任保平

摘要：建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局是理論和認識的重大突破，不僅體現(xiàn)了從國民經濟整體上解決三農問題，而且意味著我國舊的城鄉(xiāng)關系向新型城鄉(xiāng)關系的轉變，是新階段加快農村經濟改革的關鍵。通過運用發(fā)展經濟學的基本理論，從制度、激勵、組織和能力四方面建立分析框架，認為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局實際上也要從制度、激勵、組織和能力上解決先進或適用生產要素向農業(yè)或農村轉移和灌輸問題，并從這四個方面對城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的制約因素進行了分析，提出了基于這種分析框架的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的基本實現(xiàn)路徑。

關鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；農村改革；三農問題；新農村建設

中圖分類號：F320文獻標識碼：A文章編號：1000－2731(2009)01－0014－07

十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農業(yè)、走中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期”，“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局”的提出為未來深化農村經濟改革指明了方向。過去談三農問題往往就農業(yè)論農業(yè)，就農村論農村，就農民論農民，結果使本來是一個統(tǒng)一整體的三農問題與整體國民經濟割裂開來，使每個問題都難以得到解決。而十七屆三中全會強調城鄉(xiāng)發(fā)展一體化問題，在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局背景下解決三農問題，是理論和認識的重大突破，為構建新型工農、城鄉(xiāng)關系提出了方向和目標。因此，形成“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新格局”是新時期加快農村經濟改革的重要指導思想。

一、城鄉(xiāng)發(fā)展—體化新格局的新內涵

城鄉(xiāng)一體化的思想早在19世紀就已經產生了。我國在改革開放后，特別是在20世紀80年代末期，由于歷史上形成的城鄉(xiāng)之間隔離發(fā)展，各種經濟社會矛盾出現(xiàn)，城鄉(xiāng)一體化思想逐漸受到重視。近年來，許多學者對城鄉(xiāng)一體化的概念和內涵進行了研究，形成了不同的觀點。有人認為城鄉(xiāng)一體化是城市化的重要內容?！俺青l(xiāng)一體化，并不是城鄉(xiāng)均質，其基本含義是通過體制一體化、城鎮(zhèn)城市化、產業(yè)結構一體化、農業(yè)企業(yè)化和農民市民化，把城市與鄉(xiāng)村建設成一個相互依存、相互促進的統(tǒng)一體，充分發(fā)揮城市與鄉(xiāng)村各自的優(yōu)勢和作用，使城鄉(xiāng)之間的勞動力、技術、資金、資源等生產要素在一定范圍內進行合理的交流與組合”。也有人認為城鄉(xiāng)一體化就是城鄉(xiāng)融合。在社會發(fā)展戰(zhàn)略上把城市、農村視為一個整體，使城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、共同繁榮，城鄉(xiāng)差別逐漸消失，最終融為一體的過程。

從城鄉(xiāng)關系的歷史來看，城鄉(xiāng)之間關系的變化，大致可以分成鄉(xiāng)育城市、城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)融合即城鄉(xiāng)一體化等幾個階段。目前中國已進入了工業(yè)化的中期階段，國民經濟的主導產業(yè)由農業(yè)轉變?yōu)榉寝r產業(yè)，國民經濟增長的動力主要來自于非農產業(yè)?！肮I(yè)化中期階段將是由城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的關鍵階段”。必須在改變城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)農業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展，建立平等和諧的城鄉(xiāng)關系方面取得重大突破。十七屆三中全會提出的“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局”是從我國農村經濟發(fā)展新階段的特征出發(fā)，針對舊城鄉(xiāng)關系和中國二元經濟結構的態(tài)勢而提出的，形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的新格局是指在保持城鄉(xiāng)各自特色的同時，保持城鄉(xiāng)經濟社會制度、機制的統(tǒng)一，從經濟、社會、空間布局等方面融合城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一互動、共同發(fā)展的新局面，具有新的內涵。具體表現(xiàn)在：(1)城鄉(xiāng)建設規(guī)劃一體化新格局。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，統(tǒng)籌城市建設與小城鎮(zhèn)建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)道路交通建設，公共設施建設，提高農村信息化水平，改善農村居民生活質量。按照城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化的要求，把農村和城市作為一個有機整體，明確分區(qū)功能定位，統(tǒng)一規(guī)劃基本農田保護區(qū)、居民生活區(qū)、工業(yè)園區(qū)、商貿區(qū)、休閑區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等，使城鄉(xiāng)發(fā)展在功能上能夠互相銜接、互相促進。(2)城鄉(xiāng)市場體系一體化新格局。健全農村市場體系和農業(yè)服務體系，提高農業(yè)的效益和國際競爭能力。大力發(fā)展農村現(xiàn)代化流通方式和新型流通業(yè)態(tài)，培育多元化、多層次的市場流通主體；健全適應農業(yè)市場化、國際化的社會化服務體系；在農業(yè)的產前、產中、產后的各個環(huán)節(jié)，加大對農戶的經濟和技術服務，帶動農戶增強抵御自然災害和市場風險的能力。(3)城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展一體化新格局。根據(jù)資源、環(huán)境、土地和勞動力條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展。建立現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系，使“三個產業(yè)之間既分工又協(xié)調的發(fā)展，改變歷史上先進的工業(yè)、落后的農業(yè)的狀況”。(4)城鄉(xiāng)經濟主體一體化新格局。即農業(yè)企業(yè)化和農民市民化。農業(yè)企業(yè)化是要根據(jù)市場經濟運行的要求，以市場為導向，以經濟效益為中心，以農業(yè)資源開發(fā)為基礎，在保持家庭聯(lián)產承包責任制穩(wěn)定不變的前提下，在現(xiàn)有農村生產力水平和經濟發(fā)展水平基礎上，把分散經營的農民組織起來，全面提高農業(yè)生產力的過程。農民市民化就是農民轉變?yōu)槭忻竦倪^程，就是減少農民、降低農村人口比重、增加城市人口的過程。(5)城鄉(xiāng)公共服務一體化新格局。要加快公共財政覆蓋農村的進程，加強農村公共服務，樹立基本公共服務均等化概念，實行基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、社會保險、社會救助等等公共服務城鄉(xiāng)全覆蓋。按照有利于逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化的要求，加快完善公共財政體制，加大公共財政向農村教育和公共衛(wèi)生等方面的轉移支付，要加大中央和省級政府的投入力度。(6)城鄉(xiāng)基礎設施一體化新格局。要形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局，必須在推進城鄉(xiāng)基礎設施一體化方面統(tǒng)一考慮、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一推進。要針對目前城鄉(xiāng)基礎設施差異大、各種功能布局不合理、設施共享性差等突出問題，堅持把城市和農村作為一個有機整體，著眼強化城鄉(xiāng)設施銜接、互補，加大對農村基礎設施投入的力度。并與城市有關設施統(tǒng)籌考慮，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網、城鄉(xiāng)共享。(7)城鄉(xiāng)社會管理一體化新格局。以戶籍制度改革為主線，同時推進城鎮(zhèn)化和新農村建設，促進城鄉(xiāng)人口合理流動。中國人口總量大，農村人口比重高。從農村角度看，要富裕農民就要減少農民，但要把大量農民轉移到城鎮(zhèn)就業(yè)，實現(xiàn)人口基本城鎮(zhèn)化，從中國的實際情況看是難以實現(xiàn)的。因此，應該同時推行城鎮(zhèn)化和新農村建設。(8)城鄉(xiāng)生活方式的一體化新格局。破除“重城市、輕農村”和“發(fā)展城市、掠奪農村”的發(fā)展思路，鼓勵城鄉(xiāng)生活方式的趨同。建立有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的政府管理體系，改變一些地方政府重城市、輕農村，重工業(yè)、輕農業(yè)，重市民、輕農民的做法，充分發(fā)揮政府在協(xié)調城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展和建立相關制度方面的作用。加大戶籍制度改革力度，進一步放寬農民進城落戶的條件。要改革農村征地制度，引入市場機制，切實解決好失地農民的就業(yè)和生活保障問題，促進城鄉(xiāng)生活方式一體化新格局的形成。

二、制度、激勵、組織和能力的相互作用：城鄉(xiāng)發(fā)展—體化的新分析框架

發(fā)展經濟學家桑加亞·拉爾(sanjaya Lall)依據(jù)激勵有效性假設把貿易戰(zhàn)略作為工業(yè)化成功的主要決定因素。認為激勵是“工業(yè)化發(fā)展的必要條件，而不是充分條件，……激勵本身并不會產生工業(yè)化所需要的‘供給方面的要素”，但是通過政府干預，可以理順價格，使所有市場都能對激勵做出有效反應，這是工業(yè)化成功的必要條件，也是充分條件。因此，成功的工業(yè)化是激勵、能力和制度之間相互作用的結果。從激勵來看，激勵產生于貿易戰(zhàn)略與國內產業(yè)政策，并從香港、韓國等新型工業(yè)化國家和地區(qū)的成功例子說明了這種觀點。從能力方面來看，能力可以分為三種：物質資本、人力資本和技術努力。從制度方面來看，國家工業(yè)化成就的制度是指為了克服工業(yè)能力發(fā)展中特殊市場失靈所建立的實體。由于制度是工業(yè)化的一個決定因素，制度支持是工業(yè)化戰(zhàn)略的一個組成部分。但是，如何看待農業(yè)剩余勞動力轉移對工業(yè)化成功的作用以及通過何種激勵、能力、組織和制度來促進農業(yè)經濟發(fā)展則是桑加亞·拉爾沒有關注的方面。

借鑒桑加亞·拉爾的理論，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的建立實際上也要從激勵、能力、組織和制度上解決先進或適用生產要素、社會保障向農業(yè)或農村轉移和灌輸問題。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義新農村和工業(yè)反哺農業(yè)都是我國經濟發(fā)展新階段新型工農關系和城鄉(xiāng)關系的一種概括。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義新農村和工業(yè)反哺農業(yè)是有機銜接的。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局是指導思想，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是戰(zhàn)略思路，工業(yè)反哺農業(yè)是戰(zhàn)略取向，而建設社會主義新農村則是戰(zhàn)略的具體化。建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的關鍵是“使制度正確”，更一般地說，“使制度正確”實際上是節(jié)約農業(yè)或農村發(fā)展中的交易成本。在制度建設的基礎上設計社會制度結構中的關鍵變量——社會激勵結構，形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的激勵和治理機制。如何激勵城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中各經濟主體調整發(fā)展機制和戰(zhàn)略，是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局建立的前提條件。因此，如何看待目前中國農村經濟發(fā)展中非農產業(yè)和農業(yè)、城市和農村協(xié)調發(fā)展中存在的激勵結構類型，揭示原來農村發(fā)展模式中既有的激勵結構的阻礙，在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中構建一個新的激勵結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的正確激勵，在此基礎之上通過組織化和能力建設提高城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實施能力和談判能力，并完善相應的治理機制是經濟轉軌時期城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的一種實現(xiàn)途徑。因此，我們提出如下城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新分析框架：

(一)使制度正確：提供城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的平臺

諾思(Dougalas North)認為制度提高了人類相互關聯(lián)和相互影響的框架，它們確立了構成一個社會，或者更確切地說，一種經濟秩序的合作與競爭關系，在整個歷史中人類設計出制度以創(chuàng)造秩序和降低交易的不確定性。與經濟學的標準約束在一起，他們規(guī)定了選擇集，決定了交易成本，由此決定了從事經濟活動的生產率與可行性。制度安排是一個社會發(fā)展最為根本性的因素，決定著后續(xù)激勵機制能否得到有效實施，企業(yè)、中介等組織能否快速成長，各類城鄉(xiāng)發(fā)展一體化主體的能力能否得到有效提高。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局建立的關鍵是“使制度正確”，更一般地說，“使制度正確”實際上是節(jié)約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的交易成本，通過相關制度安排的設計或者改進，為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的建立提供激勵和約束。制度安排確立了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的總體框架、戰(zhàn)略目標和具體的政策實施機制，使得農民和各類組織等經濟主體在進行城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局建設中有了制度保障和指導。

(二)社會激勵結構的設計：確立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的方向

激勵機制就是要使制度的激勵正確，它不僅要求提高制度安排的效率，而且更為重要的是要使制度安排的方向正確，即制度安排要朝著有利于充分發(fā)揮組織等各類城鄉(xiāng)一體化新格局建設主體的積極性和創(chuàng)造性，使得各類主體更加注重內化的能力建設方向努力。同時，使各類先進生產要素流向農村地區(qū)，支持農村地區(qū)的經濟發(fā)展，在一個制度安排有效并且資源能夠自由流動的經濟中，其總的產出并沒有達到生產可能性邊界，這里就存在激勵問題。我們可以通過有效的激勵機制，包括調節(jié)單種物品價格或者物品間相對價格之比等方式對各類要素進行刺激，達到資源的優(yōu)化配置，進而有效地實現(xiàn)帕累托改進，達到生產的可能性邊界，促進城鄉(xiāng)一體化新格局的建立。社會激勵結構的設計的關鍵就是政府和企業(yè)采用能夠減少價格扭曲和競爭障礙的政策和戰(zhàn)略，充分發(fā)揮市場機制在城鄉(xiāng)資源配置中的基礎作用，調動城鄉(xiāng)一體化新格局建設的各類市場主體的積極性，充分發(fā)揮各類生產要素的有效性。

(三)提高組織化：城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局談判機制的構建

組織是一個社會經濟增長和發(fā)展的有效載體。在有效的制度安排和正確的激勵機制下，大力發(fā)展龍頭企業(yè)等農業(yè)企業(yè)組織，有助于延長農業(yè)產業(yè)鏈，提升農產品的附加價值；大力發(fā)展非農企業(yè)組織有利于加快農村二元經濟結構的轉化，加快農村剩余勞動力的轉移，加快城市化和工業(yè)化步伐；“由于組織能力的制約，農民的利益表達機制、利益疏導機制、利益調節(jié)機制和基本權利保障機制處于形成階段，結果是農民的人多之因并未轉化成力量大之果，市民的人少卻占據(jù)著談判中的強勢地位”，大力發(fā)展農村中介組織則有助于改變農民在市場經濟中信息不對稱和維權談判能力較弱而處于弱勢地位困境等問題，同時有助于農民規(guī)避風險，減少交易成本，提高農民在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局中的談判能力。

(四)能力的培育：城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的主體再造

桑加亞·拉爾指出在國家層次上，能力可以分為三種：物質資本、人力資本和技術努力，這三者密切相關，而且以一種在經驗上非常難以確定它們各自貢獻的方式相互發(fā)生作用。如果建立了物質資本而沒有相應的技能，生產則是高成本。如果創(chuàng)建了技能，而沒有相應的技術，一國仍然不能多樣化并發(fā)展創(chuàng)新，而技術引進則昂貴而受限制。如果技能與技術進步領域提高，但物質資本滯后，人力資本在生產中也得不到利用。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的能力建設包括物質資本、技術努力和人力資本三個方面。物質資本為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的建設提供物質保障，使各項制度得以貫徹實施，各類組織在正確激勵下得到成長的物質基礎。技術努力和人力資本建設則有助于提高農民、組織等各類主體在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中抵御風險的自生能力、參與競爭的發(fā)展能力。

三、城鄉(xiāng)發(fā)展—體化的制約因素：激勵、能力、組織和制度視角的反思

新中國成立以來，我國長期以來在二元經濟體制下形成了城鄉(xiāng)關系。在我國經濟社會發(fā)展的歷史進程中，廣大農村、農民對我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化做出了巨大貢獻，使我國基本確立了新興市場經濟大國地位，但是由于二元體制和城市偏好的制度缺陷，

形成了城鄉(xiāng)分制的弊端，表現(xiàn)如下：一是城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘。我國戶籍制度演化而形成的“城鄉(xiāng)分治”阻礙了社會的良性運行，而且還制約了城市化和現(xiàn)代化的進程。二是不合理的二元土地管理制度。土地價格扭曲，農民不能得到合理回報，農民的生計得不到保障，影響了社會的穩(wěn)定。三是二元城鄉(xiāng)分割的教育制度。教育的不公平集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)的不平衡和區(qū)域的不平衡上，主要表現(xiàn)在農村教育得不到優(yōu)質教育資源，過度集中于城市，造成了農村教育在起點、過程、結果的三大社會不公平。四是二元的就業(yè)歧視制度。我國對城鄉(xiāng)居民實行有差別的就業(yè)環(huán)境和條件，一般禁止二者之間的自由流動。五是二元社會保障制度?！爸槐３鞘胁槐＾r村”的社會保障制度，城市農民工的用工制度使農民工地位得不到落實。六是城多醫(yī)療衛(wèi)生二元制度。我國95％以上的優(yōu)質衛(wèi)生設備和95％的人力資源主要集中在城市，農民長期處在看病難、看病貴的困境之中。七是歧視性的資源分配制度。農村發(fā)展長期缺乏發(fā)展要素，金融剪刀差、土地剪刀差、農產品價格剪刀差，使農業(yè)成本長期處于虧損狀態(tài)，各項社會事業(yè)和農村基礎設施建設極其落后。八是城鄉(xiāng)公共服務的不均等。眾多的公共服務在農村和城市之間明顯失衡，使農村公共服務供給總體不足、結構失衡、效率低下的問題更加嚴重。城鄉(xiāng)基本公共服務的不均等，使農民難以享受到最基本的國民待遇，嚴重影響了農民收入水平和農村自我發(fā)展能力，制約了城鄉(xiāng)一體化目標的實現(xiàn)，影響了新農村建設的效果，最終會加大城鄉(xiāng)一體化新格局建設的難度。

在中國長期的工業(yè)化歷史進程中，我們建立和實施了以城市為中心的激勵結構，以及與此相適應的能力、組織和制度，由此造成了工農分離和城鄉(xiāng)分割的局面，導致了農村經濟發(fā)展的邊緣化。從激勵、能力、組織和制度視角對我國城鄉(xiāng)關系進行反思，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局建設面對的制約因素主要有：

(一)激勵結構的制約

我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)二元經濟結構尤為突出。新中國成立以來，國家采取了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，為了在最大程度上獲得農業(yè)剩余以支持重工業(yè)發(fā)展，國家采取了一系列制度安排，包括對主要農產品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策、對分散的小農經濟進行社會主義改造和實行高度分割的城鄉(xiāng)二元經濟結構，以最大程度上獲得農業(yè)剩余來支持重工業(yè)的發(fā)展，從而限制了兩部門間要素流動和商品貿易，人為強制地形成城鄉(xiāng)分離的格局。優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化結果僅是城市實現(xiàn)了工業(yè)化，而農村雖然為工業(yè)化提供了積累，卻被排除在工業(yè)化進程之外，因而這種工業(yè)化必然以城鄉(xiāng)差距為代價?！皣覐霓r業(yè)轉移出的工業(yè)化資源太多，返還給農業(yè)的太少，造成了農業(yè)發(fā)展缺乏資本支持和技術轉移，同時，這種為國家工業(yè)化配套的農業(yè)產權制度，抑制了農業(yè)的生產積極性，造成了農業(yè)發(fā)展的乏力”，制約了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的有效實施。

(二)制度結構的制約

我國突出的二元經濟結構特征，使長期以來國家對農業(yè)的索取多、投入少，以及強制性的城鄉(xiāng)隔離制度，造成了農村普遍落后。因此，制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局建立的制約因素除了農村自身的因素以外，還有制度和待遇的不平等問題。我國在改革開放之前是以城市工業(yè)為主導的工業(yè)化，在制度上規(guī)定了農村發(fā)展農業(yè)，城市發(fā)展工業(yè)，造成了城鄉(xiāng)各自發(fā)展的格局，造成了城鄉(xiāng)涇渭分明的發(fā)展道路。形成了中國工業(yè)化發(fā)展的“三個世界”的格局，大城市的工業(yè)化是第一世界，中小城市的工業(yè)化是第二世界，農村工業(yè)化是第三世界，在產業(yè)進入制度、融資制度等方面都受到了不同的待遇，把農村工業(yè)化限制在狹小的空間中，強化了城鄉(xiāng)二元經濟結構，造成了城鄉(xiāng)分治。盡管改革開放以來，隨著農村經濟體制改革的展開，農村經濟獲得了很大的發(fā)展，農民收入有了一定程度的提高，但是在農業(yè)技術沒有多少進步的前提下，隨著制度變革所帶來的收益遞減，而農村、農業(yè)的發(fā)展又缺乏發(fā)展的足夠動力和外部支持，城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴大，二元經濟結構矛盾依然突出，城鄉(xiāng)經濟在城鄉(xiāng)對立與城鄉(xiāng)分割的前提下發(fā)展。

(三)組織化程度的制約

諾斯認為制度(institution)是比賽的規(guī)則，而“組織”(organization)是運動員。諾思將組織定義為“為達到目標而受某些共同目的約束的個人團體”，組織包括政治團體(政治派別、參議院、城市委員會、一個有效率的機構)、經濟團體(企業(yè)、工會、家庭農場、合作社)、社會團體(俱樂部、運動協(xié)會)和教育團體(學院、大學、職業(yè)培訓中心)。組織是“人格化”的行動主體，它有自己的行動戰(zhàn)略、行動目標和利益訴求，它可能是經濟、社會或者文化領域的行為主體。我國農村是一個組織化程度較低的地區(qū)，這種分散的、零碎的小農經濟無法從根本上解決我國農村地區(qū)的長遠發(fā)展，現(xiàn)行的農村基層政權組織在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程中仍然面臨諸多矛盾和問題。20世紀80年代以來，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的農村企業(yè)組織面臨著體制性和產業(yè)層次的困境，亟待轉型。真正由農民自發(fā)形成的私人合作組織，如農業(yè)中介組織，還處于萌芽階段，許多政策法規(guī)也沒有完善配套。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局建設中，必須提高農民的組織化程度。

(四)能力的制約

發(fā)展經濟學家劉易斯和舒爾茨(1954)認為發(fā)展中國家在二元經濟結構中農業(yè)落后的根本原因是農業(yè)部門使用傳統(tǒng)生產要素，改變農業(yè)落后性的基本途徑是農業(yè)部門引入新的生產要素，以改造傳統(tǒng)農業(yè)，在新的生產要素的基礎上配置產業(yè)發(fā)展的新優(yōu)勢。農業(yè)在發(fā)展中國家屬于落后的部門，其發(fā)展依賴工業(yè)等部門為其提供先進的生產要素，因此，對于一個經濟發(fā)展處于初始階段的發(fā)展中國家來說，農業(yè)依靠自己有限的積累來支持工業(yè)發(fā)展壯大是必要的。然而，工業(yè)和農業(yè)之間的哺育和反哺的力度是不對稱的，農業(yè)和農村對工業(yè)的哺育是要素的“涌動”，而工業(yè)和城市對農業(yè)和農村的哺育只是“收入點滴”。我國農業(yè)發(fā)展長期“輸血”過多，自身積累不足，導致農村基礎設施落后，農業(yè)科技裝備層次低、科技人員匱乏，農民文化水平偏低等問題導致了我國三農問題的惡性循環(huán)。各項能力的不足構成了對城鄉(xiāng)一體化新格局的約束。

四、城鄉(xiāng)發(fā)展—體化新格局的路徑選擇：激勵、能力、組織和制度的相互作用

開始于1978年的中國經濟改革，從本質上講是財產關系與利益關系的大調整。目前我國已經進入工業(yè)化的中期階段，應該著力改變城鄉(xiāng)關系，使舊的城鄉(xiāng)關系轉變?yōu)樾滦偷某青l(xiāng)關系，使城鄉(xiāng)對立轉向城鄉(xiāng)融合，建立新型城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。新型的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局建設更應注重于城市帶動農村經濟全面發(fā)展，在有序職能分工和有機協(xié)作的條件下，共同構成區(qū)域性、網絡狀的城鄉(xiāng)一體化復合社會系統(tǒng)，并使系統(tǒng)內的配置和運行不斷向新農村傾斜和服務。其中，重點搞好社會經濟職能、產業(yè)結構和產業(yè)布局的一體化，城鄉(xiāng)居民點體系與基礎建

設的一體化，城鄉(xiāng)生產要素流動的優(yōu)化配置的一體化，城鄉(xiāng)社會經濟運行機制及保障體系的一體化，以及城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)建設的一體化等。以農民發(fā)展為目標，從發(fā)展戰(zhàn)略、制度變遷、技術支持和市場機制等四個方面確定經濟發(fā)展的激勵結構。

(一)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局激勵結構和激勵機制的新設計

中國五十多年來的工業(yè)化由于要素空間集聚實現(xiàn)了城市優(yōu)先發(fā)展，不僅體現(xiàn)在公共基礎設施，如交通、通信、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等方面，而且體現(xiàn)在生產性服務功能的集中上，這在一定程度上擠壓了農業(yè)發(fā)展，使得農村失去吸引各種生產要素流入的動力，喪失生產要素尤其是人力資本投入的能力。因此，如何在產業(yè)空間集聚發(fā)展的條件下，依托目前城市化所形成的生產性服務功能，加強城市的市場輻射半徑，從城鄉(xiāng)體制一體化、城鎮(zhèn)城市化、城鄉(xiāng)產業(yè)結構一體化等角度探索城鄉(xiāng)互促的激勵機制，是建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的關鍵。激勵結構和激勵機制的新設計按照諾斯的理解，是在工業(yè)與農業(yè)之間、在城市和農村之間確定“游戲規(guī)則”，“設計形成人們互動的強制性規(guī)定”。更一般地說，“使制度正確”實際上是節(jié)約農業(yè)或農村發(fā)展中的交易成本，形成導致工農合作、城鄉(xiāng)互促的激勵和治理機制，這涉及到利益再分配，從而要求完善和加強農村的集體行動、談判力量、實施能力：要城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局建設的目標都依賴于“特定的要素價格體系和制度體系來激勵要素的投入、流動以及升級”，在經濟發(fā)展的主體如企業(yè)家、資本所有者、農業(yè)勞動力和政府之間形成特定的激勵相容機制：(1)要突破城市優(yōu)先發(fā)展傾向，探索城鄉(xiāng)互促的激勵機制。要使目前工農、城鄉(xiāng)二元結構進一步轉變成一元結構，關鍵問題是改變二元經濟發(fā)展的激勵結構，使得農業(yè)與非農部門、城市和農村能夠在一個自由流動和激勵相容的市場體制中平衡發(fā)展。在建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局和實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、工業(yè)反哺農業(yè)和建設新農村有機銜接的過程中，要從市場建設和產業(yè)集聚角度，突破城市優(yōu)先發(fā)展傾向，探索城鄉(xiāng)互促的激勵機制。(2)健全和完善經濟發(fā)展各主體之間利益均衡和激勵相容的市場機制?，F(xiàn)階段，工農互動和城鄉(xiāng)互促的主要任務是在工農部門、城鄉(xiāng)之間建立一個平等獲得生產要素的機會和機制，取消限制農民進入市場，獲得先進生產要素的體制障礙和政策障礙。(3)實行以技術創(chuàng)新為導向的工農互動、城鄉(xiāng)互促的發(fā)展戰(zhàn)略。一方面，在農業(yè)生產經營中，加大人力資本投資和新技術引入，實行機械化技術創(chuàng)新和生物技術創(chuàng)新，將傳統(tǒng)的勞動密集型或土地密集型農業(yè)生產轉變成資本密集型或知識密集型生產，提高農業(yè)邊際生產力，為工業(yè)發(fā)展釋放新的剩余勞動力。另一方面，國內市場的發(fā)展和外向型出口替代進一步提升，提供了另外一種“剩余釋放”，即出現(xiàn)了配置越來越多的技術勞動力和冒險的企業(yè)家階層的機會，這要求進一步加強和完善市場機制和城市功能的空間分布，為本地創(chuàng)業(yè)或跨地創(chuàng)業(yè)的企業(yè)家活動安排好新型產業(yè)集聚和剩余勞動力流動與吸納。(4)改變各種歧視性政策。建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局要求培養(yǎng)新農民，促進農民身份的轉型。而農民身份轉型的關鍵在于改變各種歧視性政策，在義務教育、戶籍管理、遷徙自由、市場準入、勞動就業(yè)、公共用品使用、民主參與等諸多領域，完全可以逐步取消對農民的歧視性限制，在解放農民的路上邁出實質性步伐，實現(xiàn)農民身份的轉型。為了促進農民身份的轉變必須改變現(xiàn)有的政策和策略，把以城市利益為導向的工業(yè)化路線改為城鄉(xiāng)聯(lián)動、有大量農民參與的工業(yè)化路線。在法律和國家產業(yè)政策的規(guī)制下，鼓勵有條件的農民創(chuàng)業(yè)辦廠，既可以在鄉(xiāng)村辦，也可以到城市辦，取消各種歧視性的準入限制。在用工政策上，鼓勵農民到工業(yè)部門就業(yè)，既可以離土不離鄉(xiāng)，也可以離土又離鄉(xiāng)，最終改變農民的職業(yè)身份。

(二)完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的制度基礎

政府要為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局的建立創(chuàng)造條件，打破戶籍藩籬，清除政策壁壘，建立起城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、良性互動的有效體制。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路下，把農村發(fā)展放到整個國民經濟的大格局中，把農村進步放到構建社會主義和諧社會的進程中，把農民增收放到國民收入分配和再分配中，統(tǒng)籌政策設計和制度安排，完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的制度基礎：(1)要打破城鄉(xiāng)壁壘，取消城鄉(xiāng)分割的一系列制度。以穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為目標，建立生產要素在城鄉(xiāng)之間合理配置的市場體系、城鄉(xiāng)經濟良性互動的有效體制、城鄉(xiāng)社會事業(yè)和基礎設施共同發(fā)展的運行機制。堅決打破城鄉(xiāng)壁壘，取消城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，加快城鎮(zhèn)住房、社會保障、土地管理制度改革，解決進城農民及其子女在購房、就業(yè)、入學、社保等方面的政策限制，真正形成農村人口自愿、平等、有序進入城鎮(zhèn)的機制，“努力消除城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的體制性障礙”。(2)要完善城鄉(xiāng)公共服務均等化的制度基礎。公共服務均等化是公共財政“公共性”的重要體現(xiàn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度，形成公共服務均衡分配的制度基礎是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展基礎條件，必須打破城鄉(xiāng)分割的二元公共服務結構，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體制。一要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務教育體制，促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展。二是協(xié)調城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，增加財政對農村公共衛(wèi)生體系建設的投入，逐步建立農村公共衛(wèi)生經費保障機制，加快建立和推廣新型農村合作醫(yī)療制度，保障農民享有衛(wèi)生保健和基本醫(yī)療服務。三是逐步建立城鄉(xiāng)可銜接的農村社會保障體系。要妥善解決失地農民和進城農民工的社會保障問題，著力推進農村五保供養(yǎng)、特困戶救助等制度建設、積極探索建立符合農村特點的養(yǎng)老保障制度。四是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平競爭的勞動力市場，統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)政策和管理體制，取消對農民進城就業(yè)的各種限制。(3)完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的經營制度。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化經營制度的核心在于建立完善的土地流轉機制，我國農村土地歸集體所有，農民的承包經營權從法律上講屬授權而非物權。這一產權制度安排不利于農民身份的退出，更不利于農村人力資本的正常流動。為此，需要建立新的土地流轉機制，改善土地資源配置效率，激活農業(yè)剩余勞動力的轉移，為農業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化經營提供廣闊空間。在建立土地流轉機制的基礎上，一方面繼續(xù)穩(wěn)定并完善以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，根據(jù)自愿、有償?shù)脑瓌t引導土地承包經營權的依法合理流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。另一方面積極探索發(fā)展農村土地合作社新形式，加快推進集體產權制度改革。加快征地制度改革，建立和完善失地農民的就業(yè)和生活保障機制。

(三)在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局建設中提高農民的組織化程度

“我國的現(xiàn)代化不可能以農業(yè)這個第一產業(yè)完全轉變?yōu)檫吘壆a業(yè)為代價。我國的城市化也不可能建立在農村不斷衰竭基礎之上”，在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局建設中，要實施以農村為本的發(fā)展戰(zhàn)略，

以小農社會化為目標，提高農業(yè)的組織化程度：一是要大力發(fā)展農村的各種經濟組織，在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局建設中大力扶持和促進多種農村經濟合作組織的成長，包括農村雙層經營的合作經濟組織、股份合作制、各種經濟聯(lián)合體、農工商一體化聯(lián)合等經濟組織的成長，提高農民的組織化程度。二是完善農村市場經濟的組織架構。在發(fā)達的市場經濟國家，農村市場經濟的組織是政府——農業(yè)組織——農戶三級架構，而我國農村市場經濟的組織架構是二級架構，一級是龐大的政府，一級是弱小的農民，在政府和農民之間缺乏聯(lián)系的中介組織。在實施小農社會化的新農村發(fā)展觀時，要完善農村市場經濟的組織架構，以政府和農民組織的合作為前提，以農民組織為中介，“形成政府——農民組織——農戶的協(xié)作鏈，完善農村市場經濟發(fā)展的組織架構，提高農民的組織化程度，促進農村和農民的組織化和現(xiàn)代化”。三是通過社會立法來實現(xiàn)農村的社會化和組織化。從世界經濟發(fā)展的經驗來看，日本、韓國和我國的臺灣地區(qū)都曾經采用社會立法的方式來加快農民和農村的組織化，將農村、農業(yè)和農民作為一個整體實施社會保護，通過法律授予農協(xié)綜合性的社會經濟功能。借鑒東亞的經驗，在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局建設中，關鍵是要以三農的社會化、組織化和現(xiàn)代化為目標，積極實施小農社會化的新農村發(fā)展觀，以推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進程。

(四)在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局中培育農村經濟發(fā)展的新能力

新能力的培育關鍵是要建立資源在城鄉(xiāng)之間合理配置的市場體系，把農業(yè)和農村經濟放在整個國民經濟發(fā)展中統(tǒng)籌部署。(1)加強農村基礎設施建設，提高物質資本能力。加強農村地區(qū)小城鎮(zhèn)的交通、供水、供電、通信、文化娛樂、教育設施等基礎設施和公用設施建設，逐步形成現(xiàn)代化的開放式交通運輸網絡和信息網絡，村村有公路，尤其與發(fā)達的城市保持密切的聯(lián)系來帶動農村經濟的發(fā)展。(2)發(fā)展農村教育，提高農村人力資本能力。農村義務教育的費用應由農民付費轉向公共財政統(tǒng)一提供，加大財政對農村教育的投入，積極鼓勵和支持社會力量采取多種形式辦學，特別是興辦高中教育及適應市場需要的職業(yè)技術教育和技術培訓，提高農村勞動力的綜合素質，促進勞動力在各種市場上的自由流動，實現(xiàn)勞動力資源的合理優(yōu)化配置，改善農村工業(yè)技術、管理水平落后，員工的素質低，以至于農村工業(yè)的市場競爭力不高，規(guī)模小的現(xiàn)象。在農業(yè)生產經營中，加大人力資本投資和新技術引入，實行機械化技術創(chuàng)新和生物技術創(chuàng)新，將傳統(tǒng)的勞動密集型或土地密集型農業(yè)生產轉變成資本密集型或知識密集型生產，提高農業(yè)邊際生產力，為工業(yè)發(fā)展釋放新的剩余勞動力。(3)深化農村要素市場的改革。中國30年來的農村改革，最重要的成就之一就是推進了市場化取向的改革。然而，從產品市場和要素市場兩個方面看，要素市場的改革相對滯后于產品市場的改革。城鄉(xiāng)之間的生產要素根據(jù)市場的要求自由流動，可以使生產資源優(yōu)化配置，降低生產成本，產生規(guī)模效益。深化農村要素市場的改革，建立健全農村勞動力市場、土地市場和資本市場。這是今后農村改革的方向。農村勞動要素的市場化，關鍵是改革現(xiàn)行人口登記制度，破除城鄉(xiāng)分割的二元社會管理體制，保障公民的自由遷徙權利，為構造城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動市場提供條件；農村土地要素的市場化，關鍵是在穩(wěn)定農民承包土地的基礎上，推動承包土地、農村建設用地以及農民宅基地的有償流轉；農村金融市場的改革是要建立一個適合農村金融需求特點的農村金融體系，深化農信社改革，發(fā)揮其農村金融主力軍作用，加大政策性金融支農力度。加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結合的農村金融格局。一方面要發(fā)展農村小額信貸，農村的土地可以抵押融資，建立農民自己的合作金融組織。另一方面國家要對銀行給予農業(yè)和農村的貸款，在降低稅率、財政貼息等方面進行支持。(4)發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，轉變農業(yè)生產方式。按照高產、優(yōu)質、高效、生態(tài)、安全的要求，加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，推進農業(yè)科技進步和創(chuàng)新，加強農業(yè)物質技術裝備，健全農業(yè)產業(yè)體系，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，增強農業(yè)抗風險能力、國際競爭能力、可持續(xù)發(fā)展能力。要明確目標、制定規(guī)劃、加大投入，集中力量辦好關系全局、影響長遠的大事。要確保國家糧食安全、推進農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整、加快農業(yè)科技創(chuàng)新、加強農業(yè)基礎設施建設、建立新型農業(yè)社會化服務體系、促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、

責任編輯衛(wèi)玲