范廣垠

摘要：大部制通過(guò)對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行合并整合，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，以提高行政效率。從組織與環(huán)境的關(guān)系看，這是應(yīng)對(duì)組織環(huán)境的不確定性而采取的重要措施之一，我國(guó)行政環(huán)境的不確定性和具體現(xiàn)實(shí)使大部制改革成為必要和可能。從組織內(nèi)在結(jié)構(gòu)看，我國(guó)行政組織結(jié)構(gòu)導(dǎo)致行政整體效率低下的問(wèn)題，需要進(jìn)行大部制改革。我國(guó)大部制改革既有必要性也有可能性，但是，大部制有其運(yùn)行的復(fù)雜性和自身功能的局限性，必須有相應(yīng)的措施和綜合性的改革，才能實(shí)現(xiàn)大部制改革的預(yù)期目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：大部制；組織理論；不確定性；環(huán)境；風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009—3060(2009)01—0110—07

大部門(mén)體制(簡(jiǎn)稱(chēng)大部制)，指國(guó)家為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門(mén)，組成超級(jí)大部的政府組織體制。其特點(diǎn)是擴(kuò)大一個(gè)部所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部門(mén)管轄，即合并職能相近的部門(mén)，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。概言之，即是“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的政府組織體制。當(dāng)前，我國(guó)正在進(jìn)行大部制改革，從組織理論上說(shuō)明大部制改革的原因，同時(shí)指出大部制可能存在的問(wèn)題和應(yīng)對(duì)措施，就具有了理論和實(shí)踐的雙重意義。

一、大部制的組織理論基礎(chǔ)

早期的古典組織理論，主要包括以馬克斯·韋伯(Max weber)為代表的理性——法律學(xué)派，以弗利德里克·泰勒(Frederick Taylor)為代表的科學(xué)管理學(xué)派，以法約爾(H.Faya01)為代表的行政管理學(xué)派，他們非常強(qiáng)調(diào)制度規(guī)范、科學(xué)管理和專(zhuān)業(yè)分工的重要性。古典組織理論以及在此基礎(chǔ)上建構(gòu)的公共組織結(jié)構(gòu)和管理會(huì)產(chǎn)生以下弊端：

1忽視了組織環(huán)境的不確定性

組織環(huán)境的差異性和變動(dòng)性構(gòu)成了組織環(huán)境的不確定性。古典組織理論強(qiáng)調(diào)理論的“普遍適用”，必然傾向于把組織環(huán)境看做是穩(wěn)定的系統(tǒng)，本質(zhì)上否定了組織環(huán)境的變動(dòng)性和差異性。組織環(huán)境的不確定性，即使不是在理論上，在事實(shí)上也被古典組織理論否定了。

2把組織看作封閉僵化的系統(tǒng)

古典組織理論的最大貢獻(xiàn)在于從組織自身結(jié)構(gòu)和管理出發(fā)，來(lái)提高組織效率，但割裂了組織與環(huán)境的關(guān)系，組織無(wú)法回應(yīng)組織環(huán)境提出的目標(biāo)要求?！翱刂埔馕吨O(shè)法把一切工作都按照已經(jīng)規(guī)定的章程和已經(jīng)下達(dá)的指示去做?！惫诺浣M織理論所提出的原則要求，實(shí)際上構(gòu)成了對(duì)組織的控制，使組織處于一種僵化狀態(tài)。

現(xiàn)代組織理論家賽爾茲尼克(Selznick)認(rèn)為，環(huán)境影響對(duì)組織的制度化(institutionalization)過(guò)程起著至關(guān)重要的作用。價(jià)值觀、目標(biāo)和程序牢牢固定下來(lái)，原因不一定是組織人員選擇這些作為最有效率的生產(chǎn)手段，很大程度上是因?yàn)榄h(huán)境的影響和交流的結(jié)果。?，F(xiàn)代組織理論注意到了組織環(huán)境對(duì)組織結(jié)構(gòu)的影響，而不再單純強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)的恒久不變，要求組織結(jié)構(gòu)之于動(dòng)態(tài)環(huán)境的開(kāi)放性、適應(yīng)性與回應(yīng)性，組織不僅要追求效率，還要吸納社會(huì)價(jià)值觀等文化因素的影響。20世紀(jì)50年代末和60年代初，涌現(xiàn)了多個(gè)權(quán)變模型，強(qiáng)調(diào)組織的許多問(wèn)題與環(huán)境的不確定性相關(guān)，組織及其管理要“視情況而定”，從而通過(guò)不確定性這個(gè)主要變量把組織與環(huán)境之間的關(guān)系勾連起來(lái)。

現(xiàn)代組織理論在組織設(shè)計(jì)上出現(xiàn)了適應(yīng)性系統(tǒng)理論與偶然性理論，并取代了古典理論。

適應(yīng)性系統(tǒng)理論認(rèn)為：組織的特點(diǎn)各不相同，不同組織適應(yīng)著不同的環(huán)境條件。組織分為兩種，即更具官僚性、結(jié)構(gòu)穩(wěn)固不變的組織與更靈活、結(jié)構(gòu)較為松散的組織，前者適應(yīng)穩(wěn)定的環(huán)境，而靈活的組織是建立在諸多偶然性和復(fù)雜性基礎(chǔ)之上的。

關(guān)于偶然性理論，詹姆斯·湯普森(Jams Thompson)、赫伯特·西蒙(Herbert Simon)詹姆斯·馬奇(Jams March)做出了重要貢獻(xiàn)。西蒙和馬奇指出：“組織的一個(gè)最基本的功能是吸收不確定性造成的影響。”湯普森認(rèn)為管理層的基本職能在于：通過(guò)保持組織的生存環(huán)境、技術(shù)和組織結(jié)構(gòu)三個(gè)動(dòng)態(tài)要素之間的良好配合，保證組織的生存與發(fā)展。并認(rèn)為組織面l臨的不確定性越大，組織的權(quán)力就越分散，組織必須在保持核心技術(shù)的同時(shí)下放決策權(quán)，同時(shí)組織內(nèi)部采用越來(lái)越復(fù)雜昂貴的協(xié)調(diào)機(jī)制協(xié)調(diào)內(nèi)部活動(dòng)。湯普森指出，組織之所以要下放權(quán)力，是因?yàn)樾畔⑻幚淼囊笤絹?lái)越高，而管理人員的思考有限，正式的官僚組織的信息處理能力也有限，二者難以滿足信息處理的要求。在處理復(fù)雜信息的過(guò)程中，明確的上下級(jí)命令關(guān)系、垂直的上下級(jí)溝通方式、嚴(yán)格的專(zhuān)業(yè)分工，以及嚴(yán)格的規(guī)則和工作程序都使得組織的行動(dòng)過(guò)于遲緩和缺乏靈活性。湯普森借用經(jīng)濟(jì)學(xué)“垂直兼并”的概念，指出可以合并一個(gè)組織里連續(xù)的生產(chǎn)階段，把相關(guān)聯(lián)的階段吸納到一個(gè)單獨(dú)的組織里。比如，醫(yī)院可以開(kāi)設(shè)護(hù)理學(xué)院和實(shí)習(xí)項(xiàng)目，從而減少和控制醫(yī)護(hù)人員培養(yǎng)和實(shí)習(xí)方面的不確定性。組織將能力集中到自給自足的部門(mén)中，以較為完整的資源應(yīng)對(duì)諸多偶然性事件。至此，偶然性理論要點(diǎn)可以概括為：組織為了生存，必須吸收環(huán)境的不確定性，為此，①組織必須調(diào)整結(jié)構(gòu)和功能；②組織還必須下放權(quán)力，這樣才能迅速地了解并應(yīng)對(duì)環(huán)境的不確定性；③進(jìn)行組織職能合并，即實(shí)行大部制。

分工與協(xié)調(diào)是組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的兩個(gè)最基本的核心問(wèn)題。現(xiàn)代組織理論對(duì)古典組織理論進(jìn)行了修正，在充分肯定專(zhuān)業(yè)分工必要性的同時(shí)，對(duì)組織的職能領(lǐng)域邊界問(wèn)題進(jìn)行了再認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)適當(dāng)擴(kuò)大組織的職能領(lǐng)域邊界，在專(zhuān)業(yè)分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)木C合與協(xié)調(diào)。由此看來(lái)，大部制并不是對(duì)分工的否定，它是對(duì)組織橫向分工邊界的新的擴(kuò)展性界定，把部分職能相近的機(jī)構(gòu)合并，簡(jiǎn)化分工，從而把原來(lái)可能涉及交叉部門(mén)的不確定性任務(wù)承擔(dān)起來(lái)，盡量杜絕原有小部門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)不確定性任務(wù)的回避與推諉。大部制配備比較完整的資源，形成自給自足的部門(mén)，可以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的充滿不確定性的任務(wù)環(huán)境，提高組織運(yùn)行效率，降低組織運(yùn)行成本，更好地達(dá)成組織目標(biāo)。

由此可知，組織結(jié)構(gòu)的大部制，是應(yīng)對(duì)組織環(huán)境的不確定性而采取的重要措施之一。

二、小部門(mén)體制下的管理悖論

我國(guó)目前的行政組織結(jié)構(gòu)是強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)分工的小部門(mén)體制。這一行政體制是韋伯官僚制理論的產(chǎn)物，也是我國(guó)意圖實(shí)現(xiàn)高效率的行政管理，重建官僚制實(shí)踐的結(jié)果。但是，在嚴(yán)格的官僚制下，政府成員會(huì)本能地回避、推諉、甚至拒絕不確定性環(huán)境下提出的新任務(wù)，只刻意完成行為規(guī)范所規(guī)定的確定的任務(wù)，以明哲保身。人為地回避或漠視不確定性，是古典組織理論下政府結(jié)構(gòu)體系帶來(lái)的一個(gè)必然結(jié)果。在這種“壓力型”的體制下，能夠帶來(lái)局部的、部門(mén)的效率，而難以實(shí)現(xiàn)整體效率和目標(biāo)。從目前的組織結(jié)構(gòu)與組織環(huán)境關(guān)系看，在簡(jiǎn)單穩(wěn)定的任務(wù)環(huán)境中尚且可以應(yīng)對(duì)，但如果面對(duì)紛繁復(fù)雜、充滿不確定性的動(dòng)態(tài)環(huán)境，它便難以回應(yīng)。在動(dòng)態(tài)環(huán)境下，還會(huì)由于政府職能轉(zhuǎn)換遲緩而出現(xiàn)職能空白。

“結(jié)構(gòu)是組織取得有限理性的基本工具。通過(guò)對(duì)責(zé)任、資源控制及其他事物的界定，組織為其參與

者提供了一些邊界，在這些邊界內(nèi)效率可能是一個(gè)合理的預(yù)期?！?。從我國(guó)政府組織功能看，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)組織高效的預(yù)期，存在以下問(wèn)題，而這些問(wèn)題正構(gòu)成了大部制改革的重要原因：

1政府職能不夠清晰，缺乏平衡性

關(guān)于政府職能覆蓋的范圍，聯(lián)合國(guó)制定了一個(gè)具有普適性價(jià)值的政府職能標(biāo)準(zhǔn)，包括十個(gè)領(lǐng)域：一般性公共服務(wù)；國(guó)防；秩序與社會(huì)安全；經(jīng)濟(jì)職能；環(huán)境保護(hù)；教育；衛(wèi)生；娛樂(lè)、文化與宗教；住房與社區(qū)；社會(huì)保護(hù)。我國(guó)國(guó)務(wù)院原有28個(gè)部委，連同直屬局和直屬機(jī)構(gòu)共66個(gè)部門(mén)，計(jì)80多項(xiàng)職能，按照以上標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，我國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多過(guò)細(xì)、管理幅度不適當(dāng)、管理對(duì)象與事物重疊，而這又導(dǎo)致了政出多門(mén)又推諉扯皮、協(xié)調(diào)困難等復(fù)雜問(wèn)題。同時(shí)，我國(guó)政府職能之間并不均衡，政治、經(jīng)濟(jì)職能過(guò)強(qiáng)，而社會(huì)管理、公共服務(wù)的職能則相對(duì)較弱，這導(dǎo)致部分部門(mén)機(jī)構(gòu)龐大、權(quán)力集中，而社會(huì)管理、公共服務(wù)部門(mén)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和人員編制上比較薄弱，出現(xiàn)了“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象。

2問(wèn)責(zé)困難

“組織結(jié)構(gòu)之于組織責(zé)任有著重要影響，結(jié)構(gòu)是組織中相對(duì)穩(wěn)定的、可以觀察得到的責(zé)任分配和劃分，結(jié)構(gòu)通過(guò)由上而下的權(quán)威體系、規(guī)則和條列，以及個(gè)人、團(tuán)體和分支單位的專(zhuān)業(yè)分工而實(shí)現(xiàn)。由組織決定的責(zé)任劃分把組織的目標(biāo)分解成不同的團(tuán)體和個(gè)人可以分別致力追求的部分?！苯M織結(jié)構(gòu)是責(zé)任分配與劃分的載體，通過(guò)這種責(zé)任劃分，組織責(zé)任則更為明確、具體。相反，“如果責(zé)任劃分不清，就無(wú)法完成一些重要的任務(wù)……職責(zé)與活動(dòng)也可能發(fā)生重疊，造成沖突、浪費(fèi)精力并產(chǎn)生非故意的冗員?！?。因此，必須通過(guò)合理的組織結(jié)構(gòu)明確劃分部門(mén)之間的責(zé)任。在我國(guó)目前行政體制下，多個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu)之間在職責(zé)上存在交叉，這導(dǎo)致同一任務(wù)事件承載著多個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu)的多重管理，這似乎是加強(qiáng)了管理力度，但實(shí)際上造成了部門(mén)之間對(duì)責(zé)任的推諉與扯皮。建構(gòu)問(wèn)責(zé)制政府必須對(duì)公共組織的結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)，實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)高度整合、責(zé)任劃分明確的大部制。

3行政效率低、成本高

正由于以上兩個(gè)原因，降低了行政效率，還提高了行政成本。因此，必須轉(zhuǎn)變以往政府機(jī)構(gòu)改革重機(jī)構(gòu)、輕功能的做法，探索機(jī)構(gòu)整合與職能轉(zhuǎn)變有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，從而提高行政效率、降低行政成本。

總之，我國(guó)目前的政府機(jī)構(gòu)，“設(shè)置不同的職責(zé)與部門(mén)可以帶來(lái)專(zhuān)業(yè)化的好處，但同時(shí)也產(chǎn)生了協(xié)調(diào)與控制問(wèn)題，不同的部門(mén)都傾向于優(yōu)先考慮自己的利益，結(jié)果只能是局部最優(yōu)化，即重點(diǎn)在于達(dá)到部門(mén)的目標(biāo)而不是整體的目標(biāo)。各部門(mén)的努力被分解了，績(jī)效受到影響。這個(gè)問(wèn)題困擾著政府?！薄肮倭胖票囟〞?huì)伴隨著這樣一種危險(xiǎn)：由于專(zhuān)注于行政問(wèn)題而忽視了組織的行政目標(biāo)。我國(guó)現(xiàn)在的行政組織結(jié)構(gòu)注定了其內(nèi)在管理悖論，實(shí)行寬職能的大部制，按照職能門(mén)類(lèi)進(jìn)行整合，可以大大減少職能部門(mén)對(duì)不確定性任務(wù)的推諉借口，也可以減少諸如職能交叉、問(wèn)責(zé)困難等問(wèn)題。

三、我國(guó)行政組織環(huán)境現(xiàn)況與大部制改革

組織必須和環(huán)境進(jìn)行交流以獲得信息和資源，無(wú)法逃避環(huán)境。那么，理解組織環(huán)境才能更好地理解組織的變化和改革。

政治制度和政治現(xiàn)實(shí)對(duì)公共組織的運(yùn)行乃至結(jié)構(gòu)有著根本而直接的影響?！叭齻€(gè)代表”思想，先進(jìn)性教育，科學(xué)發(fā)展觀，本屆政府對(duì)民主、民生的強(qiáng)調(diào)，對(duì)廉潔高效政府的強(qiáng)調(diào)，已經(jīng)或正在影響行政組織的運(yùn)行。在政治合法性的追求上，越來(lái)越拓寬政治合法性的基礎(chǔ)，而不是僅僅在經(jīng)濟(jì)績(jī)效上突出政治合法性。應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)政府尚未有明確完整的價(jià)值目標(biāo)體系，秩序、公平、正義、自由、權(quán)利、民主、效率等都是政府要追求的價(jià)值目標(biāo)，但這些價(jià)值目標(biāo)的權(quán)重隨著社會(huì)環(huán)境的變化而變化。政治為行政確立的多元價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與變動(dòng)的價(jià)值目標(biāo)體系，也要求寬口徑的職能部門(mén)來(lái)承擔(dān)，防止小部門(mén)體制的推諉和資源不足。在目前的政治體制下，行政機(jī)構(gòu)改革承擔(dān)著一些政治體制改革的功能和意義，中央政府對(duì)最大可能地發(fā)掘行政機(jī)構(gòu)的正向功能有很高的積極性，這無(wú)疑推動(dòng)并保證著大部制改革。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)加速了技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)程，技術(shù)創(chuàng)新帶來(lái)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和物質(zhì)成果的極大豐富，兩者相互促進(jìn)。經(jīng)濟(jì)與技術(shù)日新月異的變化，帶來(lái)福利，同時(shí)也帶來(lái)了難以預(yù)料的大量的社會(huì)問(wèn)題，而這些問(wèn)題甚至?xí)y以預(yù)料地快速出現(xiàn)。行政機(jī)構(gòu)采用大部制，有利于對(duì)這些變動(dòng)不居的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)環(huán)境做出快速和較為積極的回應(yīng)。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展還為大部制建設(shè)準(zhǔn)備了物質(zhì)基礎(chǔ)，它使得組織縱向和層級(jí)之間的無(wú)縫隙溝通成為可能，使得組織橫向部門(mén)之間的協(xié)調(diào)更加便捷。

文化、法治和公民社會(huì)的發(fā)展，同樣需要進(jìn)行大部制改革。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展還重塑社會(huì)生活形態(tài)、價(jià)值觀念和社會(huì)關(guān)系準(zhǔn)則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)了公民的自主性、權(quán)利意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、思想和價(jià)值觀的多元化趨勢(shì)。這些思想意識(shí)又會(huì)傳導(dǎo)到組織環(huán)境的其他層面，并最終對(duì)政府行政產(chǎn)生影響，要求政府回應(yīng)。民主觀念和維權(quán)意識(shí)的加強(qiáng)，必然推進(jìn)法治進(jìn)程。當(dāng)前，建立責(zé)任政府的呼聲越來(lái)越高漲，而這一呼聲與實(shí)現(xiàn)政治、政黨對(duì)行政的領(lǐng)導(dǎo)和政治家對(duì)官僚的監(jiān)督是相吻合的。來(lái)自政權(quán)上層和社會(huì)基層的政治與法律訴求，都要求行政部門(mén)進(jìn)行改革，以有利于回應(yīng)社會(huì)訴求和行政問(wèn)責(zé)制的貫徹。俞可平教授指出：中國(guó)改革開(kāi)放以后，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公民社會(huì)已經(jīng)在中國(guó)迅速崛起，并且對(duì)完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、轉(zhuǎn)變政府職能、擴(kuò)大公民參與、推進(jìn)基層民主、推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)、改善社會(huì)管理、促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)揮著日益重要的作用。公民社會(huì)的發(fā)展，迫使政府增強(qiáng)對(duì)社會(huì)環(huán)境的開(kāi)放性、適應(yīng)性與回應(yīng)性。

中國(guó)處于高度變化發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政組織環(huán)境變動(dòng)性很大。由于歷史、自然、社會(huì)等原因，各地發(fā)展不平衡，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡；我國(guó)同時(shí)具有農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)和信息社會(huì)的一些相關(guān)特征，社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)多元共存；各地政府所面對(duì)的環(huán)境有很大的差異性?！敖M織的技術(shù)和環(huán)境越是撕裂組織，組織越是要捍衛(wèi)其整合度?！痹谏鐣?huì)環(huán)境差異性和變動(dòng)性都很大的社會(huì)，根據(jù)偶然性理論，即便只是為了應(yīng)對(duì)的行政生態(tài)環(huán)境的不確定性，中國(guó)政府也要采取大部門(mén)體制，并下放權(quán)力，整合政府與環(huán)境之間的關(guān)系，提高行政效率。

我國(guó)當(dāng)前的大部制改革，是由上而下的強(qiáng)制性制度變遷，現(xiàn)有的政治體制及其強(qiáng)有力的中央政權(quán)、社會(huì)環(huán)境和技術(shù)條件，既要求實(shí)行也能夠支持大部制改革。大部制改革雖然會(huì)有阻力，但我們相信會(huì)獲得相當(dāng)?shù)倪M(jìn)展和成功。

四、大部制運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)措施

大部制改革，既有必要性，也有可能性，盡管如此，我們要對(duì)大部制改革的復(fù)雜性和局限性要保持清醒認(rèn)識(shí)，并采取相應(yīng)的措施。

1大部制職能調(diào)整過(guò)程中可能的誤區(qū)

保持組織與變動(dòng)環(huán)境之間的結(jié)合性，不僅要進(jìn)行一定的職能合并，實(shí)行大部制，還要根據(jù)環(huán)境變化轉(zhuǎn)變政府職能，甚至要下放一些權(quán)力，才能使組織與環(huán)境保持密切的聯(lián)系和及時(shí)的溝通。只靠合并職能的大部制來(lái)實(shí)現(xiàn)組織與環(huán)境的結(jié)合，那是一種誤解。

2大部制下組織之間協(xié)調(diào)的復(fù)雜性與高成本

“最高管理層肩負(fù)雙重責(zé)任，既要保持組織和環(huán)境的結(jié)合性，又要管理組織內(nèi)部各組成部分的相互

依賴(lài)性?！北３纸M織內(nèi)部各組成部分之間的相互依賴(lài)性，就要分別做好部?jī)?nèi)和部際之間的協(xié)調(diào)。

大部制的擴(kuò)展性界定必然帶來(lái)組織要素成分的增加，“那種綜合多個(gè)核心技術(shù)的擴(kuò)張行為會(huì)更多地增加組織的成分。多成分組織不可避免地面臨平衡其不同成分的能力的問(wèn)題?！备鶕?jù)貝爾(Be—yer)與特萊斯(Trice)的研究結(jié)論，組織規(guī)模的增大將導(dǎo)致工作分工的增加，而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個(gè)方向上的復(fù)雜性。公共組織的規(guī)模越大，其結(jié)構(gòu)上的復(fù)雜性就可能越大。大部制改革之后的部門(mén)機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部組成部門(mén)、規(guī)章制度、人員編制等多個(gè)方面會(huì)更趨復(fù)雜，其等級(jí)層次、勞動(dòng)分工會(huì)更多，因此大部?jī)?nèi)部各部門(mén)之間需要在橫向與縱向上進(jìn)行交叉協(xié)調(diào)。大部門(mén)內(nèi)存在目標(biāo)、時(shí)間表和內(nèi)部工作氛圍等方面有許多差別的分支機(jī)構(gòu)。根據(jù)詹姆斯-湯普森的研究，組織部分之間的相互依賴(lài)有三種，即集合的相互依賴(lài)、序列的相互依賴(lài)、互惠的相互依賴(lài)。相應(yīng)的，這三種依賴(lài)形式分別對(duì)應(yīng)著三種不同的協(xié)作模式，即基于標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)作模式、基于計(jì)劃的協(xié)作模式、基于相互調(diào)整的協(xié)作模式。而且，三種相互依賴(lài)模式的偶然性程度是遞增的，這導(dǎo)致協(xié)作難度也呈上升趨勢(shì)。根據(jù)湯普森的這一理論，大部制內(nèi)各部門(mén)之間在很大程度上是一種序列性依賴(lài)甚至是互惠性依賴(lài)。

系統(tǒng)理論特別是超級(jí)大系統(tǒng)理論已經(jīng)被廣泛運(yùn)用于組織理論領(lǐng)域。每一個(gè)組織都是一個(gè)系統(tǒng)，其內(nèi)部有幾個(gè)不同的分系統(tǒng)組成，但是它又都處于一個(gè)更大的系統(tǒng)中，因此，相對(duì)環(huán)境而言，每個(gè)組織又是一個(gè)環(huán)境的分系統(tǒng)，環(huán)境為組織提供資源投入，并利用其產(chǎn)出。環(huán)境作為一個(gè)超級(jí)系統(tǒng)對(duì)組織本身、組織內(nèi)部各要素有著不同的影響，而且還對(duì)組織之間的關(guān)系有著深刻的影響。湯普森認(rèn)為，組織總是內(nèi)嵌在一個(gè)更大的行動(dòng)系統(tǒng)中，其某些構(gòu)成部分必然會(huì)與一些并不從屬于本組織的組織存在相互依賴(lài)，而這些組織不受制于本組織。這樣，組織的邊界擴(kuò)展部門(mén)面臨的關(guān)鍵問(wèn)題就不是對(duì)可控制范圍的變量的協(xié)作，而是如何對(duì)于那些組織無(wú)法控制的約束條件和偶然事件——即經(jīng)濟(jì)學(xué)家所謂的外生變量——作出調(diào)整。對(duì)于大部制而言，這里的外生變量存在兩種可能形態(tài)，一種可能是外生變量本身即是大部制中一個(gè)部門(mén)除外的其它部門(mén)；另一種可能是部際之間共同面臨的環(huán)境條件與事件構(gòu)成了外生變量。前一種外生變量需要直接性的部際協(xié)調(diào)，以協(xié)調(diào)矛盾、解決部際之間的沖突；而后一種外生變量需要的則是通過(guò)部際之間的共同協(xié)作來(lái)共同應(yīng)對(duì)環(huán)境提出的挑戰(zhàn)與環(huán)境危機(jī)，說(shuō)到底，這本質(zhì)上還是一種高強(qiáng)度的部際協(xié)調(diào)。

3大部制自身功能的局限性

不論什么樣的組織，只有組織中的個(gè)人職責(zé)明確，并得到公平的獎(jiǎng)懲時(shí)，組織才能良好地運(yùn)轉(zhuǎn)，大部制也不例外。大部制要防止在職能更寬泛的情況下，職責(zé)反而更不明確的狀況。大部制還造就了權(quán)力更大的部門(mén)，對(duì)權(quán)力的制約更加迫切。

“組織與環(huán)境是互動(dòng)的，管理者可以創(chuàng)造、形成并管理組織的生存環(huán)境”。組織并非被動(dòng)地接受環(huán)境的制約，有可能采取對(duì)社會(huì)環(huán)境進(jìn)行管制或改造的方式來(lái)維護(hù)或固化自己的利益，這會(huì)嚴(yán)重影響行政效率的提高和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。大部制可以抑制政府職能交叉、令出多門(mén)、相互扯皮的現(xiàn)象，但其本身并不能解決“權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益集團(tuán)化”的現(xiàn)象，不能根本保證執(zhí)政為民的行政目標(biāo)。

4應(yīng)對(duì)措施

第一，為了和環(huán)境密切聯(lián)系，大部制改革過(guò)程中，要合并職能和轉(zhuǎn)變職能同步進(jìn)行，并下放一些管理權(quán)力。鑒于中國(guó)的情況，大部制改革不只是把職能權(quán)力在部門(mén)之間做橫向轉(zhuǎn)移，有些微觀管理方面的職能和職權(quán)應(yīng)該減給地方、企業(yè)或市場(chǎng)，而政府要加強(qiáng)社會(huì)保障等功能，而不是推給社會(huì)和企業(yè)。

第二，為解決大部制下部門(mén)的協(xié)調(diào)問(wèn)題，在大部?jī)?nèi)部各組成部門(mén)之間的協(xié)調(diào)上，注重規(guī)章制度的標(biāo)準(zhǔn)化、部門(mén)相互之間的信息傳遞與級(jí)別溝通，并十分注重協(xié)作成本的最小化，提高部?jī)?nèi)協(xié)作的內(nèi)在一致性。同時(shí)注重構(gòu)建部際之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，可以通過(guò)諸如正式會(huì)議與非正式交流、構(gòu)建任務(wù)小組等適當(dāng)打破部際界限以完成特定工作任務(wù)，也可以委派專(zhuān)職協(xié)調(diào)角色、通過(guò)設(shè)計(jì)矩陣結(jié)構(gòu)交叉協(xié)調(diào)等多種方式來(lái)進(jìn)行部際之間的協(xié)調(diào)，以應(yīng)對(duì)環(huán)境提出的挑戰(zhàn)。

第三，為了有效制約已經(jīng)大大擴(kuò)展的權(quán)力，按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督的原則，重塑政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和具體的運(yùn)行機(jī)制。在大部制內(nèi)，一方面功能要分化，一方面要使不同的機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職權(quán)，做到分工明確，又相互監(jiān)督。為防止行政部門(mén)偏離公共服務(wù)目標(biāo)，在實(shí)行行政結(jié)構(gòu)大部制改革的同時(shí)，實(shí)行相應(yīng)的政治體制改革，加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，尤其是外部監(jiān)督。外部監(jiān)督不僅僅促進(jìn)行政效率的提高，更重要的是保證公共行政的服務(wù)目標(biāo)的公民取向。這就要求行政組織廣泛接受立法、司法和社會(huì)的監(jiān)督，在大部制組織結(jié)構(gòu)的改革的同時(shí)，實(shí)行行政運(yùn)行機(jī)制，乃至于政治體制改革，只有這樣，大部制改革才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

(責(zé)任編輯：謝閩)