趙修安

摘要：法治建設(shè)同社會主義新農(nóng)村建設(shè)是緊密相聯(lián)、不可分割的。社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，本身就是一個農(nóng)村法治不斷完善、發(fā)展的過程。文章試從新農(nóng)村法治建設(shè)的基本內(nèi)涵出發(fā)，針對農(nóng)村中突出和集中的法治問題進(jìn)行分析，提出健全法律法規(guī)，提高農(nóng)民法律意識，完善法律機(jī)制等對策，以推進(jìn)社會主義新農(nóng)村的法治建設(shè)。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；法治；建設(shè)

中圖分類號：DFl27文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004－1494(2009)01－0104－04

社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，就是一個農(nóng)村法治不斷完善、發(fā)展的過程。如果沒有中國農(nóng)村的法治化就沒有整個中國的法治化。但由于諸多復(fù)雜的原因，現(xiàn)階段中國農(nóng)村的法治建設(shè)步履蹣跚，法治水平較低，亟待進(jìn)一步發(fā)展完善。

一、社會主義新農(nóng)村法治建設(shè)的內(nèi)涵

“新農(nóng)村”的法治建設(shè)首先應(yīng)當(dāng)致力于秩序的構(gòu)建，即以現(xiàn)行憲法規(guī)定的基本政治、經(jīng)濟(jì)和文化制度為制度前提，以法治國家為目標(biāo)取向，在農(nóng)村社會領(lǐng)域建立起一種法的規(guī)則和秩序。其次，應(yīng)當(dāng)致力于理念的提升，“新農(nóng)村”應(yīng)該凝聚著法治、平安、和諧理念，以農(nóng)村干部群眾法治觀念的普遍增強(qiáng)為契機(jī)，以農(nóng)村祥和穩(wěn)定為追求，并力求農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化的協(xié)調(diào)，農(nóng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，應(yīng)當(dāng)致力于法治治理模式的轉(zhuǎn)變，我們所要建設(shè)的社會主義新農(nóng)村應(yīng)該是一個以法律為主，道德、宗教為輔助調(diào)整手段，且法律、政策與各種村規(guī)民約相協(xié)調(diào)的農(nóng)村治理模式，應(yīng)當(dāng)努力改變依靠行政手段或道德約束進(jìn)行調(diào)節(jié)和治理的現(xiàn)狀。第四，應(yīng)當(dāng)致力于基層民主政治的實現(xiàn)，政治民主是農(nóng)村社會秩序的基礎(chǔ)，也是新農(nóng)村建設(shè)的直接要求，但在改革開放的進(jìn)程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是走在農(nóng)村政治、文化發(fā)展之前的，致使農(nóng)村社會的政治、經(jīng)濟(jì)和文化本身處于一種非均衡的狀態(tài)。新農(nóng)村法治建設(shè)應(yīng)該盡可能地致力于這三者的和諧，并力求民主的真正實現(xiàn)，這既是新農(nóng)村法治建設(shè)的基礎(chǔ)，也是新農(nóng)村法治建設(shè)的任務(wù)。

二、新農(nóng)村法治建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題

(一)涉農(nóng)立法相對滯后

當(dāng)前有關(guān)農(nóng)村的立法從數(shù)量和質(zhì)量上都遠(yuǎn)不足以適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求，層次低、質(zhì)量不高，帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)管理色彩、義務(wù)性規(guī)范多而權(quán)利性規(guī)范較少，政策性和原則性強(qiáng)而規(guī)范性及可操作性差。主要表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)立法內(nèi)容不完善，不能適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營制度、產(chǎn)權(quán)制度、流通制度、分配制度等內(nèi)容的立法不完善；農(nóng)業(yè)立法層次低，基本上是在行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章層次上，缺少較高法律效力的農(nóng)業(yè)法律，各項涉農(nóng)法律、法規(guī)規(guī)范性、可操作性差。

(二)普法效果較差

農(nóng)村的法治宣傳教育大多停留在文件上、會議上和應(yīng)付檢查上，很多地方的普法并沒有取得預(yù)期效果。有調(diào)查顯示，有近30％的農(nóng)村受訪者對當(dāng)前的涉農(nóng)法律法規(guī)了解很少。農(nóng)村基層干部和農(nóng)民群眾法律素質(zhì)普遍較低，村民自治尚需加強(qiáng)，農(nóng)村民主選舉工作不盡如人意。有調(diào)查顯示，認(rèn)為“目前在選舉村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表上，能真正體現(xiàn)村民的意志”的受訪者只占52.3％，認(rèn)為能“部分體現(xiàn)”占了44.7％。

(三)法治環(huán)境欠佳

主要表現(xiàn)在：農(nóng)村的犯罪率居高不下，多為故意傷害、盜竊、搶劫、交通肇事等類型犯罪；各種糾紛解決不及時，導(dǎo)致小糾紛演變?yōu)榇蟀讣?、民事糾紛演變?yōu)樾淌路缸铮挥捎谝恍┺r(nóng)村精神文化生活貧乏，賭博、涉毒等各種不良現(xiàn)象抬頭，給農(nóng)村治安埋下隱患等等。在對農(nóng)民的調(diào)查中，認(rèn)為自己所在村、鎮(zhèn)的治安形勢總體“好”的只占受訪者的34.1％，認(rèn)為“治安總體形勢一般”的則高達(dá)61.2％。個別涉農(nóng)執(zhí)法人員素質(zhì)不高、執(zhí)法行為不規(guī)范。有15.3％的受訪者認(rèn)為，鄉(xiāng)村干部和執(zhí)法部門存在侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的行為。

(四)農(nóng)村司法薄弱

許多糾紛不能得到及時解決，加之訴訟過程繁瑣、訴訟成本高昂，致使農(nóng)民失去了運用法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益的信心。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，只有16，5％的農(nóng)村矛盾糾紛是通過“法院訴訟解決”的；70.6％的受訪者認(rèn)為，當(dāng)前“造成農(nóng)民‘打官司難的主要原因”是“訴訟費用高”。而公權(quán)力的缺失則導(dǎo)致農(nóng)村的社會秩序主要靠民間力量進(jìn)行維持。如農(nóng)村糾紛往往由有威望的村民、村干部來調(diào)處，當(dāng)事人通常不會將去派出所、法律服務(wù)所或法庭解決作為第一選擇?！按蚬偎尽苯鉀Q糾紛的公正性雖更能得到當(dāng)事人的認(rèn)可，但成本較高，低廉的解決成本和公正的結(jié)果追求之間并不完全一致。法律手段在社會調(diào)整中并沒有占主導(dǎo)地位，農(nóng)村社會的“法律退位”導(dǎo)致了“有法不依”。

三、新農(nóng)村法治建設(shè)不足的根源

(一)法治賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

我國農(nóng)業(yè)正處在由自給自足的自然經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的艱難轉(zhuǎn)變階段，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還相當(dāng)薄弱，落后于市場經(jīng)濟(jì)的需要。在此狀況下，部分農(nóng)村地區(qū)的人們過著較封閉的生活，對法律需求不高，對法律調(diào)節(jié)社會生活的要求不高、不迫切。薄弱和落后的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了農(nóng)村法治進(jìn)程處于先天需求的不足，并面臨后天發(fā)展的障礙。法制教育的匱乏源于農(nóng)民文化知識的匱乏，農(nóng)民文化知識的匱乏源于農(nóng)民文化水平的低下，農(nóng)民文化水平低下源于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的落后。農(nóng)民的低收入和貧困阻礙了農(nóng)民選擇成本較高的訴訟程序，使人們對訴訟望而卻步，不到萬不得已決不“告官”。

(二)農(nóng)民法律意識的淡薄

在我國農(nóng)村，教育資源嚴(yán)重不足，尚有部分農(nóng)民處于文盲半文肓狀態(tài)，有的甚至連自己的名字都不會寫。加之傳統(tǒng)農(nóng)村具有封閉性，在封閉的空間內(nèi)是一個熟人社會，在熟人社會里是不要法律的。發(fā)生糾紛往往是依據(jù)大家都彼此熟悉的世代沿襲的鄉(xiāng)村規(guī)則來調(diào)解。認(rèn)為打官司是一件可羞之事，還會帶來更多的負(fù)面影響。從而造成農(nóng)村法制教育的開展難度很大。而法律意識是其關(guān)于法律的心理、知識、觀念和思想的總和，體現(xiàn)其對法律現(xiàn)象的認(rèn)知與評價。農(nóng)民法律意識的淡薄表現(xiàn)在農(nóng)民對權(quán)力的崇拜、權(quán)利義務(wù)的模糊、主體意識的淡漠和法律知識的缺乏等。在對權(quán)利義務(wù)的理解中，義務(wù)是主詞，少有權(quán)利的知識和觀念，他們常常認(rèn)為“權(quán)大于法”。當(dāng)農(nóng)民遇到糾紛時，首先想到的不是法律的解決途徑，而是依靠“關(guān)系”、“金錢”和“權(quán)力”，遇到侵害自身合法權(quán)益的事情，要么在權(quán)衡各種關(guān)系、勢力后采取“忍”的態(tài)度，要么走 “私了”的路徑，要么干脆“以暴制暴”，視法律是一種“陌生”而又“麻煩”的東西。農(nóng)民法律知識的缺乏不僅嚴(yán)重影響其法律意識的增強(qiáng)。而且嚴(yán)重影響其行為。農(nóng)民很少知道自己的權(quán)利，有不少農(nóng)民當(dāng)其權(quán)利受到侵害時，不知道已受到侵害，或雖已知道，也不敢于或者不善于主張權(quán)利。而在法治化社會中，在預(yù)先的法規(guī)范下人們對法律知識掌握的多少，既影響對自己權(quán)利的合法維護(hù)，又影響自己對法律的

遵守。因此，農(nóng)民法律意識是農(nóng)民法律行為的直接支配因素，是法治輿論力量的基本來源，法律意識的狀況已成為農(nóng)村法治進(jìn)程的最大約束。

(三)司法機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理

我國司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置，公安機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院和司法行政機(jī)關(guān)只設(shè)置到縣級、區(qū)級，只在個別人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由法院設(shè)立派出法庭，司法行政機(jī)關(guān)設(shè)立司法所，公安機(jī)關(guān)則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出所。司法資源配置不合理，大部分治安防范力量和治安防范措施主要應(yīng)用于大城市和縣城，一些鄉(xiāng)村群眾見警察、法官一面都難，即使不得已報警求助或打官司告狀，也可能是無奈的選擇，并要承擔(dān)打持久戰(zhàn)、消耗戰(zhàn)的風(fēng)險，這就使得農(nóng)村弱勢群體的維權(quán)成本和生存難度比城市居民要高，所能享受的社會保障和救助措施卻大不相同，這樣的設(shè)置很難將法律融入農(nóng)民的生活。另外，這些派出機(jī)構(gòu)向來都與地方同級行政機(jī)關(guān)有著密切的聯(lián)系，尤其一些地區(qū)的派出法庭和公安機(jī)關(guān)派出所，由于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)權(quán)限不清及領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)等種種原因，有時甚至成為簡單的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的機(jī)構(gòu)，這無疑影響了政法機(jī)關(guān)的公正執(zhí)法形象。

四、建設(shè)新農(nóng)村法治的路徑選擇

(一)加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，夯實農(nóng)村法治基礎(chǔ)

第一，改革農(nóng)村土地制度，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)民擁有最大的資產(chǎn)是土地，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)離不開土地。因此，要改革現(xiàn)有土地征用制度，讓集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場，允許農(nóng)民分享土地增值收益。要嚴(yán)格界定“公共利益”的內(nèi)涵和征地的范圍，劃清“公共利益”與“國家建設(shè)”的區(qū)別，制約政府濫用征地權(quán)力，規(guī)范征地程序，改變征地補償辦法，完善征地補償標(biāo)準(zhǔn)。

第二。調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。堅持市場化取向改革，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，牢固樹立農(nóng)產(chǎn)品就是商品的觀念，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，體現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的商品價值。著眼解決制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、投入不足、基礎(chǔ)脆弱等深層次的矛盾，增加農(nóng)業(yè)科技含量，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與應(yīng)用，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。

(二)提高農(nóng)村干部群眾的法律素質(zhì)，培育農(nóng)村法治主體

第一，明確新農(nóng)村普法教育的重點。在宣傳憲法等基本法律的前提下，要把事關(guān)農(nóng)民切身利益的合同法、土地承包法等法律法規(guī)的宣傳擺在突出位置；要針對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、實現(xiàn)農(nóng)村社會和諧、維護(hù)農(nóng)民利益的要求，開展發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、維護(hù)穩(wěn)定、化解矛盾糾紛、維護(hù)合法權(quán)益等方面法律的宣傳教育，使廣大農(nóng)民不斷增強(qiáng)權(quán)利義務(wù)觀念和民主管理意識。第二，要擴(kuò)大普法宣傳面。對一些經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村，特別足“老、少、邊、窮”的偏遠(yuǎn)地區(qū)，以及農(nóng)民居住分散，交通不便，消息閉塞的地區(qū)，加大普法宣傳力度，增強(qiáng)群眾對涉農(nóng)法律法規(guī)的認(rèn)知度。第三，創(chuàng)新普法宣傳手段。避免對涉農(nóng)法律法規(guī)的宣傳，停留在發(fā)些小冊子，出出宣傳車，編寫黑板報，懸掛或貼貼標(biāo)語等比較單一、機(jī)械的宣傳方式。要針對農(nóng)村群眾急需的問題，采取貼近農(nóng)村現(xiàn)實，適應(yīng)農(nóng)民需求，生動活潑，深入淺出，通俗易懂，靈活多樣的普法形式。比如可利用各種場所、媒體和平臺，采取戲曲、文藝等農(nóng)民喜聞樂見的形式，堅持“需要什么法，就普什么法”的原則，有的放矢地開展民法、婚姻法、勞動法、合同法等法律的宣傳，讓群眾直接受益。讓群眾對宣傳效果看得見摸得著，留得住。

(三)加強(qiáng)涉農(nóng)的立法工作

第一，進(jìn)一步完善我國農(nóng)業(yè)立法，在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上對國家保護(hù)、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策做出全面而具體的制度安排。首先完善我國農(nóng)業(yè)投資法律制度，明確各級人民政府在農(nóng)業(yè)投資方面的責(zé)任權(quán)限，以及農(nóng)業(yè)投資每一年占財政收入的比例、投資的預(yù)算和程序、社會主體對農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)業(yè)外資的引入等問題。其次，針對我國農(nóng)業(yè)法中未對農(nóng)業(yè)補貼做出任何規(guī)定的現(xiàn)狀，對現(xiàn)行的種糧補貼、糧種補貼和購置農(nóng)機(jī)具三種補貼進(jìn)行規(guī)范，完善我國農(nóng)業(yè)補貼方面的法律規(guī)定，明確規(guī)定國家農(nóng)業(yè)補貼的范圍、程序和標(biāo)準(zhǔn)，以及在農(nóng)業(yè)補貼過程中的監(jiān)督等方面的規(guī)定，防止政策在貫徹執(zhí)行過程中的隨意性。再次，強(qiáng)化法律監(jiān)督，明確責(zé)任，健全對政府扶持、保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的相關(guān)責(zé)權(quán)的監(jiān)督機(jī)制，農(nóng)業(yè)法中應(yīng)對法律監(jiān)督以及合法權(quán)益受損的社會主體對責(zé)任機(jī)關(guān)的訴訟機(jī)制做出相應(yīng)的規(guī)定，增加農(nóng)業(yè)法的“可訴性”。第二，完善保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)法律。新農(nóng)村的公共建設(shè)概括為“六通、五改、兩建設(shè)”?！傲ā奔赐贰⑼ㄋ?、通氣(燃料)、通電、通訊、通廣播電視；“五改”即改廁、改廚、改圈舍、改校舍、改衛(wèi)生所；“兩建”即建公共活動場所、建集中垃圾處理站。涉及到基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、水利設(shè)施、公共治安、道路交通、污染防治、文化生活等方方面面。在當(dāng)前的農(nóng)村，公共產(chǎn)品恰恰非常匱乏，無法滿足廣大農(nóng)村社會公眾的實際需要。國家除了經(jīng)濟(jì)上的側(cè)重和投入，還有必要通過立法予以保障，明確相關(guān)主體在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面的法律責(zé)任，制定相應(yīng)的責(zé)任追究制度，并促成各級黨委政府的積極落實，逐步改變村鎮(zhèn)發(fā)展缺乏規(guī)劃，農(nóng)民住宅布局散亂、建設(shè)無序，村容村貌和群眾居住環(huán)境臟亂差等現(xiàn)象。第三，通過法律促進(jìn)農(nóng)村的醫(yī)療體制改革。近年來，國家推行了新型農(nóng)村合作醫(yī)療和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)等一系列措施，計劃到2010年。中國農(nóng)村將普遍實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，覆蓋約7億人，使絕大多數(shù)中國老百姓享受基本的醫(yī)療保障。為此，國家有必要出臺相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，比如《農(nóng)村合作醫(yī)療法》，明確農(nóng)村合作醫(yī)療組織形式，參加合作醫(yī)療農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)，籌資及法律監(jiān)督方面的事項，以利于實踐中的運作。同時，出臺配套法律，通過一系列的獎勵機(jī)制，比如稅收減免、財政補貼等等，鼓勵社會各界投資農(nóng)村醫(yī)療。推動以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度的試點工作，在條件成熟時也要立法進(jìn)行規(guī)范。

(四)完善農(nóng)村法治維護(hù)機(jī)制

第一，完善司法制度。法治社會里只有堅持司法的獨立性，才能維護(hù)法律的公正、公平。對農(nóng)村基層司法組織的合理架構(gòu)、司法救濟(jì)措施的落實是必須考慮的問題。派出法庭地處基層，便于農(nóng)民訴訟，但并非所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立了法庭，數(shù)量還不能滿足農(nóng)村需求，如果增加現(xiàn)有派出法庭的數(shù)量，做到一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一庭，同時推廣巡回法庭制度，由基層法院派出巡回法庭，深入農(nóng)村基層辦案，可緩解派出法庭及其人員不足的狀況?？紤]到農(nóng)民生活槲塒貧困的現(xiàn)狀，可擴(kuò)大簡易程序的受案范圍，以降低訴訟成本，尤其是時間成本，提高辦案效率，從而促使更多的農(nóng)村糾紛進(jìn)人訴訟，以便農(nóng)民既低成本又更加公正地解決糾紛。

第二，建立健全鄉(xiāng)、村警務(wù)機(jī)構(gòu)。在公安系統(tǒng)實施“三基”(抓基層、打基礎(chǔ)、苦練藎本功)工作的基礎(chǔ)上，加大鄉(xiāng)村警務(wù)運行機(jī)制改革力度，使警力卜沉，把派出所工作延仲到鄉(xiāng)村。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)沒公發(fā)派出所，村設(shè)警務(wù)室。村警務(wù)室實行臀長負(fù)責(zé)制，了解轄區(qū)情民，接受群眾資詢申請，調(diào)解糾紛等。

第三，加強(qiáng)法律服務(wù)、司法行政部門要根根本地情況．精簡機(jī)構(gòu)，重心下移，配齊基層司法所或法律服務(wù)所工作人員。要進(jìn)一步提高為農(nóng)民服務(wù)的意識，特別足在土地承包、農(nóng)民負(fù)但等涉及農(nóng)民切身利益的問題上，為農(nóng)民提供必要的法律幫助：另外要拓展法律服務(wù)工作渠道，允分利川多利種渠道，滿足農(nóng)民的法律需求，目前在全國各地建立的“148法律服務(wù)熱線”，開辟了為農(nóng)村提供快捷法律服務(wù)的新領(lǐng)域，應(yīng)大力扶持和推廣。

2008年10月中國十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》義為社會上義新農(nóng)村建設(shè)的法治建設(shè)奠定了理論基礎(chǔ)?？傊谶M(jìn)行農(nóng)村法治建沒的過程中，不僅要提高農(nóng)民的法律意識，完善農(nóng)村糾紛解決機(jī)制還要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，大力普及現(xiàn)代科學(xué)文化知識，提高農(nóng)民文化素質(zhì)全力落實村民自治，提高農(nóng)民現(xiàn)代比主意識和參政觀念。只有這樣多頭并進(jìn)，才有可能有農(nóng)村法治的全面進(jìn)步。

責(zé)任編輯陸瑩