黃勝章

摘要：當前農村改革的重點是農村土地產權的改革。文章回顧了我國農村土地產權改革歷程，分析了我國農村土地產權制度障礙的主要表現：農村土地產權主體不清晰、農村土地產權權能的殘缺、農村土地流轉制度不完善、農村產權抵押制度的障礙、產權管理制度不健全等；提出要在法律層面明確農村產權主體，賦予承包經營權以物權屬性，要構建合理的集體土地征用制度、農村土地產權管理制度，完善農村產權抵押制度、改革試點產權制度等建議。

關鍵詞：農村改革；土地產權制度；田東

一、我國農村土地產權改革回顧

農村問題是中國經濟改革的重要問題，而農村問題的核心是土地問題。因此，農村土地改革歷來都是中國經濟改革的重點，回顧中國經濟改革的歷史就是從農村土地改革開始的。新中國農村土地改革經歷了土地農民私有向土地完全公有再到集體所有的轉變過程。1978年黨的十一屆三中全會以后，農村土地所有權歸集體，農戶承包以后獲得經營權和收益權，原則上承包期為15年。2002年8月頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》規(guī)定：土地承包期限在原來的基礎上延長至少30年不變。這一階段的改革實現了土地所有權與使用權的分離，解放了農村生產力，使農村發(fā)生了天翻地覆的變化。隨著經濟體制改革的深入和城市化快速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距呈擴大趨勢?，F行農村土地制度不適應經濟社會發(fā)展的弊端日益顯現。2008年黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，這個重大決定指明要強化土地承包經營權權能，允許土地承包經營權流轉，表明中國進入了新一輪的土地改革。黨的十八大報告提出農村土地制度改革的的核心理念是以權利保障為中心，將土地按照計劃配置的方式轉化為通過市場進行，根本目標是建立集體土地和國有土地權利平等、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度。這就要求構建平等進入、公平交易的土地市場，在規(guī)劃和用途管制下，允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場。

從黨的十七大以來特別是十八大以來農村土地制度改革的總的發(fā)展方向看，當前，農村土地制度改革面臨的問題是農村土地產權交易制度問題?！爱a權制度是所有經濟制度的核心制度，土地產權制度又是所有經濟制度的核心制度，這是由土地資源的基礎性、稀缺性決定的。”中國農村土地產權改革最早開始于20世紀90年代的經濟發(fā)達地區(qū)。進入新世紀特別是2010年后，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的明顯加快，各地加大了改革的力度。黨的十七屆三中全會將農村土地改革發(fā)展引向新的階段。到2014年、2015年進一步加大農村土地產權制度改革步伐，在深化經濟改革的大背景下，特別是在深化農村土地改革的視野下，如何創(chuàng)新農村集體經濟有效實現形式，直接關系到廣大農民的切身利益，關系到農村的現代化建設。許多專家認為，農村土地產權制度改革是繼家庭聯產承包責任制后中國農村的又一次有重大影響的改革。

2008年國務院把成都作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革配套試點城市，成都市制定了《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點總體方案》，開始探索農村產權制度改革。明確農民對土地的使用權，房屋、林木等資產的所有權，推動農村市場化改革，并建立成都農村產權交易中心，成為全國首家產權綜合交易中心；制定產權抵押融資方案，完善產權交易流轉體系；同時，國務院還在重慶市、湖北武漢市和鄂州市、山東棗莊市、廣西田東縣進行農村產權改革試點。這6個地方都進行農村產權的改革試驗，結合自身的實際，探索各有特點的形式和模式。基于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的成都模式，基于“兩型社會”的武漢模式，基于“地票制度”的重慶模式，基于“五權兩指標”的鄂州模式，基于“一證一所一社”的棗莊模式，基于產權股份和土地信托帶動扶貧發(fā)展的田東模式。這6地試點依托農村改革試點的政策優(yōu)勢，積極探索農村產權改革的新路子，目的是推動農村產權有序流轉交易，激發(fā)農村各種生產要素的活力。這6地試點內容的相同點表現在：一是全面開展農村產權的確權工作；二是推動農村產權市場體系的建設，主要是建立農村產權交易中心（所），作為農村產權流通平臺；三是推動農村產權流轉交易制度的建設；四是拓展農村產權融資抵押業(yè)務范圍；五是建立農村產權流轉風險防范體系。試點工作取得良好的示范作用，取得了明顯的社會效果：一是推動了農村產權流轉；二是緩解了農村發(fā)展融資難的問題；三是縮小了城鄉(xiāng)之間的差距。

全國6地試點各自的特點在于：成都、重慶試點重在解決城鄉(xiāng)二元結構的矛盾，特點是城市建設用地和農村建設用地指標的交易，成都、重慶、武漢建立全省或一個大區(qū)域范圍的綜合性的農村產權交易中心；鄂州、棗莊重點推進建立市、縣、鄉(xiāng)的產權交易體系。試驗涵蓋了東、中、西部地區(qū)，發(fā)達、中等、貧困地區(qū)。田東縣的試點體現了“縣一級產權交易平臺將成為主體”的十八大精神。田東縣試點的創(chuàng)新之處在于：以縣為中心，在貧困地區(qū)探索產權改革，內容包括基本的土地產權交易，在金融領域對產權的抵押貸款放寬限制與重點扶持。田東試點基于產權股份和土地信托帶動扶貧發(fā)展，這一模式進一步豐富了農村產權改革試點的內容。

全國6地農村產權改革試點的啟示在于：農村產權改革需要政府和政策的大力支持。特別是改革試點的初期，政府和政策的扶持十分重要。政府組織實施開展農村土地確權，引導建立農村土地產權交易市場，建立和完善各種產權交易制度，維持市場交易秩序以及加快農村社會保障機制的建設、維護農民土地流轉中的合法利益，在這些服務上都發(fā)揮領導和引導作用。農村土地產權改革需要有一個完善的農村金融服務體系來支持。農村土地產權改革要充分利用改革試點的政策優(yōu)勢，大膽探索。

二、全國農村產權交易田東試點的探索

農村產權改革試點以農村土地產權為重點，以一系列的項目為實驗依托，在農村產權改革的各有關領域和重要環(huán)節(jié)進行試驗。為此，筆者以全國農村產權交易田東試點為調查對象，剖析農村土地產權制度的障礙，以探索有關制度創(chuàng)新。

2011年以來廣西加速推進農村土地改革及土地產權交易試點。2011年12月田東獲批以“深化農村金融體制改革”為主題的“國家農村改革試驗區(qū)”；2014年11月獲批參與第二批農村改革試驗區(qū)——扶貧開發(fā)綜合改革。田東縣作為全國24個農村改革試驗區(qū)之一，也是目前廣西唯一獲批為國家級農村改革試驗區(qū)的縣份。田東縣積極探索，勇于創(chuàng)新，全面深化推進農村改革試驗區(qū)的工作，努力實現“農村金融服務均等化和農業(yè)現代化目標”。2012年田東縣在全國6個以金融改革為主題的試驗區(qū)中率先出臺《農村產權抵押貸款試點工作的意見》，鼓勵銀行機構研發(fā)新型涉農信貸產品，擴大貸款擔保物范圍，鼓勵農民運用自身產權來抵押貸款。試點取得明顯效果，試點倉4新產品包括：土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款、集體林權抵押貸款、“信貸+保險”產品、中小企業(yè)集合票據和“惠農卡”大型農機具抵押貸款等等。試點創(chuàng)新產品的多樣性拓寬了涉農資金的融資渠道，產生了實實在在的效益。其主要做法是：

1.推動農村土地產權確權上市?；就瓿杉w建設用地、農村宅基地和房屋的確權頒證工作，全面開展土地承包權確權、登記工作，為農村產權入市創(chuàng)造條件。

2.完善農村產權交易平臺，擴大農村生產融資渠道。主要是籌建田東農村產權交易服務中心，進行農村產權抵押、交易，促使農村產權變現，解決農業(yè)生產融資難問題。田東農村產權交易中心于2012年12月掛牌成立，是目前廣西唯一一家專業(yè)農村產權交易平臺。產權交易中心從機構上填補了廣西空白，并在業(yè)務上取得重大突破，取得了實實在在的成果，標志著以田東縣農村產權交易中心為核心的農村交易市場逐步活躍，輻射帶動及激活農村生產要素的作用已經顯現。田東縣農村產權交易中心自2012年12月成立至2016年3月末交易工作取得良好進展。（1）累計主持產權交易10060宗，交易額8.39億元，其中：2013年1424宗，交易額1.54億元；2014年3900宗，交易額3.61億元；2015年4473宗，交易額3.04億元；2016年截至3月末263宗0.20億元。（2）土地經營權流轉鑒證8.28萬畝，其中：2013年1.49萬畝；2014年3.92萬畝；2015年2.72萬畝；2016年截至3月末0.15萬畝。（3）產權抵押貸款161宗4.76億元，其中：2012年4宗0.02億元；2013年25宗0.3億元；2014年43宗2.21億元；2015年67宗1.42億元；2016年截至3月末22宗0.81億元。田東建成廣西產權交易中心后，努力將田東縣農村產權交易中心打造成為區(qū)域性交易平臺，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。繼續(xù)擴大交易品種和服務范圍，創(chuàng)新服務領域。推動合理收費，實現農村產權交易中心的可持續(xù)經營，推動其跨行業(yè)、跨所有制、跨區(qū)域發(fā)展。

田東農村產權改革試點的成效體現在：第一，建立并完善農村產權交易平臺，特別是加強了縣一級平臺的建設。第二，全面推進農村資源確權，為農村產權交易市場提供產品。第三，積極探索新的產權改革。探索以農村集體土地產權為核心的股份制改革，創(chuàng)新農村經濟發(fā)展模式和社會管理機制。探索貧困村“農村產權+社會資本”的經濟發(fā)展模式。第四，積極探索土地信托。探索農村土地信托合作模式——農村產權+政策性金融+社會資本模式，創(chuàng)新開展土地流轉信托試點，實現農村產權、政策性金融和現代農業(yè)產業(yè)的有效融合。第五，建立農村產權管理制度，為構建農村產權管理體系提供制度保障。田東縣先后出臺《農村產權抵押貸款意見》《農村集體“三資”管理制度（試行）》《農村產權交易管理辦法（試行）》《田東縣2014年農村土地承包經營權流轉獎勵暫行辦法》，正在制定《農村產權不良貸款抵押物處置辦法》《農村產權管理聯席會議制度》等一系列文件，探索建立農村產權交易仲裁機制，為全縣農村產權管理提供制度保障。

三、農村土地產權制度的障礙

雖然農村產權改革試點取得了明顯的成效，但是進一步的深化改革仍然存在諸多障礙。

（一）農村土地產權主體模糊

我國《憲法》《土地管理法》《民法》《農業(yè)法》等都明確規(guī)定，農村土地屬于集體所有。但集體所有落實到哪一級的集體上不清楚。中國農村集體所有指的是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村集體經濟組織。集體落實到哪一級，幾部法律界定不一致?！稇椃ā芬?guī)定：農村和城市郊區(qū)的土地除法律規(guī)定屬國家所有外，屬于集體所有。僅是籠統(tǒng)地界定為集體所有?！睹穹ㄍ▌t》將集體所有界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經濟組織、村民委或村集體經濟組織兩級?！锻恋毓芾矸ā穼⒓w所有界定為可以是村民委也可以是村民小組?！掇r業(yè)法》則界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村或村內農業(yè)集體經濟組織，跟《憲法》《民法》規(guī)定不完全一致。產權主體規(guī)定的多樣與交叉造成了人們認識的模糊，也造成農民主體意識的模糊，從而造成責權分配的混亂。

（二）農村土地產權權能的殘缺

由于產權主體的模糊，導致土地處置權不明確。農民集體不能充分行使土地的各項權力。主要表現在政府征用土地權力的濫用。按照產權理論，完整的產權是一個完整的權力。雖然法律規(guī)定，國家因用于公共利益可以征用集體土地，并給予一定的征地補償，但在現實中，由于對“國家利益”和給予補償沒有明確規(guī)定，政府濫用征地權力并給農民的征地補償過低，不同程度地損害了農民的利益。

（三）農村土地流轉的制度問題

農村土地流轉的根本制度障礙是城鄉(xiāng)二元結構體制。我國實行土地國有和集體所有制兩種形式。并規(guī)定利用土地建設必須申請使用國有土地，這樣就硬性規(guī)定了集體土地使用需經過征用這個環(huán)節(jié)，農村土地無法直接進入市場流轉。在征地過程中，國家擁有征地特權，普遍存在補償過低等現象，使農民的土地資源價值無法有效實現。

農村土地流轉問題主要是農村宅基地使用權和其他集體建設用地使用權的管理規(guī)定：

1.對農村宅基地使用權的限制性規(guī)定。農村宅基地使用權可以說是農民的一種福利和保障，城市人不得享受。法律規(guī)定農村宅基地不得轉讓，但沒有限制宅基地上的房屋轉讓。這種規(guī)定讓農民通過賣房獲利，但雙方都沒有得到明確的產權，無法盤活農村資源要素。

2.其他建設用地使用權的限制性規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設住宅或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益設施及公益事業(yè)建設用地，任何單位或個人進行建設需要使用土地的，必須申請使用國有土地。這個規(guī)定使農村建設用地使用權受到很大范圍的限制。實際上，由于監(jiān)管不力及現實農村發(fā)展的客觀需要，違規(guī)現象屢禁不止。如何規(guī)范土地流轉制度，創(chuàng)新集體土地使用權，實現土地資源優(yōu)化配置，增強農村經濟活力，是必須面對和解決的問題。

（四）農村土地產權抵押的制度障礙

1.土地承包經營權存在先天不足。（1）我國對集體土地實行所有權與使用權（土地承包經營權）兩權分離制度。土地所有權歸集體，使用權歸農民。土地承包經營權被定位為獨立的財產權，但在產權主體模糊的情況下，僅具有處分權能，支配力受到諸多限制。在我國現行的法律制度里，從來不正面承認土地承包經營權抵押制度的合法性。現行法律規(guī)范對此有三種立法模式：一是直接明令禁止?！叭纭稉７ā返?7條第2款明確禁止‘耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的其他土地使用權抵押，《物權法》第184條第2款延續(xù)了這一規(guī)定，僅增加了一款‘但法律規(guī)定可以抵押的除外”。《物權法》規(guī)定，通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等土地承包經營權可以抵押，其他方式取得的土地承包經營權可以轉包、互換、轉讓，但能否抵押規(guī)定不明。土地承包經營權抵押規(guī)定較為復雜。二是間接給予禁止。如《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中第15條規(guī)定，承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，認定為無效。這一司法解釋間接否定土地承包經營權抵押的合法性。三是避而不談。如《農村土地承包法》中第32條規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、轉讓或其他方式流轉”，這條規(guī)定直接回避了以家庭承包取得的土地承包經營權是否可以抵押的問題。實際上這些規(guī)定限制了抵押品的范圍。（2）所有權與承包經營權分離，造成行政干預嚴重，難于完全履行其處分權能。

2.宅基地使用權抵押貸款的否定性規(guī)定。法律明確規(guī)定宅基地使用權不得抵押貸款，但央行的政策是允許宅基地使用權抵押貸款試點和探索。《擔保法》第37條規(guī)定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。2010年中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保險監(jiān)會《關于全面推進農村金融產品和服務方式創(chuàng)新的指導意見》指出要探索開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款業(yè)務，在有條件的地方開展相應的抵押貸款試點，豐富“三農”貸款有效方式。明顯存在法律與改革要求相沖突的情況。

3.農村房屋抵押規(guī)定的模糊。法律沒有規(guī)定農村房屋可以抵押，但是也沒有禁止農村房屋抵押。從法律分析來看，現在宅基地使用權與房屋所有權是分別賦權。宅基地使用權是集體的，是集體所有下的使用權，房屋是私權。對宅基地雖然也是將集體所有權和使用權分離，但宅基地制度演化的結果是強化了前者，模糊了后者。在構建宅基地制度時，集體所有權是越做越強，農戶使用權的保障在制度構架里面是缺乏的，農民宅基地的產權功能基本喪失。十八屆三中全會的文件中提出農民的住房財產權可以試點抵押擔保和轉讓，沒有提及宅基地使用權，這就是未來想把房屋的所有權權能越做越大。但這個所有權是在宅基地的使用權上的，兩者之間存在實物上的不可分割和權能上的分割。農村的改革實踐已有了突破，一些地方的農民現在基本上把使用權和房屋打通了，從相關的法律規(guī)定來看，農村房屋應當是允許抵押的，《擔保法》第34條規(guī)定“下列財產可以抵押：（一）抵押人所有的房屋和其他地上定著物”，這里指的范圍就很廣，對農村房屋抵押貸款沒有做出專門規(guī)定。

4.程序方面的障礙。受農村土地集體所有的基本制度影響，土地所有權人與承包人、使用人分離，導致對農村土地、房屋、林權、水面、灘涂等進行抵押時，增加了需經集體同意的環(huán)節(jié)。因此，在抵押過程中，就存在故意找理由拒絕或拖延時間，或拖延出具證明或要求承包人將抵押物轉給他人等情況，這實際上在程序上造成一定的障礙，該環(huán)節(jié)給抵押行為能否順利開展帶來了極大的不確定性。

5.農村土地產權制度改革滯后。確權困難，影響農民融資能力。就農村土地確權而言，土地經營權確權工作任務艱巨。以土地經營權為例，田東縣第二輪土地延包，涉及7.5萬農戶26萬畝土地，田東僅在百渡村、布兵村5個屯進行試點，完成147戶500多畝土地經營權證書發(fā)放工作。已經確權的還只是零頭。全縣林改面積234萬畝，215萬畝已發(fā)證，但不少發(fā)證地塊仍存在權屬糾紛。很多農戶沒辦理宅基地土地證、房屋所有權證。大部分農村集體資產資源也沒確權頒證。究其原因，國土部門在1988年起實施農村宅基地初始發(fā)證，應辦證83000宗，僅辦理61300宗，加上近十年來農村新增的建房用地辦證跟不上，農村違章占地建房現象突出。還有就是對農村的房產登記沒有強制性，目前只有縣城規(guī)劃區(qū)內的少數農戶辦理農村房屋所有權證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級處于空白。依托農業(yè)產業(yè)化、土地流轉、專業(yè)合作社開展的信貸服務規(guī)模較小；以動產質押和權利質押開展的貸款服務創(chuàng)新不足。就田東縣而言，目前上市的農村產權僅限于林權、土地經營權、大型農機等。農村可用于抵押貸款的房產為數不多。農村房屋產權不明晰，根本無法正常上市交易。

6.土地產權管理制度不健全。以田東為例，由于農村產權交易機構在田東乃至整個廣西都是新生事物，目前廣西還沒有一套農村產權交易監(jiān)管制度來規(guī)范市場行為，缺乏交易仲裁制度，未來涉及農村產權交易爭端如何解決，這些問題均有待解決。

此外，產權交易雙方進場交易的自覺性不夠。實際上也是法律意識不夠，交易雙方不想走程序，圖簡單，地下交易十分普遍，造成資源浪費，農民利益得不到保障，甚至影響社會穩(wěn)定。

農村土地產權制度改革中存在的問題，是整個農村產權體系沒有完全建立所致，雖然有了基本框架和結構，但還是粗線條的欠細化的一個格局?！巴恋爻邪洜I權制度法律規(guī)定分散、不系統(tǒng)，作為制度制定者的國家，把承包經營權相關法律規(guī)定分散在民法通則、擔保法、農業(yè)法、村民委員會組織法、土地管理法、農村土地承包法和諸多行政法規(guī)或黨的文件中，這種狀況顯然造成了法律適用的沖突與困難，與農村社會主義市場經濟對法律的要求不相適應，加快立法步伐迫在眉睫?！?/p>

四、農村土地產權制度的構建

（一）法律層面制度的構建

1.明確農村土地產權主體。按照產權理論，產權越清晰，交易成本越低。根據法律經濟學所有權的有效性原理，與財產買賣相關聯的一個基本難題是所有權有效性的成立，這是法律必需解決的，買方如何知悉賣方是否擁有無瑕疵的所有權，買方又如何保證自己獲得的所有權是完整無瑕疵的，如果這些問題得不到順利解決，買賣交易就會受阻。在實行農村土地集體所有制的前提下，要讓農村產權主體有明確的說法，就要縮小所有權的層級，最后落實到一個層級上。在現階段，要完善和規(guī)范《土地管理法》《民法》《農業(yè)法》等產權主體的模糊性和不確定性，統(tǒng)一規(guī)定到某一層級。成都改革試點確權分別規(guī)定為村民小組、村委會。田東農村綜合改革試點確權也分別規(guī)定到村民小組、村委會。

2.在法律化中賦予土地承包經營權以物權屬性。這是當前土地改革的核心內容。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營?！边@對農村產權改革指明了方向，實際上是加強了農村產權的用益物權。在法律上，把《土地承包法》和《物權法》規(guī)定的承包經營權作為一個財產權，使原來的發(fā)包和承包關系即一種合約關系，變成農民對承包地的物權。農村土地承包經營權的排他性效力和支配性效力得到增強，從而根本性地提升土地承包經營權的法律地位，將最大限度地保護土地承包經營權人的合法權益。

（二）集體土地征用制度的構建

1.完善《土地管理法》中關于農村土地權利變更和程序的規(guī)定。給予農村土地在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等的權力。

2.界定征地范圍，即明確“為了公共利益”的范圍，明確哪種主體搞建設，可征用農民集體的土地，而不是無限擴大化。

3.完善征地補償辦法。法律只設定補償倍數的上限，而沒有下限，明顯不合理。征地補償應該引入市場機制。

4.研究土地增值收益合理分配機制，保證征地農民社會保障、就業(yè)培訓等措施。

5.嚴格征地程序，包括建立擬定征地補償和安置方案的制度、建立征地報批前協商制度等。保護被征地農民的合法權益，就是保護被征地農民的知情權、參與權、上訴權。

（三）農村土地產權管理制度的構建

建立農村土地產權統(tǒng)一登記制度，制定出臺農村土地產權交易管理辦法、農村產權交易仲裁機制、產權評估機制以及抵押資產處置機制等相關配套政策和保障措施；推動農村土地制度改革，完善被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制，讓農民公平分享土地增值收益。加強農村宅基地管理和保護，促進農村土地的集約利用。同時，完善相關的法律咨詢服務、信息收集和處理服務以及融資和保險等金融服務。

（四）完善農村土地產權抵押制度

主要是土地承包經營權、宅基地使用權、農村房屋的抵押。同時擴大抵押范圍，基本包括農村產權其他種類。如以土地承包經營權流轉或以流轉為前提，權利人可以憑持有的土地承包經營權證抵押。此種方式突破了法律關于土地承包經營權抵押的模糊規(guī)定，有利于推動土地承包經營權流轉。其他農村產權的抵押規(guī)定和操作，也有利于推動農村經濟的發(fā)展。

（五）改革試點土地產權制度的構建

在農村土地集體所有制前提下，從“兩權分離”的邏輯出發(fā)來推動土地制度改革。改革的基本主線是在所有權和使用權分離上做文章。土地制度結構的第一層次是所有制，第二層次是權利構成。由于第一層次是鎖定的，改革只能在第二個層面尋求突破，即通過兩權分離，擴大使用權的權能，發(fā)揮產權的激勵和穩(wěn)定預期的功能，調動土地使用者的積極性，以提高土地利用效率。

總之，在農村改革的視野下，在改革試點的推動下，在政策的鼓勵下，農村土地產權改革的步伐將加快。而要實現降低土地產權交易成本，體現土地產權交易規(guī)律，最終要在立法和司法的層面解決。要通過一系列的法律和制度安排，破解農村土地產權改革實踐中的種種矛盾和困難，為完善我國農村土地產權發(fā)揮積極作用。