[摘 要]城管形象詬病，讓計劃經(jīng)濟時代建立起來的一元化城管模式陷入了困境；多元化治理模式卻由于傳統(tǒng)思維的延續(xù)以及制度環(huán)境缺失等方面原因，沒能真正成為破解城管難局的良方。但無論如何，多元化治理是公共事務(wù)管理的發(fā)展方向。只有通過明確政府治理理念，與企業(yè)開展合作，建立和扶持攤販組織，依靠社區(qū)這個較為健全的城市基層自治組織，讓市民參與城管事務(wù)，最終形成城市政府、市場、第三部門合作的治理合力，方能使城管問題得到有效解決。

[關(guān)鍵詞]城管形象 重塑 治理

揚州大學(xué)人文社科研究項目“城市發(fā)展與公共事務(wù)治理研究”；江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)基金項目：和諧社會視野中的公民身份建構(gòu)與社會整合研究（08SJD8100013）階段成果

作者簡介：徐善登（1965-）男，江蘇金湖人，揚州大學(xué)管理學(xué)院講師，主要從事城市公共管理研究，揚州大學(xué)管理學(xué)院。

一、收效甚微的政府診治及其原因剖析

城管廣受社會詬病的今天，在理論界為其出謀劃策的同時，城市政府和作為當事人的城管當局，也在采取措施，力圖改變形象。2008年初的全國城管(執(zhí)法)局長聯(lián)席會議形成共識:“粗暴執(zhí)法、粗暴管理”是對法治精神的踐踏，必須旗幟鮮明堅決反對，“鷹派”執(zhí)法是死胡同。會議發(fā)表聲明，表示城管執(zhí)法戰(zhàn)線的全體同志應(yīng)當對此高度重視，深刻反思，查找問題，迅速整改；同時宣布2008年將啟動“全國城管執(zhí)法隊伍形象建設(shè)年”活動，全面推動親民、文明、和諧的城管執(zhí)法隊伍新形象建設(shè)。近年來，城市政府也積極采取許多創(chuàng)新措施，如為改變城管“不良”形象，各地紛紛成立女子城管（執(zhí)法）隊，力求通過女性柔情的溫和執(zhí)法思路，改變城管給人缺乏親和力的“習(xí)慣”形象，也希望通過這些“鏗鏘玫瑰”的細致和耐心，將暴力抗法扼制在萌芽狀態(tài)，避免產(chǎn)生激烈的沖突。

然而，悲劇仍然在不斷發(fā)生。用百度搜索“城管打人”，用時0.026秒，找到相關(guān)網(wǎng)頁近百萬篇。城管形象問題的帖子，在網(wǎng)上不僅能引起長達兩三年的討論[10]，而且?guī)缀跛袨槌枪苄蜗蟮霓q護，都會招來網(wǎng)絡(luò)群毆，乃至謾罵和人身攻擊；就連表達理性思考和建設(shè)性批判的話語，也基本遭受到排擠并被迅速邊緣化。

城管之所以廣受詬病，不僅有城管執(zhí)法難的原因，也有城管自身的原因。城管局長會議顯示了政府對人權(quán)的尊重和法治意識進步，表明政府看到了城管自身的不足。女子城管隊的建立也可以看成政府解決城管詬病，重塑城管形象的一項決心舉措。各地城管執(zhí)法創(chuàng)新的效果卻都不甚明顯，因為它們將其成因僅僅看成是一個城管執(zhí)法行為失范的問題。我們還應(yīng)當注意到：城管的是非，不僅僅是城管的問題，其根本原因是與我國在計劃體制時代形成的城市政府管理模式的傳承密切相關(guān)的。計劃經(jīng)濟時代建立起來的一元化城市公共事務(wù)管理模式表現(xiàn)為政府采取特有的行為方式，對城市公共事務(wù)進行的壟斷性和強制性的管理。政府在一定程度上幾乎成為唯一的城市公共事務(wù)管理主體，社會自身的功能則遭到了淹沒和壓制，形成了公共事務(wù)管理一元化的單中心。其內(nèi)在缺陷所導(dǎo)致的公共性危機和效率危機在現(xiàn)實中急劇彰現(xiàn)，城管問題正是這種公共性危機的外部反映。

沖突不可避免和危機的不斷出現(xiàn)，使得政府作為單一的城市公共事務(wù)管理主體已不能實現(xiàn)公共事務(wù)的良好管理。政府以及城管部門試圖通過一己之力改變城管的公務(wù)化暴力形象，暗含著對社會的不信任和行政權(quán)力的傲慢“我做不好的事，你也做不好，也不能做”，體現(xiàn)了政府傳統(tǒng)一元化、單中心管理模式思維的延續(xù)，政府在城管的公共危機上并沒有表現(xiàn)出應(yīng)有的思維模式轉(zhuǎn)換。此種思維之下的舉措不能說不會使城管形象發(fā)生一些良性變化，卻難以解決根本問題。這是城管形象詬病的診治遭遇到的第一層困境。傳統(tǒng)的單中心管理模式受到嚴重的沖擊和挑戰(zhàn)，于是我們不得不將視線從政府的傳統(tǒng)一元化模式轉(zhuǎn)移到多元化多中心治理模式上。

二、治理理論的實施屏障

根據(jù)格里，斯托克的理論，治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，它認為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權(quán)力中心。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的合作[2]。城市政府確立治理理念，發(fā)揮市場機制的作用，并開展與第三部門的合作，是現(xiàn)代城市公共事務(wù)多元化多中心治理要求。

應(yīng)該說，治理是從西方引進的應(yīng)對紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)一劑良方，然而到目前為止，卻沒有成功治愈城管的頑癥。它于我國被鼓吹雖已有時日，但較多被運用在了一般的原則性描述上，因為其在我國同樣面臨著付諸實施的瓶頸，很少為學(xué)術(shù)界用來指導(dǎo)我國具體實踐問題。就城管問題來看，它遭遇了西方國家所不具有的實施屏障：

其一，政府治理理念的不完全。作為治理主體之一的我國城市政府盡管對政企分開、政社分開，也對“劃槳→掌舵”的職能轉(zhuǎn)變有所認同。但由于種種原因，政府對分權(quán)的態(tài)度是謹慎的，認同也不代表就能實行。真正要按照治理理論的要求，通過分權(quán)或授權(quán)做到還權(quán)于企、還權(quán)于社，尚有時日。許多城市政府至今還認為，市容環(huán)境管理因為涉及到人的因素，涉及到權(quán)力運行，不能被看成是一種公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的提供，不能讓也不允許企業(yè)和第三部門的參與，而是政府當仁不讓的職能管理?！白怨乓詠?，政府好像就是為了解決這些問題而生的”[3]。

其二，市場機制的缺失。一方面我國的市場化進程起步晚，基礎(chǔ)差，市場體系不成熟、不規(guī)范，如最近連續(xù)出現(xiàn)的奶粉事件，使企業(yè)本來就處于較低水平的公益形象更加下滑，加劇了公眾對企業(yè)的信任危機，在很大程度上限制了市場自身的社會功能。另一方面，盡管近年來，城市政府也引入了有限的企業(yè)參與，但多是迫于自身“太累”和市場機制的最基本的要求，將原先由城市政府供給的一部分公共物品讓與給企業(yè)，與西方發(fā)達國家相比還遠遠落后，更不用說讓企業(yè)去參與帶有權(quán)力色彩的城管事務(wù)。長期以來的城市政府作為公共產(chǎn)品的包攬模式，也影響了市場對于公共服務(wù)的能動性發(fā)揮，在城市公共事務(wù)治理的表現(xiàn)尤為突出。

其三，第三部門的先天不足。第三部門在城管中的現(xiàn)狀可以從兩個方面來看：

一方面，由于制度環(huán)境，我國現(xiàn)有的第三部門面臨著八大困境：注冊困境、定位困境、人才困境、資金困境、知識困境、信任困境、參與困境、和監(jiān)管困境[4]。因而第三部門的生存發(fā)展是艱難的。自治性差、志愿性不足，行政附庸化嚴重，加上公信力的缺乏，使得它在城管中的應(yīng)然的治理主體功能很難發(fā)揮。

另一方面，城管執(zhí)法相對人的自組織的缺失。城市攤販具有流動性大、相對分散的特點，多數(shù)也由于生計問題導(dǎo)致勞動時間的緊張無暇顧及，導(dǎo)致我國城市幾乎沒有攤販自組織的存在。當城管違法行政侵害攤販權(quán)益時，相對人存在違規(guī)理虧的心理劣勢，面對強勢執(zhí)法主體顯得無能為力，結(jié)果有兩種可能：一種可能是忍聲吞氣。另一種可能是由于自組織缺失，小商販們一盤散沙，各自照管自己的利益，缺乏自律、表現(xiàn)得更自私。他們?yōu)樯娴幕拘枨箜毢统枪堋皢未颡毝贰?，力量的薄弱、利益訴求和權(quán)利救濟制度缺失迫使他們不得不采取一些過激或極端手段。

我國企業(yè)、第三部門乃至公民的社會功能弱化，不能發(fā)揮其社會主體的能動作用；而政府本身由于傳統(tǒng)管理模式的慣性，加上資源的有限性，無法靠一己之力來面對和解決經(jīng)濟發(fā)展帶來的一系列社會問題。在城管難局的破解上同樣存在著政府失靈、市場失意、志愿無為的現(xiàn)象，這是城管形象詬病的診治遭遇到的第二層困境。因此，不顧我國目前治理主體的實際情況，完全照搬西方的治理理論來解決城市公共事務(wù)中出現(xiàn)的新問題，其結(jié)果只能是“橘逾淮則為枳”。治理良方難以有效進入癥體，無法醫(yī)好城管詬病。

三、有限治理，重塑城管形象

無論如何，治理是現(xiàn)代民主政治的一個基本需求和重要的表現(xiàn)形式，同時也是公共事務(wù)管理的發(fā)展方向。城市公共事務(wù)日益膨脹而且也帶來了復(fù)雜性，而城市政府的資源十分有限，已經(jīng)無力獨自承擔日益繁重的管理任務(wù)，整個城市社會的積極參與和共同協(xié)作已是一種根本選擇?！坝少Y源的分配與再分配引發(fā)的沖突是無法回避的，但是在一定條件下，人們可以抑制這類沖突或使沖突最小化?！保?］即使我國城市事務(wù)各種治理主體存在這樣或那樣的缺失和困境，也必須于現(xiàn)有的條件下，激勵城市相關(guān)利益者參與城市治理，才能“抑制沖突或使沖突最小化”----這種合作是有限的、治理是艱難的，我們姑且將其稱為有限治理。

（一）政府與企業(yè)

盡管我國市場機制不完善，政府仍然可以和企業(yè)在城市公共事務(wù)的治理上，進行有限的合作。城市環(huán)境管理不僅應(yīng)該被看作為一種公共產(chǎn)品，還完全能夠?qū)⑵渲幸徊糠质聞?wù)交給企業(yè)去完成。另外，正因為我國市場機制的不完善，政府更加有必要將企業(yè)納入城市公共事務(wù)管理的權(quán)力框架之內(nèi)，以激起和增強企業(yè)的社會責任感和使命感。企業(yè)在取得經(jīng)濟效益的同時，帶來社會效益，反過來又促進市場機制的完善。

2007年底，深圳寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道以平方米9.38元，把六項市政管理承包給鑫梓潤物業(yè)管理公司。此外，該承包公司還要承擔起協(xié)助對亂張貼、亂擺賣、勸阻乞討、日常巡查等七項城市管理執(zhí)法輔助工作，再加上以前區(qū)和街道公路管理的死角。經(jīng)過幾個月的實踐，西鄉(xiāng)街道上亂張貼、亂擺賣、職業(yè)乞討等“老大難”問題得到了根本的遏制，立交橋下的綠化帶、市中心的街心花園又恢復(fù)了往日的休閑功能[11]。從結(jié)果看，一方面企業(yè)獲取了利潤，另一方面政府在節(jié)省了管理成本的同時，也提高了管理效率，業(yè)務(wù)外包使政府和企業(yè)實現(xiàn)了雙贏。更重要的是，這種改革嘗試減少了城管與弱勢群體的沖突，化解了社會矛盾。

當然，因為涉及到執(zhí)法權(quán)問題，企業(yè)參與社會公共管理的合法性也受到了質(zhì)疑和爭議。有專家指出，西鄉(xiāng)街道目前的做法法律上并無禁止，是對城市治理多元化的一種有益探索，但應(yīng)加強監(jiān)管，以防權(quán)力被濫用。這一說法值得商榷，因為法治社會要求任何公權(quán)力行使都應(yīng)有法律的授權(quán)“法無授權(quán)即禁止”?？磥恚谖覈刑幱诜ㄖ紊鐣图夒A段的背景下，如何給企業(yè)參與城市公共事務(wù)的治理權(quán)力定位，能否通過授權(quán)方式解決，是一個可以進一步探討的話題。從這一角度看，當今政府和企業(yè)的合作范圍和幅度只能是有限的。

（二）政府與第三部門

1．建立攤販組織

在我國，攤販行業(yè)協(xié)會等類似的自組織在城管事務(wù)上至少有這樣幾個功能：一是有對攤販的自律功能；二是維權(quán)功能；三是和行政主體的溝通功能；四是釋放緩沖的調(diào)節(jié)功能。鑒于目前城市的攤販流動性和分散性特點，由其自發(fā)建立自己的自組織，存在相當大的困難。所以，政府在努力為攤販群體提供各種服務(wù)，取得他們信任的同時，還需要給予其建立行業(yè)協(xié)會等自組織更多的扶持和幫助，并與其進行良好的溝通與合作。城管與攤販溝通和協(xié)商體現(xiàn)出了公共事務(wù)中的契約精神，因為現(xiàn)代社會是一個契約社會，社會制度確定的是權(quán)利義務(wù)的關(guān)系，溝通和協(xié)商就顯得尤為重要。執(zhí)法過程中城管和攤販之間達成協(xié)商意見，政府代表的公共利益和相對人的群體利益及個人利益得以協(xié)調(diào)，使相對人期待利益得到一定的滿足，緩和了城管與攤販之間的緊張關(guān)系和對抗情緒。既符合公共契約精神，制度也較容易被執(zhí)行和遵從[6]。

2．政府與第三部門合作的變通形式

第三部門呈現(xiàn)出自身先天不足等缺陷，使它們在城市公共事務(wù)治理中難以起到應(yīng)有的作用。只有其獨立性、自主性不斷增加，公信力逐漸成長，達到一定水準，才能真正有利其公共事務(wù)治理作用的完全發(fā)揮?！爸卫砝碚撘筮@些屬于第三種勢力的志愿社團組織按照它們不依靠政府手中的正式資源而為解決集體關(guān)切的問題所作出的貢獻的規(guī)模和范圍得到承認。”[7]故而政府的要務(wù)是讓現(xiàn)有的第三部門完全從政府脫離，承認和確立第三部門的合法且獨立的地位，給更多組織的建立和發(fā)展以制度空間，盡早讓第三部門擔當起其應(yīng)有的社會功能。

在目前第三部門作用不足的情況下，應(yīng)更多利用社區(qū)這個較為健全的城市基層自治組織和市民參與城管事務(wù)的治理，這是一種政府與第三部門合作的變通形式。城市居民的經(jīng)濟、社會與文化生活越來越多地與其所在社區(qū)發(fā)生緊密的聯(lián)系，社區(qū)已成了社會整合的重要依托和載體，因此，推進城管執(zhí)法的社區(qū)化不失為一個有效的治理方案。具體做法是：政府以制度保障第三部門參與社區(qū)事務(wù)的渠道，建立民間組織參與基層民主建設(shè)的機制，形成第三部門發(fā)展與推進和諧社區(qū)建設(shè)、促進居民自治良性互動的格局[8]。發(fā)展城管執(zhí)法志愿者隊伍（這種志愿者隊伍也可能本來就是來自于第三部門，也可能是社區(qū)自主發(fā)展），參與城管事務(wù)管理，以緩解城管工作任務(wù)繁重、經(jīng)費緊張、人力不足的壓力，這在我國道路交通管理上有先例可循。社區(qū)還可以吸引更多的市民參與進來，“人民城市人民建”不能僅是一種宣傳口號，還要落到實處，畢竟市民才是城市的真正主人。市民的參與既有利于城管工作得到市民的理解和支持，也能使市民與城管關(guān)系進一步融洽，有利于城管形象的重塑。

需要指出的是，治理強調(diào)的是合作，并沒有將政府摒棄在外。雖然說任何把社會良好治理的愿望全部寄托在政府身上的想法和做法都是不切實際的，但是“一個有效的政府對于提供必要的規(guī)則和制度是必不可少的，……沒有一個有效的政府，不論是經(jīng)濟的還是社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實現(xiàn)的?！盵9]可見，城市公共事務(wù)治理并不能離開政府這個重要角色，它仍然應(yīng)該具有不可替代的作用。正如上所述，我國的國情也決定了政府在治理中的主導(dǎo)地位。脫離了政府的合作，無論多么強大的組織都無法面對紛繁復(fù)雜的城市公共事務(wù)。政府在公共事務(wù)中既不能越位，也不能缺位的角色定位，學(xué)術(shù)同仁們論及頗多，這里不必要作更多的贅述?？傊挥幸揽砍鞘姓?、市場、第三部門合作形成合力的治理，方能使城管問題有望得到最終的解決。

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[10]在擁有近2000萬會員的天涯社區(qū)，關(guān)于城管暴力執(zhí)法的這種討論是經(jīng)常的

[11]領(lǐng)導(dǎo)決策信息2008年6月第23期報道