGO致力于動(dòng)員與議題關(guān)系密切的民眾表達(dá)聲音。第二,突顯議題的煽情性,從而激發(fā)受眾的情感卷入。 第三,另一種讓民眾情感卷入的邏輯則是提到的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的構(gòu)造。第四,中國媒體在新聞實(shí)踐當(dāng)中,會(huì)有意引用一部分對(duì)于議題相當(dāng)瞭解的民間人士作為訊息源,并以讀者來信、專家言論、眾論、網(wǎng)路意見等方式直接刊發(fā)民眾意見,從而形成議題具有了民意普遍關(guān)切的景觀。與此同時(shí),媒體也常在報(bào)道和評(píng)論中賦予關(guān)切議題的民眾以環(huán)保主義者、現(xiàn)代公民等稱呼,這其實(shí)也是一個(gè)民意塑造的過程,因?yàn)楫?dāng)民眾發(fā)現(xiàn)有更多與自己身份相仿的人參與其中,他們就會(huì)產(chǎn)生一種集體身份,覺得自己的表達(dá)是合法的,并且是眾多民眾當(dāng)中的一員。所有這些民意塑造的機(jī)制,都在影響民眾對(duì)于議題的情感認(rèn)同,并把更多的一般大眾轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)切的民眾。隨著關(guān)切議題的民眾越來越多,他們就可能通過網(wǎng)路、大眾媒體等平臺(tái)表達(dá)自己的聲音和情緒,從而使決策者意識(shí)到民意的壓力。而另一方面,媒體通過報(bào)道和評(píng)論表達(dá)出自己的政治認(rèn)同和態(tài)度傾向,將會(huì)直接對(duì)公共政策形成影響。因此媒體的表達(dá),就成為衡量民意偏向的重要指標(biāo)。加之,媒體仍然具有黨的喉舌角色,它們塑造出來的主流民意的景觀,更會(huì)成為政策體系決策時(shí)的參考。

六、外部壓力型議程形成和政策窗開啟

早在1976年,學(xué)者Cobb和他的合作者就將政策議程設(shè)置劃分為三個(gè)模式,即外壓模式、動(dòng)員模式和內(nèi)參模式。受到Cobb的啟發(fā),學(xué)者王紹光根據(jù)中國的現(xiàn)實(shí),將這三種模式作了進(jìn)一步細(xì)分,區(qū)分出六種政策議程的模式,分別為由決策者建構(gòu)議題的關(guān)門模式、動(dòng)員模式;由智囊團(tuán)建構(gòu)議題的內(nèi)參模式、借力模式;還有由民間設(shè)定議題的上書模式和外壓模式等。而本文所分析的民眾議題/NGO議題成為政策議題的過程,屬于其中建構(gòu)中國公共政策的外部壓力型模式的邏輯。

七、結(jié)論與討論

1.另類的市民社會(huì)

通過對(duì)于議題的分析,我們發(fā)現(xiàn),市民社會(huì)議程在中國的出現(xiàn)和運(yùn)作,說明社會(huì)力量影響政策議程的空間正在形成。但這一市民社會(huì)狀態(tài),并不表現(xiàn)為完全享有自治權(quán)的社會(huì)組織與完全自由的民意表達(dá),而是由社會(huì)組織/社會(huì)民眾通過與扮演黨的喉舌角色的媒體形成密切的互動(dòng)關(guān)系,建構(gòu)一些承載了社會(huì)表達(dá)和公共論辯的議題,進(jìn)而表達(dá)自己的聲音并影響國家的政策議程。如果放在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下展開思考,我們就會(huì)發(fā)現(xiàn),這些市民社會(huì)議程及其帶來的民間力量對(duì)公共政策的能動(dòng)影響,呈現(xiàn)了公共參與和公民社會(huì)在后毛時(shí)代興起的邏輯。在這里,媒體成為了一種制度性的政治參與的管道,它為公共利益的表達(dá)提供了空間,賦予了公眾的反對(duì)性論述以一定程度的合法性,也推動(dòng)政府對(duì)于民意的回應(yīng)。

2.媒體市民社會(huì)為何形成

如果說,媒體市民社會(huì)對(duì)于民間力量的發(fā)展如此重要,那么,我們可以進(jìn)一步追問,為何處于轉(zhuǎn)型期的NGO與媒體之間會(huì)形成這樣一種媒體市民社會(huì)機(jī)制?為何NGO如此依賴媒體,而媒體則在新聞生產(chǎn)中選擇了對(duì)NGO更為有利的方式?從宏觀層面看,中國的國家—社會(huì)關(guān)系隨著改革開放的發(fā)展處在不斷的調(diào)整當(dāng)中,總的趨勢(shì)是國家逐漸從一些社會(huì)領(lǐng)域當(dāng)中退出,而社會(huì)組織/民間力量則努力爭(zhēng)取自己的合法性以及拓展自己的表達(dá)空間。與此同時(shí),媒體則以另外一種不同的邏輯在尋找自己的獨(dú)立性。處在轉(zhuǎn)型期的國家-社會(huì)關(guān)系,比較可能推動(dòng)媒體與社會(huì)組織的互相依賴、協(xié)作互動(dòng)的關(guān)系,而在成熟的國家-社會(huì)關(guān)系下,媒體往往表現(xiàn)更為保守,并傾向于邊緣化社會(huì)組織的訴求。而這也是觀察不同國家中媒體與社會(huì)組織關(guān)系的一個(gè)重要視角。

3.媒體市民社會(huì)的潛力

在現(xiàn)有的制度架構(gòu)下,媒體市民社會(huì)表現(xiàn)出了一系列的潛力:

(1)市民社會(huì)議程與公民文化的發(fā)展

在中國,我們從來缺乏對(duì)于傳統(tǒng)政治的參與,長此以往,人們逐漸對(duì)于直接參與傳統(tǒng)政治的可能性失去了信心。但是隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與消費(fèi)社會(huì)的發(fā)展,一些與個(gè)人生活相關(guān)的議題和主題得到了發(fā)展,人們開始有了參與公共事務(wù)的可能。而通過一系列媒體上公共論辯的練習(xí),人們逐漸變成了有知情權(quán)的民眾(informed citizen),也培養(yǎng)了對(duì)于公共事務(wù)的理性知識(shí),以及對(duì)于公共政策的負(fù)責(zé)任態(tài)度。在現(xiàn)實(shí)條件允許的情況下,這種公共論辯就可能轉(zhuǎn)入到現(xiàn)實(shí)世界當(dāng)中。比如在怒江議題中,就由NGO舉辦了多次模擬聽證會(huì)。因此,媒體平臺(tái)上的這些市民社會(huì)議題,與現(xiàn)實(shí)世界當(dāng)中各種各樣的「項(xiàng)目聽證」,一起培養(yǎng)了“公民文化”的發(fā)展,刺激了公共空間在中國的產(chǎn)生。

(2)話語運(yùn)動(dòng)形成

事實(shí)上,接連不斷形成的NGO議題和由城市民眾推動(dòng)的民間議題,也可以定義為一場(chǎng)對(duì)于制度和政策提出批評(píng)的話語運(yùn)動(dòng)。其次,話語運(yùn)動(dòng)通過對(duì)于某一類議題的反復(fù)闡釋,形成了一套主流話語。在這套話語中,環(huán)保NGO以及它們的志愿者往往被中國媒體定義為一種新生力量,它們不僅要對(duì)抗力量強(qiáng)大的利益集團(tuán)和某些不顧公共利益的地方政府,還要受制于體制上和資源上的諸多限制。再次,學(xué)者的研究還指出,話語運(yùn)動(dòng)幫助形成一種運(yùn)動(dòng)的社會(huì)身份。

(3)重構(gòu)NGO和政府的關(guān)系

在本文的分析中,我們發(fā)現(xiàn)媒體作為重要的政治資源,正在擴(kuò)展NGO的活動(dòng)空間,并重構(gòu)NGO和政府之間的互動(dòng)關(guān)系。因此,一種更加活躍、更具挑戰(zhàn)性的市民社會(huì)運(yùn)作方式開始出現(xiàn)。

4.媒體市民社會(huì)的限制

媒體市民社會(huì)這一概念,揭示出當(dāng)代中國的社會(huì)與國家進(jìn)行對(duì)話的機(jī)制和潛力;但另一方面,在現(xiàn)有的空間下,媒體成為了一種太過重要的社會(huì)表達(dá)方式,也必將帶來自身的限制。所以,NGO議題/民間議題雖然具有解放作用,但卻不能過分高估其對(duì)于國家權(quán)威的制約作用。來自NGO的限制,第一,來自自身的局限。第二,來自媒體的限制。媒體同時(shí)承擔(dān)黨的喉舌以及社會(huì)喉舌的雙重角色,將可能對(duì)于媒體市民社會(huì)機(jī)制形成限制。這兩重角色之間,有時(shí)候是相互矛盾的,取決于在具體的議題當(dāng)中這兩種制度性身份是否沖突。當(dāng)議題對(duì)于現(xiàn)有制度的沖擊比較大,媒體則只能扮演黨的喉舌角色。其次,當(dāng)社會(huì)表達(dá)與媒體的市場(chǎng)角色形成沖突時(shí),也有可能被邊緣化。再其次,媒體還有一個(gè)值得注意的傾向,那就是為被報(bào)導(dǎo)者貼標(biāo)簽。在相當(dāng)長一段時(shí)間之內(nèi),它們給環(huán)保NGO貼上了諸如環(huán)保志愿者、環(huán)保團(tuán)體等標(biāo)簽,這是非常友好的稱呼。但在怒江議題的后期,一些媒體給環(huán)保NGO貼上了激進(jìn)環(huán)保主義者的標(biāo)簽,對(duì)于組織來說,這是一種危險(xiǎn)的傾向。負(fù)面的標(biāo)簽化可能是一個(gè)運(yùn)動(dòng)逐漸被瓦解的開始。但問題是,過分依賴于媒體而形成的社會(huì)表達(dá),天然也存在著這樣的風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f,在一個(gè)市民社會(huì)尚未發(fā)展成熟的轉(zhuǎn)型國家中,圍繞媒體形成的社會(huì)表達(dá),成為了市民社會(huì)與國家互動(dòng)的重要方式,使得一些民間聲音能夠通過公共論辯的方式得到政策回應(yīng),但這種并非制度化的表達(dá)機(jī)制,又有著很多的限制。

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