陸彩鳴　徐小軍

摘要：我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制正式走進(jìn)公眾視線，已經(jīng)歷了五年的發(fā)展。行政問(wèn)責(zé)制建設(shè)取得了不少成績(jī)，但也面臨著問(wèn)責(zé)主體單一、問(wèn)責(zé)對(duì)象不清、問(wèn)責(zé)程序不夠規(guī)范、責(zé)任追究不力、問(wèn)責(zé)信息不充分、問(wèn)責(zé)制度不完善等一系列現(xiàn)實(shí)難題與制度缺陷。要從根本上解決行政問(wèn)責(zé)制建設(shè)中存在的問(wèn)題，盡快完成從人治問(wèn)責(zé)向法治問(wèn)責(zé)的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：行政問(wèn)責(zé)制；現(xiàn)狀；缺陷；完善

中圖分類(lèi)號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004－1494(2009)01－0074－05

行政問(wèn)責(zé)制度是強(qiáng)化行政監(jiān)督的有效形式，是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，是建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)依法行政的重要保證。十六大以來(lái)，隨著民主政治建設(shè)的不斷推進(jìn)，行政問(wèn)責(zé)成為我國(guó)民主法制建設(shè)和政治體制改革中的一個(gè)新亮點(diǎn)，漸漸走近人們的視線。黨的十七大明確提出要“形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”，“健全質(zhì)詢(xún)、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度”。按照十七大的要求，各級(jí)黨委政府要加快實(shí)行以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度，并將其逐步納入法制化軌道，盡快完成從人治問(wèn)責(zé)向法治問(wèn)責(zé)的轉(zhuǎn)變。

一、我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制建設(shè)的現(xiàn)狀分析

(一)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制產(chǎn)生的背景及發(fā)展過(guò)程

“問(wèn)責(zé)”自占有之。從歷史上看，我國(guó)對(duì)失職官員的懲戒幾乎從未間斷。建國(guó)后特別是改革開(kāi)放以來(lái)，有許多領(lǐng)導(dǎo)干部也因失職、瀆職等受到追究。我國(guó)全面啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)制始于2003年的“非典”時(shí)期。時(shí)任衛(wèi)生部部長(zhǎng)的張文康、時(shí)任北京市市長(zhǎng)的孟學(xué)農(nóng)因隱瞞疫情和防治不力而被免職。繼而在中石油重慶開(kāi)縣“12.23”特大井噴事故、北京市密云縣迎春燈會(huì)特大傷亡事故、“阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉”案、“嘉禾違法拆遷”案、山西“黑磚窯”事件、三鹿奶粉事件、襄汾縣尾礦潰壩事故等一系列問(wèn)題的處理中，其責(zé)任人均被追究相關(guān)責(zé)任?！肮賳T問(wèn)責(zé)”已司空見(jiàn)慣，從而給各級(jí)政府官員戴上了“緊箍咒”，同時(shí)也推動(dòng)了對(duì)行政問(wèn)責(zé)制理論的研究和實(shí)踐的探索。

伴隨著因重大突發(fā)事件引發(fā)的“官員問(wèn)責(zé)”，和推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)逐漸制度化、規(guī)范化，一些地方政府陸續(xù)出臺(tái)了行政問(wèn)責(zé)的具體辦法和規(guī)定。2003年8月，湖南省長(zhǎng)沙市出臺(tái)《長(zhǎng)沙市人民政府行政問(wèn)責(zé)制暫行辦法》，這是國(guó)內(nèi)首個(gè)政府行政問(wèn)責(zé)辦法。繼長(zhǎng)沙之后，不少省區(qū)積極跟進(jìn)。2004年1月，天津市頒布《行政責(zé)任問(wèn)責(zé)制試行辦法》。同年7月，《重慶市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》正式實(shí)施，將重慶市政府各部門(mén)的行政首長(zhǎng)以及參照?qǐng)?zhí)行的部門(mén)副職、派出和直屬機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)納入問(wèn)責(zé)對(duì)象范圍，將效能低下、執(zhí)行不力等18種情形列為追究責(zé)任依據(jù)。2007年11月，吉林省公布了《行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》，規(guī)定對(duì)沒(méi)觸犯法律或者違法但不構(gòu)成刑事追究的，以及未構(gòu)成違紀(jì)或者違紀(jì)了但不夠處分標(biāo)準(zhǔn)的44種行政行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。2008年1月，新一屆云南省人民政府的第一個(gè)大動(dòng)作便是頒布《關(guān)于省政府部門(mén)及州市行政負(fù)責(zé)人問(wèn)責(zé)辦法》，云南省省長(zhǎng)秦光榮強(qiáng)調(diào)，新一屆省政府做的第一件事就是建立行政問(wèn)責(zé)制度，“要讓行政問(wèn)責(zé)制度家喻戶(hù)曉，讓全社會(huì)都來(lái)監(jiān)督政府官員和政府行為”。截至目前，云南、重慶、海南、甘肅、山西、山東等10多個(gè)省(市)已全面啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)制相關(guān)辦法，先行試點(diǎn)或推行問(wèn)責(zé)制的市、縣級(jí)政府更多。江蘇蘇中地區(qū)的揚(yáng)州、南通、泰州三市也于2007、2008年先后出臺(tái)了《揚(yáng)州市行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》、 《南通市行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》、《泰州市人民政府行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》?！短┲菔腥嗣裾姓?wèn)責(zé)暫行辦法》幾乎貫穿了行政工作的全過(guò)程，對(duì)行政決策、行政執(zhí)行、行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收、行政裁決、行政確認(rèn)、行政給付、行政檢查、行政復(fù)議及行政賠償?shù)?2種具體行政行為的71種情形，作出了問(wèn)責(zé)規(guī)定。同時(shí)，對(duì)于行政問(wèn)責(zé)責(zé)任有了較為明確的劃分。

(二)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制發(fā)展中呈現(xiàn)的特點(diǎn)

1、問(wèn)責(zé)方式由“權(quán)力問(wèn)責(zé)”向“制度問(wèn)責(zé)”轉(zhuǎn)變。過(guò)去，發(fā)生事故或案件后，追究與否、追究哪些人、追究到什么程度，主要根據(jù)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意圖和意見(jiàn)來(lái)確定，隨意性較大。追究“直接責(zé)任”為多，追究領(lǐng)導(dǎo)層“間接責(zé)任”的少，追究一把手領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的就更少。2004年4月實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》將引咎辭職明確引入問(wèn)責(zé)制度，明確規(guī)定官員因“工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或惡劣影響、對(duì)重大事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”等應(yīng)引咎辭職。此后，成都、深圳、重慶等地陸續(xù)出臺(tái)了各種各樣的行政問(wèn)責(zé)制暫行辦法，標(biāo)志著行政問(wèn)責(zé)制正向制度化、法制化方向深入發(fā)展。

2、問(wèn)責(zé)主體從“同體問(wèn)責(zé)”向“異體問(wèn)責(zé)”轉(zhuǎn)變。過(guò)去，行政問(wèn)責(zé)都是“自上而下”進(jìn)行的，問(wèn)責(zé)的主體一般為政府系統(tǒng)內(nèi)部的上級(jí)機(jī)關(guān)，人們稱(chēng)之為“同體問(wèn)責(zé)”。近幾年來(lái)，在行政問(wèn)責(zé)制建立和發(fā)展的過(guò)程中，公眾參與、社會(huì)輿論在推動(dòng)對(duì)官員進(jìn)行“問(wèn)責(zé)”中的作用越來(lái)越大。在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，各地開(kāi)始就行政問(wèn)責(zé)主體進(jìn)行規(guī)范，出臺(tái)有關(guān)法律法規(guī)拓展問(wèn)責(zé)主體。例如，江蘇泰州頒布的《泰州市人民政府行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》規(guī)定，除了行政首長(zhǎng)、監(jiān)督管理機(jī)關(guān)、上級(jí)機(jī)關(guān)外，公民、法人、其他組織、人大代表、政協(xié)委員、司法機(jī)關(guān)以及新聞媒體也都可以提起問(wèn)責(zé)。這表明行政問(wèn)責(zé)主體的多元化已上升到制度層面，同體問(wèn)責(zé)逐漸向異體問(wèn)責(zé)拓展。

3、問(wèn)責(zé)對(duì)象從追究“有過(guò)”官員向追究“無(wú)為”官員轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)只注重對(duì)在公務(wù)活動(dòng)中有過(guò)錯(cuò)并釀成重大責(zé)任事故的官員實(shí)施懲處，而對(duì)“庸官”往往缺乏具體的懲戒措施，致使他們“不求有功，但求無(wú)過(guò)”。2004年，浙江實(shí)施《浙江省影響機(jī)關(guān)工作效能行為責(zé)任追究辦法(試行》，率先開(kāi)啟“庸官問(wèn)責(zé)”。《辦法》規(guī)定全省黨政機(jī)關(guān)的工作人員如在公務(wù)活動(dòng)中不履行或者不正確履行職責(zé)，影響機(jī)關(guān)工作秩序和效能的都將被問(wèn)責(zé)。繼浙江“治庸”之后，其它一些地方也紛紛掀起“治庸風(fēng)暴”，除了“出問(wèn)題”的官員繼續(xù)受到追究外，那些四平八穩(wěn)、無(wú)所作為的“太平官”也將被問(wèn)責(zé)。

4、問(wèn)責(zé)范圍從生產(chǎn)事故多發(fā)部門(mén)向各領(lǐng)域各部門(mén)推進(jìn)。從2003年以前的案例來(lái)看，對(duì)政府官員問(wèn)責(zé)一般都是因?yàn)橹卮筘?zé)任事故。但是，近年來(lái)行政問(wèn)責(zé)的范圍不斷拓寬，除了生產(chǎn)事故多發(fā)部門(mén)外，公共服務(wù)領(lǐng)域、公共決策領(lǐng)域、行政執(zhí)法領(lǐng)域的諸多事件都被劃定在可問(wèn)責(zé)范圍內(nèi)。除行政機(jī)關(guān)外，黨群組織、公檢法機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等也被納入問(wèn)責(zé)的視野。

二、我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)難題與制度缺陷

(一)問(wèn)責(zé)主體單一行政問(wèn)責(zé)的主體即“由誰(shuí)問(wèn)”。目前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)主體的局限主要體現(xiàn)在單一的同體問(wèn)責(zé)而缺乏有效的異體問(wèn)責(zé)。同體問(wèn)責(zé)，主要由黨委和政府來(lái)實(shí)施行政問(wèn)責(zé)，是上級(jí)對(duì)下級(jí)的問(wèn)責(zé)、專(zhuān)門(mén)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政人員的問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)的制度依據(jù)主要是黨的文件和行政機(jī)

關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。異體問(wèn)責(zé)主要包括人大、民主黨派、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、社會(huì)公眾等對(duì)執(zhí)政黨組織和政府的問(wèn)責(zé)。不可否認(rèn)，同體問(wèn)責(zé)在整肅吏治方面具有重要作用，但其缺陷與不足也是較為明顯的。在同體問(wèn)責(zé)下，如果在上級(jí)與下級(jí)需要承擔(dān)連帶責(zé)任的情況下，那么就難保問(wèn)責(zé)結(jié)果的公正性，往往會(huì)避重就輕、大事化小，使責(zé)任人逃避問(wèn)責(zé)的應(yīng)有處罰。另外，在同體問(wèn)責(zé)情況下，由黨委或政府責(zé)令人大選舉或任命的官員辭職，不僅不合情理，也于法無(wú)據(jù)，更為重要的是顛倒了人大與政府之間的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。一直以來(lái)，由于人大、各民主黨派、社會(huì)公眾等異體問(wèn)責(zé)的主體問(wèn)責(zé)的權(quán)限、方式、程序不健全，導(dǎo)致其問(wèn)責(zé)的作用沒(méi)有很好地發(fā)揮。

(二)問(wèn)責(zé)對(duì)象不清

行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象即“向誰(shuí)問(wèn)”。從理論上講行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象是各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，主要是負(fù)有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。但在我國(guó)現(xiàn)行體制下，黨政之間、不同層級(jí)之間、正副職之間權(quán)責(zé)區(qū)分不清。所以，在各類(lèi)涉及行政責(zé)任追究的法規(guī)制度中，常常在所追究的責(zé)任人之前冠以“有關(guān)”二字。這種泛化的責(zé)任人指定，給操作帶來(lái)了困難，在具體責(zé)任認(rèn)定時(shí)，哪些是“有關(guān)”責(zé)任人，哪些是“無(wú)關(guān)”責(zé)任人，往往難以界定。問(wèn)責(zé)對(duì)象責(zé)任劃分不清具體表現(xiàn)在：一是直接責(zé)任人和間接責(zé)任人劃分不清。發(fā)生責(zé)任問(wèn)題時(shí)，直接責(zé)任人的責(zé)任比較好確定和追究，而間接責(zé)任人則難以確定。二是個(gè)人責(zé)任和集體責(zé)任劃分不清。集體決定的事往往難以界定具體的個(gè)人責(zé)任，而名目“集體負(fù)責(zé)”，實(shí)際上誰(shuí)也不承擔(dān)責(zé)任。三是黨組織的一把手責(zé)任與行政一把手責(zé)任劃分不清。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，行政一把手往往是黨組織的副手，受黨組織的一把手領(lǐng)導(dǎo)，出了事，只追究行政一把手責(zé)任，黨組織的一把手卻不用負(fù)責(zé)，從而有失公正。四是不同層級(jí)的官員之間的責(zé)任劃分不清。一個(gè)地方出了該問(wèn)責(zé)的事，到底問(wèn)到哪一級(jí)難以明確。

(三)問(wèn)責(zé)程序不夠規(guī)范

行政問(wèn)責(zé)的程序即“怎么問(wèn)”。從目前的情況看，一方面，我國(guó)問(wèn)責(zé)制主要對(duì)那些已經(jīng)造成不良影響特別是重大事故的失職事件進(jìn)行追究，而對(duì)于那些雖然還沒(méi)產(chǎn)生不良影響但很可能存在失職情形的職責(zé)行為還沒(méi)有正式引入問(wèn)責(zé)程序。另一方面，即使是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的失職行為的問(wèn)責(zé)，在操作程序上還不規(guī)范。一是在問(wèn)責(zé)程序的啟動(dòng)上，目前還僅限于黨政機(jī)關(guān)，而少有由人大或公眾等其他主體來(lái)啟動(dòng)?，F(xiàn)實(shí)中政府問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)往往在出現(xiàn)重大事故、群眾投訴控告、媒體曝光且上級(jí)干預(yù)之后啟動(dòng)，實(shí)際上是把重大事故或具體過(guò)錯(cuò)作為問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)條件。二是在問(wèn)責(zé)對(duì)象的報(bào)告上，責(zé)任人究竟應(yīng)該向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人報(bào)告還是應(yīng)面對(duì)更多的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子或是應(yīng)在更大范圍內(nèi)公開(kāi)報(bào)告還有待于明確。三是在調(diào)查核實(shí)上，目前主要是由紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)完成的，而人大機(jī)關(guān)并沒(méi)有發(fā)揮顯著作用。四足在責(zé)任認(rèn)定上還有待規(guī)范，究竟在什么情況下應(yīng)受到何種追究，并沒(méi)有明確規(guī)定。五是在問(wèn)責(zé)的回應(yīng)程序上，被問(wèn)責(zé)的官員以何種程序?qū)ψ约旱男袨檫M(jìn)行解釋或辯解，如何給他們開(kāi)辟有效的權(quán)利救濟(jì)渠道，以及引咎辭職的官員出路如何等問(wèn)題都有待進(jìn)一步研究。

(四)責(zé)任追究不力

行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任追究即“問(wèn)的結(jié)果怎樣”。建立行政問(wèn)責(zé)制的側(cè)重點(diǎn)不僅僅體現(xiàn)在對(duì)失責(zé)官員的懲治方面，更主要是為強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約，防止權(quán)力的濫用。但是，如果對(duì)失責(zé)官員懲治過(guò)輕，甚至不予追究，將對(duì)其他官員起不到警告震懾作用。雖然2003年以來(lái)各地相繼建立了問(wèn)責(zé)制度，但從結(jié)果看，一些地方的行政問(wèn)責(zé)并未能真正落到實(shí)處，即使有責(zé)任人受到相應(yīng)的追究，也只是流于表面，遮人耳目。安徽省太和縣上報(bào)國(guó)務(wù)院調(diào)查組已將劣質(zhì)奶粉事件的相關(guān)責(zé)任人撤職、開(kāi)除，兩個(gè)月后記者暗訪發(fā)現(xiàn)這些人仍在上班(后因媒體曝光在安徽省委省政府高度重視下作出處理)。由于現(xiàn)行的行政問(wèn)責(zé)大多是部門(mén)內(nèi)部的同體問(wèn)責(zé)，異體問(wèn)責(zé)也僅僅局限于重大事件的問(wèn)責(zé)，所以在當(dāng)前行政問(wèn)責(zé)的處理當(dāng)中，存在著明顯的缺陷。比如，重視認(rèn)錯(cuò)態(tài)度輕視處罰力度，很多該處理的案件結(jié)果以責(zé)令做書(shū)面檢討、取消當(dāng)年參評(píng)優(yōu)秀的資格、或則通報(bào)批評(píng)等處罰輕描淡寫(xiě)一筆帶過(guò)，沒(méi)有起到警告懲戒的作用。再比如，行政問(wèn)責(zé)往往以“引咎辭職”為終極結(jié)果，許多地方都對(duì)引咎辭職者采取“仍保留原級(jí)別，由組織上重新安排工作”的措施。這里的“保留原級(jí)別”與“一地失職，易地為官”沒(méi)有什么區(qū)別，行政問(wèn)責(zé)也必然會(huì)因此而大打折扣。

(五)問(wèn)責(zé)信息不充分

行政問(wèn)責(zé)的信息即“問(wèn)的事由是什么”。不能全面獲取干部失責(zé)行為的信息，是當(dāng)前行政問(wèn)責(zé)中存在的主要障礙。從行政問(wèn)責(zé)的要求和角度看，行政信息的障礙主要表現(xiàn)在：一是行政信息不對(duì)稱(chēng)。相對(duì)政府管理而言，行政機(jī)關(guān)是行政信息的主體，而異體問(wèn)責(zé)主體則是行政信息的客體。政府信息不透明，信息公開(kāi)度不高，異體問(wèn)責(zé)主體缺乏知情權(quán)，必然導(dǎo)致異體問(wèn)責(zé)難以實(shí)施。二是行政信息公開(kāi)不完整。由于信息管理制度、法律不完善，政府公共權(quán)力行使過(guò)程中哪些信息必須公開(kāi)，以何種方式公開(kāi)，哪些信息可以不必公開(kāi)，或者在多大期限內(nèi)不予公開(kāi)，都沒(méi)有相關(guān)的法律來(lái)規(guī)定。政府部門(mén)有著高度的“自由裁量權(quán)”，不利于行政問(wèn)責(zé)的開(kāi)展。三是新聞報(bào)道不充分。目前，雖然媒體享有新聞自由，但很大程度上受到宣傳紀(jì)律的限制，某種程度上，媒體對(duì)政府及其官員的很多不合理行為沒(méi)有批評(píng)的能力。新聞報(bào)道的不充分也造成了我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的低效率。

(六)問(wèn)責(zé)制度不完善

行政問(wèn)責(zé)的制度即“問(wèn)的依據(jù)是什么”。實(shí)施行政問(wèn)責(zé)，要解決由誰(shuí)問(wèn)、向誰(shuí)問(wèn)、問(wèn)什么、怎么問(wèn)等一系列問(wèn)題，就必須以健全的法律制度作為有力支撐。但是，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制立法的總體狀況依然是“法律缺失”。當(dāng)前，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)中主要存在的問(wèn)題有：一是我國(guó)有關(guān)問(wèn)責(zé)的規(guī)定不夠具體和科學(xué)。目前適用于行政問(wèn)責(zé)制的有關(guān)規(guī)定比較多，散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例，試行》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、(儻政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》等黨和政府的相關(guān)法律與政策文件中，但上述條例規(guī)定畢竟不是專(zhuān)門(mén)針對(duì)行政問(wèn)責(zé)的法規(guī)，只能參照?qǐng)?zhí)行。再者，有關(guān)行政問(wèn)責(zé)的條文都顯得比較籠統(tǒng)和抽象。如在關(guān)于問(wèn)責(zé)事由的規(guī)定中，對(duì)于“重大損失”和“重大事故”，對(duì)于引咎辭職中的“咎”的性質(zhì)和輕重程度，都沒(méi)有加以統(tǒng)一、具體、明確的界定。二是各地方行政問(wèn)責(zé)的規(guī)章之間缺乏統(tǒng)一性。我國(guó)至今沒(méi)有關(guān)于問(wèn)責(zé)制的全國(guó)統(tǒng)一的法律法規(guī)。從各地制定的行政問(wèn)責(zé)制的規(guī)章來(lái)看，無(wú)論是問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)事由，還是追究責(zé)任的形式、方式、程序等諸方面都不盡相同。同樣在問(wèn)責(zé)的事由上，各地行政問(wèn)責(zé)規(guī)章規(guī)定的問(wèn)責(zé)事由少則7種，多則71種。三是行政問(wèn)責(zé)規(guī)定缺乏相應(yīng)的配套制度。對(duì)官員問(wèn)責(zé)的情形需要以專(zhuān)門(mén)的配套制度來(lái)加以界定的。就目前而言，不少地方政府官員的履職情況和施政效果

事實(shí)上很難量化，從而使問(wèn)責(zé)制度難以發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)。

三、完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的路徑選擇

(一)規(guī)范問(wèn)責(zé)行為，強(qiáng)化責(zé)任追究

行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究是行政問(wèn)責(zé)制建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。雖然責(zé)任追究不是最終目的，但是對(duì)行政過(guò)錯(cuò)行為追究不力，避重就輕，必將導(dǎo)致問(wèn)責(zé)制流于形式，失去實(shí)效。因此，只有規(guī)范問(wèn)責(zé)行為，加大懲治力度，才能對(duì)行政官員依法行政起到一定的震懾作用。一要制定科學(xué)的過(guò)錯(cuò)追究標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，明確劃分直接責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，便于相關(guān)責(zé)任人的過(guò)錯(cuò)責(zé)任認(rèn)定。二要加大懲治力度。對(duì)那些濫用職權(quán)、官僚主義、失職瀆職，給國(guó)家和集體及人民利益造成嚴(yán)重?fù)p失的責(zé)任人，不管涉及到誰(shuí)，涉及到哪一級(jí)干部，都要追究責(zé)任。特別是對(duì)于因利益關(guān)系或其它方面的原因，主觀故意而造成重大事故和嚴(yán)重?fù)p失的，應(yīng)從重追究責(zé)任。三要拓寬過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究方式?，F(xiàn)有的行政過(guò)錯(cuò)行為責(zé)任追究方式往往以辭職為終結(jié)，從而回避追究責(zé)任人的法律責(zé)任，對(duì)責(zé)任人某種程度上有偏袒之嫌。所以，在責(zé)任追究過(guò)程中應(yīng)明確界定過(guò)錯(cuò)、違法、犯罪的界限和區(qū)別，對(duì)于不單是一般性過(guò)失而是構(gòu)成犯罪的問(wèn)題，除給予行政處分，還要移送司法機(jī)關(guān)追究其法律責(zé)任。四要完善問(wèn)責(zé)的救濟(jì)機(jī)制，保護(hù)責(zé)任人的相關(guān)權(quán)利。問(wèn)責(zé)的救濟(jì)制度是否完善，直接影響到官員問(wèn)責(zé)的制度化進(jìn)程。它可以減少“替罪羊”的存在和不必要的損失，從而實(shí)現(xiàn)公平問(wèn)責(zé)。這就要賦予被問(wèn)責(zé)官員申請(qǐng)復(fù)核、申訴和提請(qǐng)仲裁等救濟(jì)權(quán)力，同時(shí)對(duì)官員在問(wèn)責(zé)過(guò)程合法利益的損失給予合理和適當(dāng)?shù)氖潞笱a(bǔ)償，盡力確保問(wèn)責(zé)的相對(duì)公平與合理。

(二)加強(qiáng)異體問(wèn)責(zé)，建立多元化問(wèn)責(zé)機(jī)制

行政問(wèn)責(zé)制應(yīng)該是同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)的雙重結(jié)合，從實(shí)際的角度看，異體問(wèn)責(zé)是一種更有效、更具公信力、更符合民主政治要求的問(wèn)責(zé)方式，更能對(duì)地方官員產(chǎn)生威懾作用。首先，要完善人大的監(jiān)督機(jī)制。雖然我國(guó)憲法規(guī)定了人大對(duì)行政機(jī)關(guān)有政治監(jiān)督職能，如質(zhì)詢(xún)、責(zé)令辭職、罷免等。但這些規(guī)定尚未完善，主要是權(quán)力與程序虛置，很少使用。各級(jí)政府官員很少因承擔(dān)行政責(zé)任而辭職或被罷免。從我國(guó)民主政治的發(fā)展而言，加強(qiáng)人大制度建設(shè)對(duì)政府責(zé)任的落實(shí)具有關(guān)鍵意義，人大不僅要強(qiáng)化原有的監(jiān)督職能，還可以在此基礎(chǔ)上開(kāi)拓新的監(jiān)督渠道，如不信任案的提出等。其次，要加強(qiáng)民主黨派對(duì)政府問(wèn)責(zé)的權(quán)力。讓民主黨派依據(jù)憲法、法律所賦予的權(quán)力設(shè)立專(zhuān)門(mén)組織形式和專(zhuān)門(mén)辦事機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，并規(guī)定具體的、可操作性的問(wèn)責(zé)權(quán)力、形式、途徑和程序，使民主黨派的問(wèn)責(zé)、制約更具權(quán)威性。再次，要加強(qiáng)媒體問(wèn)責(zé)。新聞媒體在西方被認(rèn)為是立法、行政、司法三大權(quán)力之外的“第四種權(quán)力”。近年來(lái)，我國(guó)許多違法、違紀(jì)案件的調(diào)查和處理就是在新聞?shì)浾摰膸椭椭С窒逻M(jìn)行的。媒體應(yīng)高度關(guān)注公職人員的活動(dòng)，一旦發(fā)現(xiàn)任何不軌行為的線索，則窮追不舍，使公職人員很難逃避監(jiān)督。只有在各種問(wèn)責(zé)力量的共同作用下，各級(jí)官員才會(huì)時(shí)時(shí)小心，謹(jǐn)慎用權(quán)。

(三)明確問(wèn)責(zé)對(duì)象，合理劃分問(wèn)責(zé)事項(xiàng)范圍

要明確問(wèn)責(zé)對(duì)象，關(guān)鍵要確定政府及其行政官員的職責(zé)權(quán)限。應(yīng)根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等的原則進(jìn)行問(wèn)責(zé)，即享有多大權(quán)力就承擔(dān)多大責(zé)任，誰(shuí)行使權(quán)力誰(shuí)負(fù)責(zé)。這就要求合理劃分問(wèn)責(zé)事項(xiàng)范圍，明晰責(zé)任歸屬，厘定責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，制定科學(xué)的、公平的責(zé)權(quán)劃分體系。首先，判斷行政失范行為是否需要追究相應(yīng)責(zé)任。對(duì)于行政失范，不是所有的行為都要通過(guò)行政問(wèn)責(zé)來(lái)追究行政責(zé)任，而是要根據(jù)其行為進(jìn)行合理地處理；同時(shí)，行政問(wèn)責(zé)作為一種多層面的責(zé)任追究機(jī)制，不能僅限于重大災(zāi)難或是傷亡事故的行政和法律責(zé)任追究，更應(yīng)涉及決策失誤、用人失察等其他領(lǐng)域的一些問(wèn)題。其次，明確直接和間接責(zé)任人。一是針對(duì)我國(guó)黨政交叉任職較為普遍的情況，在明確政府官員分工的同時(shí)，應(yīng)公布黨委負(fù)責(zé)人的分工，并使其接受與政府官員同樣的問(wèn)責(zé)和追究。二是要明確正副職之間的責(zé)任劃分。黨章規(guī)定，黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，應(yīng)對(duì)集體負(fù)責(zé)和個(gè)人負(fù)責(zé)有一個(gè)相對(duì)明確的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)雖然實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但副職也應(yīng)該根據(jù)具體情況承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。再次，確定接受問(wèn)責(zé)的行政機(jī)關(guān)及其行政人員應(yīng)該追究何種行政責(zé)任。追究行政責(zé)任的方式有很多種，應(yīng)根據(jù)問(wèn)責(zé)對(duì)象的具體情況，采用責(zé)令做出書(shū)面檢查、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令辭職、引咎辭職、行政處分等責(zé)任追究方式，對(duì)于違反法律法規(guī)的要切實(shí)追究其法律責(zé)任。

(四)健全問(wèn)責(zé)程序，完善實(shí)施環(huán)節(jié)

當(dāng)前的行政問(wèn)責(zé)制在問(wèn)責(zé)程序上是有缺失的，關(guān)于問(wèn)責(zé)主體回避、質(zhì)詢(xún)答復(fù)時(shí)限、問(wèn)責(zé)人員組成、罷免通過(guò)人數(shù)、問(wèn)責(zé)客體申辯程序、聽(tīng)證程序、復(fù)議程序等等的規(guī)定都沒(méi)有明確的制度規(guī)范，這使得問(wèn)責(zé)仍然停留在依賴(lài)于領(lǐng)導(dǎo)人的意志進(jìn)行處理的方式?；诂F(xiàn)實(shí)考慮，行政問(wèn)責(zé)制不僅要規(guī)定問(wèn)責(zé)主體應(yīng)根據(jù)同級(jí)或上級(jí)組織的要求提出問(wèn)責(zé)，還要規(guī)定問(wèn)責(zé)主體應(yīng)根據(jù)公民、法人和其他社會(huì)組織的檢舉、控告、投訴以及新聞媒體曝光提出問(wèn)責(zé)；不僅要具體規(guī)定群眾、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、人大、政協(xié)等可通過(guò)什么方式、什么程序提起質(zhì)詢(xún)，推動(dòng)問(wèn)責(zé)，而且還要規(guī)定責(zé)任官員對(duì)群眾、機(jī)構(gòu)等提起的質(zhì)詢(xún)必須有怎樣的回應(yīng)，由什么樣的機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督，官員必須在什么場(chǎng)合、通過(guò)什么渠道來(lái)進(jìn)行回應(yīng)等。將問(wèn)責(zé)事由、問(wèn)責(zé)主體、客體明確規(guī)范，進(jìn)一步完善行政問(wèn)責(zé)程序、步驟，做到問(wèn)責(zé)制度化、程序化、規(guī)范化。

(五)公開(kāi)問(wèn)責(zé)信息，提高問(wèn)責(zé)透明度

行政問(wèn)責(zé)的進(jìn)行有賴(lài)于真實(shí)透明的行政信息。沒(méi)有黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)、新聞媒體自由報(bào)道，行政行為都將在暗箱之中，信息不透明，社會(huì)不知曉，問(wèn)責(zé)就無(wú)從談起。因此。建立問(wèn)責(zé)制就必須使黨務(wù)、政務(wù)信息公開(kāi)，確保群眾的知情權(quán)和媒體的報(bào)道權(quán)。首先，嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》進(jìn)行信息公開(kāi)，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)制定全國(guó)統(tǒng)一的《信息公開(kāi)法》，要求各級(jí)黨委政府除涉及國(guó)家安全、國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等必須保密的事項(xiàng)外其他所有政務(wù)信息必須予以公開(kāi)。其次，切實(shí)保障新聞媒體的報(bào)道權(quán)和調(diào)查權(quán)，保證新聞宣傳的客觀性和公正性，暢通社會(huì)群眾獲取政務(wù)信息的重要渠道。在條件成熟的情況下，推動(dòng)出臺(tái)《新聞法》，為行政問(wèn)責(zé)信息公開(kāi)提供法律保障。

(六)統(tǒng)一問(wèn)責(zé)制度，推進(jìn)問(wèn)責(zé)法治化進(jìn)程

行政問(wèn)責(zé)法律的缺失是我國(guó)目前行政問(wèn)責(zé)制中存在的最基本也是最重要的問(wèn)題。應(yīng)該加快行政問(wèn)責(zé)立法步伐，盡快制定一部全國(guó)統(tǒng)一的《行政問(wèn)責(zé)法》，把行政問(wèn)責(zé)納入法治化的軌道。鑒于官員問(wèn)責(zé)的對(duì)象既包括政府官員又包括黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，而且官員問(wèn)責(zé)不僅僅局限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，還涉及到政府和人民的關(guān)系，問(wèn)責(zé)制度就應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)制定，它應(yīng)該以法律的形式出現(xiàn)。同時(shí)要徹底改變我國(guó)立法工作中“宜粗不宜細(xì)”的弊端，通過(guò)實(shí)體性和程序性規(guī)定，將官員問(wèn)責(zé)制的主體、對(duì)象、范圍、程序、責(zé)任追究方式等內(nèi)容，以法律的形式確定下來(lái)，提高法律文本的可操作性。

責(zé)任編輯譚焰