周建瑜

摘要：隨著川渝城鄉(xiāng)一體化的進一步推進，越來越多的農(nóng)民從農(nóng)村居民身份轉變?yōu)槌鞘芯用裆矸?。城?zhèn)化既是人口就業(yè)結構、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構的轉化過程，又是城鄉(xiāng)空間社區(qū)結構的變遷過程。世世代代在土地上生活、耕種，并由此形成的相對穩(wěn)定的、明顯有別于城市社區(qū)的村社組織和相應的社區(qū)治理機制，決不會隨著土地的失去而徹底消亡，失地農(nóng)民正面臨著從鄉(xiāng)村治理到社區(qū)治理的轉變。進行失地農(nóng)民社區(qū)建設和發(fā)展的研究，對于促進失地農(nóng)民融入城市社會，推進我國城市化進程，維護城市社區(qū)穩(wěn)定，促進社會和諧發(fā)展意義重大。

關鍵詞：失地農(nóng)民；社區(qū)建設；存在問題；解決方案

中圖分類號：C916；D616

文獻標識碼：A

文章編號：1007—5194(2009)06—0141—07

一、城鎮(zhèn)化催生失地農(nóng)民社區(qū)

四川和重慶毗鄰，經(jīng)濟相融、文化相通，經(jīng)濟發(fā)展的基礎、條件和水平基本一致，人口發(fā)展狀況也有許多相似之處。隨著川渝城鄉(xiāng)一體化的進一步推進，越來越多的農(nóng)民從農(nóng)村居民身份轉變?yōu)槌鞘芯用裆矸荨！笆濉逼陂g，重慶城鎮(zhèn)化水平由2000年的35.6％上升到2006年的46，7％，平均每年提升1，6個百分點。2008年重慶城鎮(zhèn)化水平達到49，99％。按照重慶市“十一五”規(guī)劃，到2010年人均GDP要上2100美元，城鎮(zhèn)化率要達到52％。四川城鎮(zhèn)化水平也由2000年的26，7％上升到2006年的34，3％，平均每年提升1，2個百分點。按2008年城鎮(zhèn)化水平，四川不同區(qū)域的城市可分為三個梯隊，處于第一梯隊的成都和攀枝花2008年的城鎮(zhèn)化水平分別達到63，58％和59，6％，不僅比全省水平高20多個百分點，而且遠高于全國平均水平45，68％。

城鎮(zhèn)化作為一種社會歷史趨勢，既是物質文明進步的體現(xiàn)，也是精神文明前進的動力。城鎮(zhèn)化既是人口就業(yè)結構、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構的轉化過程，又是城鄉(xiāng)空間社區(qū)結構的變遷過程。世世代代在土地上生活、耕種，并由此形成的相對穩(wěn)定的、明顯有別于城市社區(qū)的村社組織和相應的社區(qū)治理機制，決不會隨著土地的失去而徹底消亡。失地農(nóng)民正面臨著從鄉(xiāng)村治理到社區(qū)治理的轉變。十七大報告強調指出：“走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展?！辈⑻岢霭殉青l(xiāng)社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。這無疑給中國的城鄉(xiāng)社區(qū)建設指明了方向。

我們這里所要研究的失地農(nóng)民社區(qū)主要是指在法定的城市社區(qū)中，由失地農(nóng)民構成的演替式邊緣社區(qū)和含有失地農(nóng)民的混合式綜合社區(qū)，也包括戶籍轉為城市市民身份的“城村”和“鎮(zhèn)村”居民。從嚴格意義上講，這里仍使用失地“農(nóng)民”這一說法是不妥的，因為在絕大多數(shù)城市中特別是處于城郊結合部的這一特殊群體在失去土地之后其身份就已經(jīng)從“農(nóng)村居民”轉變成了“城市居民”。只是為了與原有的城市居民相區(qū)別，我們還是沿用人們習慣的“失地農(nóng)民”稱謂。

二、失地農(nóng)民社區(qū)建設面臨的問題

我國的社區(qū)建設還處于初創(chuàng)時期，失地農(nóng)民社區(qū)建設更是一個全新的課題。按照失地農(nóng)民群體的聚集地域和居住情況分析，我們以為，在失地農(nóng)民社區(qū)建設方面，目前主要有公寓式集中居住模式、田園式新居模式和融入型混合模式。從村民委員會過渡到社區(qū)居委會，失地農(nóng)民社區(qū)建設和發(fā)展存在的問題十分突出：

1、社區(qū)管理體制問題

從我們調查的幾個社區(qū)組織機構(民間組織)情況看，盡管含有失地農(nóng)民的各個社區(qū)的地理、歷史、環(huán)境、資源等狀況各不相同，但其治理結構在行政層面上幾乎沒有差異。社區(qū)工作任務主要是辦理市、區(qū)政府有關居民工作的交辦事項，事務也幾乎都是落實計劃生育，舉辦各種慶典活動，實施社會救助(幫貧問苦)，社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生和治安管理，調解鄰里糾紛等。各個社區(qū)也都建立了一套較為完整的規(guī)章制度，從形式上看是很象城市社區(qū)了，但事實上，以居委會取代村委會，居委會并未實現(xiàn)從服務范圍、對象到工作職能、方式的真正轉變。

“村改居”后的社區(qū)居民，是按照居民委員會組織法規(guī)定的居民自治的規(guī)則管理，還是按照村民委員會組織法規(guī)定的村民自治的規(guī)則管理，目前法律還沒有專門的規(guī)定。按說，其身份改為居民后，自然應按居委會組織法進行管理。但是，從達州、瀘州、南充等地看，盡管不少失地村已經(jīng)掛上了社區(qū)居委會的牌子，我們卻發(fā)現(xiàn)這些社區(qū)的行政管理體制并未有實質性改變，實際是“換湯不換藥”。各相關職能部門基本上把工作重點放在了“換牌子、清房子、配班子”上，對改制后社區(qū)怎樣適應新的要求開展各項工作指導較少，加上依據(jù)的《中華人民共和國村民委員會組織法》沒有對撤村設居的條件和程序、村集體資產(chǎn)處置和人員安排等作出明確規(guī)定，使基層在“村改居”過程中缺乏規(guī)范的政策指導。有的區(qū)縣，對戶籍遷移、生老病死、計生優(yōu)惠政策、“出嫁女”參與集體資產(chǎn)分配權益界定等重要問題意見不一，造成“一村一政”，處置各異，從而影響失地農(nóng)民社區(qū)的穩(wěn)定。

有的村還因為集體債務較多，無力償還或無處掛落，致使村改居后，原村委會無法撤銷，空掛牌子，保留班子，繼續(xù)擴大債務。

在高度交叉任職的失地農(nóng)民集中社區(qū)，黨組織、社區(qū)居委會、集體經(jīng)濟組織三者關系難以平衡。一些轉制社區(qū)過分強調社區(qū)黨委在社區(qū)事務管理中的“絕對權威”，“一把手”拍板架空社區(qū)居委會、集體經(jīng)濟組織。一些社區(qū)由于集體經(jīng)濟組織掌握著社區(qū)建設發(fā)展的經(jīng)濟命脈，經(jīng)濟組織地位上升，黨組織領導弱化，居委會管理虛化，以致出現(xiàn)經(jīng)濟組織負責人權力超越社區(qū)黨組織的傾向。

市政建設沒有同步跟進。按照城市管理辦法，“村改居”后市政基礎設施，如道路、路燈、環(huán)境、衛(wèi)生、綠化、水電等應納入市政管理統(tǒng)一范疇，經(jīng)費應由政府解決?，F(xiàn)實是，有的離城市近的失地農(nóng)民社區(qū)，既納入了市政建設規(guī)劃，又納入了新農(nóng)村建設實施項目，享受了兩方面的優(yōu)惠政策；有的卻既沒有納入統(tǒng)一的市政建設規(guī)劃，也沒有納入新農(nóng)村建設的范疇，成為城市建設管理的“空檔”。受高額房租驅使，大多居民和村集體都蓋有違章建筑。_一些地方為失地農(nóng)民劃定的自建地上建筑密集，高高低低，道路、下水道等公共設施水平低下，不符合城市化標準。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，既造成土地利用效率低、基礎設施配套差，又存在很大的消防安全隱患，加之廉價房屋引來大量的外來人口，也為賣淫嫖娼、地下賭博提供了市場，治安形式十分嚴峻。

2、失地農(nóng)民社區(qū)設施條件及工作者素質問題

失地農(nóng)民社區(qū)作為城市中新型的社區(qū)，與老城區(qū)相比差異是明顯的，既有經(jīng)濟基礎的不同，也有人文素質的不同。失地農(nóng)民社區(qū)服務設施及辦公條件不僅表現(xiàn)在與老城區(qū)相比較之中，也體現(xiàn)在不同模式社區(qū)間差別較大。就是同一模式，由于其地理、歷

史、環(huán)境、資源等狀況各不相同，也呈現(xiàn)出較大差別。同樣是集中居住社區(qū)，有的設施齊全、高檔，有的卻十分簡陋，甚至有的除住宿房外，什么公共設施都沒有。田園式社區(qū)大多有城市社區(qū)沒有的綠地、河塘、花園，有的旅游開發(fā)較好，經(jīng)濟發(fā)達，購物、交通十分便利；有的遠離市區(qū)，交通不暢，經(jīng)濟發(fā)展滯后，各種與生活配套的設施缺乏。溫江柳城北街社區(qū)算是較大社區(qū)，總戶數(shù)3851，總人口10506，辦公用房僅50平米，電話才1部，電腦4人共用1部；而高新區(qū)石羊新光社區(qū)總戶數(shù)2560，總人口6543，辦公用房高達1404平米，電話就有3部，電腦3人共用一部。不論居民人數(shù)是5000人，還是超過1萬人，社區(qū)工作人員的編制幾乎都是5～7人。

同樣是混合社區(qū)，無論有沒有失地農(nóng)民融入其中，都存在這種情況：如果是駐區(qū)單位效益設施差，社區(qū)居民與駐區(qū)單位的“資源共享、共駐共建”活動也難以開展。如果駐區(qū)單位(主要是指轄區(qū)內(nèi)的黨政機關和企事業(yè)單位，包括工廠、學校、醫(yī)院、駐軍、寺廟等)向社區(qū)開放單位設施，為社區(qū)建設提供物質、人力和資金支持，可以共享資源；如果駐區(qū)單位各自為政的封閉格局沒有打破，在這樣環(huán)境中的失地農(nóng)民小區(qū)常常被孤立在駐區(qū)單位外，什么公共設施都享受不到。

社區(qū)干部結構在不同地區(qū)存在很大不同。達州、自貢等丘陵和山區(qū)新組建的失地農(nóng)民社區(qū)干部的年齡結構趨于老化，文化程度偏低，社區(qū)干部中本村、本鄉(xiāng)戶口占比例較高，搭配不盡合理。失地農(nóng)民社區(qū)在機構設置、人員編制、干部待遇等方面沒有統(tǒng)一規(guī)定。有的地方對社區(qū)專職工作者的報酬福利待遄實行了不同的標準，有的仍實行村干部待遇標準，有的實行低于城鎮(zhèn)社區(qū)高于農(nóng)村干部的待遇標準。從目前的情況來看，社區(qū)“全職干部”中的大多數(shù)既沒有社區(qū)工作的經(jīng)驗，也沒有接受過城市社會基層管理的專業(yè)訓練，社區(qū)的“重大任務”幾乎全是上級(街道)布置安排的工作，如：社區(qū)計劃生育章程、節(jié)日慶典活動、幫助貧困戶、社區(qū)內(nèi)的垃圾問題等等。因此很容易在工作中沿用過去農(nóng)村管理或行政機關管理的做法，難以承擔起“社區(qū)自治”的組織協(xié)調職能，難以從長遠的角度來考慮社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展，來自居民的、關系社區(qū)居民利益的“重大事項”很少能提到議事日程。

3、集體資產(chǎn)收益分配與改制發(fā)展問題

村集體資產(chǎn)所有者問題。在確定集體資產(chǎn)所有者方面，各村都有自己的村規(guī)民約，出于保護自身利益的需要，擔心撤村改居過程中集體資產(chǎn)分配不公、村干部巧立名目多占多拿、不該享受集體資產(chǎn)的人(如“農(nóng)嫁居”人員)全額參與集體資產(chǎn)分配以及宅基地安排等，基于對村級財務管理現(xiàn)狀的不信任和對今后生活保障的考慮，失地農(nóng)民普遍選擇將集體資產(chǎn)進行徹底分割，量化到個人，拿到自己手中。加之拆村建居后，在村集體資產(chǎn)所屬的單位就業(yè)的失地農(nóng)民愈來愈少，村民在外就業(yè)形成了對村集體的離心傾向也增強了分割集體資產(chǎn)的訴求。

村集體資產(chǎn)改制問題。按照現(xiàn)有的政策規(guī)定，農(nóng)村主要以集體用地、習慣用地、集體廠房形式存在的集體資產(chǎn)獲得的收益，上繳的稅金較少(或沒有)，因此，這些村集體所擁有的資產(chǎn)很難按《公司法》的規(guī)定進行公司化的改造，股份不能退轉、也不能吸納外來股，更不可能像上市股份公司那樣發(fā)行股份，把公司做大等等。

村集體資產(chǎn)評估問題?，F(xiàn)在的做法，大部分村評估資產(chǎn)原則上是按賬面上的金額(即建造金額)自行評估計算，尚未開發(fā)的企業(yè)用地(集體資產(chǎn)之一)只登記不折價，待開發(fā)后再按情況評估這家加入公司資產(chǎn)。自己評估可能會影響評估的真實性、準確性、科學性。

村集體資產(chǎn)的弱勢問題。由于城市政府掌握著雄厚的城市資源和政策資源，村集體資產(chǎn)被動地又不完全地融入城市。在融入城市的過程中，村集體資產(chǎn)表現(xiàn)出被動和弱勢，擴張能力明顯不足?，F(xiàn)行的村級集體資產(chǎn)管理體制就顯得非常落后，表現(xiàn)為產(chǎn)權責任不清、市場反應遲鈍、分配平均化等，這種管理體制導致村集體資產(chǎn)面臨萎縮。村集體資產(chǎn)保值增值具有難度，長久以往還有可能引發(fā)新的社會不安定。

4、混合社區(qū)居民的社區(qū)認同與參與問題

居民社區(qū)認同低、社區(qū)居民參與不足的問題在融入型混合社區(qū)模式中表現(xiàn)較為突出。

混合型社區(qū)由于之前城市居委會和村委會各自有一套運行方式，早已形成比較完整的自我內(nèi)部循環(huán)體系，所以，社區(qū)各小組之問的居民互動較少。各類社區(qū)小組幾乎無法組建自己的志愿團體，社區(qū)內(nèi)可供利用的資源很少，各種服務設施匱乏，社區(qū)服務除盈利性的以外，非盈利性的服務幾乎沒有，即使有也很少且質量很低。

由于混合社區(qū)居民組成的社區(qū)共同體不像集中居住社區(qū)大都沾親帶故，要在非親非故，還沒有形成實質性的共同利益的社區(qū)開展社區(qū)建設活動就很難形成凝聚力。多數(shù)的居民沒有參與社區(qū)管理的意識、經(jīng)驗，而是過分依賴社區(qū)工作者或者社區(qū)中一些熱心人士，一旦沒有這批骨干分子的參與，社區(qū)活動就沒有人接手了。社區(qū)組織開展的環(huán)境衛(wèi)生清掃、治安巡防、知識講座、文化體育活動，參與的對象主要是社區(qū)支委、黨員、居民代表等骨干分子。如廣場文藝會演，觀眾大部分是社區(qū)老齡居民、外來租房戶等。以金牛區(qū)為例，全區(qū)常住居民63萬，暫住人口已經(jīng)超過54萬。從我們調查的數(shù)據(jù)可知，無籍和流動人口不是一個小數(shù)目。

租房戶中的大部分是從農(nóng)村進城的打工者，由于戶籍限制，“農(nóng)民工”與他們生活勞動所在的社區(qū)的聯(lián)系并不是雙向互動的，社區(qū)對“流動人口”除了協(xié)助有關政府部門收取衛(wèi)生費、占道費、治安費和計生罰款，以及進行治安檢查外，社區(qū)并沒有把“農(nóng)民工”納入自己的工作范圍，社區(qū)活動和社區(qū)服務也很少考慮到他們的需求。同時，居住在社區(qū)的“農(nóng)民工”對社區(qū)也沒有歸屬感，沒有文化和心理上的認同。

單位宿舍大院的住戶因為原有的體制慣性，還沒有“社區(qū)”概念。他們的福利保障和公共服務及社會活動，甚至自身的社會價值的體現(xiàn)，均靠單位來實現(xiàn)或完成，許多事情可以由單位出面解決，與社區(qū)缺乏直接的利益相關性，基本還是保持“不相往來”的格局。而社區(qū)管理機構和社區(qū)其他居民也把他們作為單位人看待，大多數(shù)社區(qū)活動、服務等都沒有征求他們的意見。

商品房開發(fā)小區(qū)環(huán)境良好，公共基礎設施較為完善，由于有物業(yè)管理和業(yè)主委員會，小區(qū)與外界的隔離度較高，人情較為淡漠，鄰里之間來往比較少。

社區(qū)每每要落實一項社會性、公益性、群眾性、服務性的活動，因為涉及眾多單位之間的協(xié)調，加之缺乏有效的溝通載體和聯(lián)系方式，往往難以完成。

5、集中居住區(qū)的失地農(nóng)民市民化問題

把所有近期拆遷的農(nóng)民全部安排在一個集中居住區(qū)域里，好處是保持原來的鄰里關系，既便于拆遷，也便于管理，但這種規(guī)劃布局上的隔離，也促成了居住生活的隔離。無論是社會還是失地農(nóng)民本身對其身份的認同都是模糊不清的。雖然搬進了現(xiàn)代

化小區(qū)，但是很多失地農(nóng)民身上的“泥土氣息”依然很濃厚，與城市其他社區(qū)存在著明顯的文化差異。事實上，文化的融合可能比經(jīng)濟的接近更加困難，文化的內(nèi)在性和特質性更難改變。人們的思維方式、行為方式、價值觀念、人際觀念、消費觀念和所處社會結構一經(jīng)形成便具有天生的惰性，不是短期內(nèi)就能改變的。失地農(nóng)民自身內(nèi)在的文化特征決定了不可能迅速融入高節(jié)奏、異質性、開放的城市生活，進城后無所適從，對所處社區(qū)和整個城市缺乏相互認同的文化歸屬感。

根據(jù)調查數(shù)據(jù)顯示，有36，26％的失地農(nóng)民認為自己依然是“農(nóng)村人”，9，9％的失地農(nóng)民回答說自己“既不是城里人，也不是農(nóng)村人”。由于集中居住地區(qū)的農(nóng)民人口眾多，加之在熟人群體中生活，向城市緊靠的驅動力不足，鄉(xiāng)土氣息易于保留，容易形成新的自成一體的封閉小圈子，不利于快速地城市化。與此同時，城市社區(qū)居民對人為隔離的失地農(nóng)民集中居住區(qū)存在不同程度的排斥傾向，在他們選擇新居時也會把遠離失地農(nóng)民集中居住社區(qū)作為一個重要條件，就是房地產(chǎn)開發(fā)商也不會把高檔住宅規(guī)劃在這樣的人文環(huán)境里，這也延緩了失地農(nóng)民融入的速度。

在失地農(nóng)民集中居住區(qū)里，居委會基本上仍參照村委會的辦法進行選舉，選舉人和被選舉人都由原村民組成，一些社區(qū)由于牽涉到幾個村組過去遺留的集體經(jīng)濟問題，他們只愿意承擔原村民聚居地的管理責任和費用，排斥其他村社成員，容易形成一些管理的盲區(qū)，造成社區(qū)管理和服務的缺位。

據(jù)了解，四五萬人的集中居住區(qū)已經(jīng)不是個別現(xiàn)象，且還有擴大居住規(guī)模之勢。短期內(nèi)，其負面影響還不十分明顯，但從長遠看，不利于失地農(nóng)民素質的提高和整體發(fā)展，不利于他們從社會經(jīng)濟文化等方面完全融入城市之中，實現(xiàn)真正的“市民化”。由于集中居住的失地農(nóng)民屬于共同利益群體，在一個極小的地域內(nèi)人口密度巨大，如果出現(xiàn)政策不利，甚或是對政策產(chǎn)生誤湊，再有人挑撥煽動，很容易發(fā)生群體性對抗事件；如果與相鄰別的非利益共同體哪怕是個體間的紛爭，也可能引起群體沖突。若不加以認真對待，勢必會帶來諸多社會問題。

三、失地農(nóng)民社區(qū)發(fā)展的對策建議

1、集中居住社區(qū)可以在農(nóng)村與城市兩套管理體制中摸索

農(nóng)村村民委員會成建制地轉為居民委員會的，其相當長一段時期內(nèi)仍有實行村民自治的合理性。

理由是：第一，從社區(qū)的區(qū)域范圍、社會關系、社區(qū)利益相關程度、社區(qū)參與意識看，村民自治的實現(xiàn)條件沒有變。征地、房地產(chǎn)開發(fā)和社區(qū)企業(yè)的發(fā)展所帶來的經(jīng)濟利益，自然成了各利益主體，尤其是失地農(nóng)民共同關注的焦點，也是矛盾的焦點，社區(qū)利益的相關性不但沒有因城市化下降，反而增強。第二，失地農(nóng)民社區(qū)自治主體基本沒變。原村集體所有的生產(chǎn)和生活用地所有權性質也沒變，仍為集體所有，這是“村改居”后社區(qū)的福利主源泉和利益關聯(lián)點。同時，“村改居”后的居民，作為法定的市民仍不能完全享受到市民的待遇。如許多地方對“村改居”后的居民的貧困救助標準是按農(nóng)村而不是按市民的最低生活保障標準確定的。失地農(nóng)民社區(qū)居民身份的自我認定也明顯偏重農(nóng)民身份。第三，從失地農(nóng)民社區(qū)的實踐效果看，村民自治顯示出較強的生命力。一些城市社區(qū)仍然掛著村民委員會的牌子，其余的社區(qū)盡管掛上社區(qū)居民委員會牌子，也還依然使用著村民委員會公章，因為還必須管理原村集體經(jīng)濟。同時，村民委員會選舉規(guī)則基本上被失地農(nóng)民集中居住社區(qū)居民委員會換屆選舉所遵循。在這種情況下，不要過于急劇地改變村民自治的體制而代之以居委會體制。應充分尊重農(nóng)民的愿望，允許農(nóng)民自主地探索，通過他們多種途徑的比較和試驗，以他們能夠接受的方式推進基層民主自治的進程。

2、借鑒農(nóng)村新型社區(qū)建設是失地農(nóng)民社區(qū)建設最見成效的模式

“農(nóng)村新型社區(qū)指在農(nóng)村區(qū)域按照村莊建設規(guī)劃和土地利用規(guī)劃所建設的，居住方式與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調，基礎設施和公共服務設施齊全，人居環(huán)境優(yōu)良，田園風光突出，具有社區(qū)服務和管理功能的新型農(nóng)村居住區(qū)。”

事實上，到目前為止我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌比較成功的區(qū)域，是我國市場經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)如長三角、珠三角等地，在這些地區(qū)，已不存在嚴格的城鄉(xiāng)區(qū)隔。近些年，成都的實踐具有推廣意義。

成都市自2003提出推進城鄉(xiāng)一體化概念到2007年列為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)期問，針對農(nóng)村人多地少的實際，一直在有組織分層次地引導農(nóng)民向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉移。一是在中心城區(qū)，實行農(nóng)村與城市社區(qū)完全接軌，按照城市社區(qū)標準建設新型社區(qū)，推動農(nóng)民向市民轉變；二是以縣城和區(qū)域中心鎮(zhèn)為重點，按照城市社區(qū)標準建設城鎮(zhèn)新型社區(qū)，引導農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中；三是在有條件的農(nóng)村地區(qū)，參照城鎮(zhèn)社區(qū)的標準建設農(nóng)村新型社區(qū)。截止2006年底，近27萬農(nóng)民住進了城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)。成都市被國家發(fā)改委正式列為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后，建設與發(fā)展規(guī)劃更加注重高起點、高標準規(guī)劃城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)業(yè)體系、基礎設施體系、公共服務體系、生態(tài)空間體系和制度保障體系，規(guī)劃通過10年左右的努力，促進150萬農(nóng)民轉變?yōu)槭忻瘛?/p>

3、促進社區(qū)環(huán)境設施均衡，提高社區(qū)工作人員素質

(1)力促社區(qū)環(huán)境設施均衡和高效

對于失地農(nóng)民新建社區(qū)，應按人口比例、地域規(guī)模確定量化了的辦公條件和環(huán)境設施，如社區(qū)辦公面積不足人均占有多少平米的，市、區(qū)(縣)財政配套供給保障建設，并根據(jù)社區(qū)所轄人口多少和地域大小，按比例配套供給社區(qū)居委會人頭基本工資。全面拓寬社區(qū)服務和社區(qū)福利事業(yè)的領域，包括日常物質生活和文化精神生活、生存需要和發(fā)展需要的所有服務項目。既有針對孤老、殘疾人、困難戶等民政對象的服務，又有為某類居民的服務和面向全體社區(qū)成員的綜合性服務等多個層次。將傳統(tǒng)的服務方式與現(xiàn)代信息技術結合，建立社區(qū)服務信息網(wǎng)絡系統(tǒng)。

混合社區(qū)要根據(jù)居民、各類駐區(qū)單位及群體的需求特點，在社區(qū)服務、社區(qū)治安、社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)經(jīng)濟和社區(qū)環(huán)境等社區(qū)建設項目的開發(fā)與設施的配置上，加強宏觀協(xié)調，統(tǒng)籌安排，合理布局，既要滿足居民、各類駐區(qū)單位及群體的共同需要，也充分考慮各自的特殊需要，以有效地發(fā)揮共享資源的優(yōu)勢。

政府應將社區(qū)建設和社區(qū)管理的費用納入財政預算，作為社區(qū)建設和社區(qū)管理資金最重要、最有保障，也是最合理的經(jīng)費投入渠道。社區(qū)居委會可以適當開展一些合理合法收費的項目，以“收”抵“支”，籌集部分資金，作為社區(qū)經(jīng)費，包活醫(yī)療、教育、綜治、計生、環(huán)衛(wèi)、文化福利、低保困難補助、社區(qū)公共基礎建設等各項經(jīng)費的補充來源，減輕財政負擔。

各社區(qū)要充分考慮服務半徑需求，解決好基礎設施(辦公樓)、生活設施(如水電氣管線、電視互聯(lián)網(wǎng)絡、衛(wèi)生服務中心、菜市場、垃圾和污水處理、園林綠化建設等)、文化設施(如體育場館、圖書館等)，

克服疏密布局不均衡的問題。

(2)力促社區(qū)工作者素質提升和積極性高漲。

社區(qū)要通過民主選舉，產(chǎn)生出綜合素質較高的社區(qū)屆委會領導班子，各區(qū)、縣級市政府及街道辦事處要對社區(qū)居民委員會成員和專職人員進行培訓，培訓內(nèi)容包括社區(qū)黨建、民政和社區(qū)建設、社區(qū)治保、警務和社區(qū)消防、計劃生育、文化、衛(wèi)生、人民調解、綜合治理和城市管理等，并結合高等院校開設的社會工作課程，開設專題講座，提高他們的政策理論和業(yè)務水平。

政府應根據(jù)不同崗位制定相應的人才規(guī)格標準，擬定社區(qū)干部離崗的年齡界限。對社區(qū)黨組織、居委會及其他組織的職數(shù)配備、成員生活補貼待遇等，地方上應有一個相對統(tǒng)一的標準，經(jīng)費全部由見才政負擔。為推進社區(qū)工作者的職業(yè)化、專業(yè)化、年輕化，政府應本著“公開、公正、擇優(yōu)”的原則，而向社會公開招聘具有一定專業(yè)知識、富有責任心、熱心社區(qū)工作的年輕人充實進社區(qū)干部隊伍，增強社區(qū)的生機和活力。凡從社會上招聘的人員，均要進行社區(qū)工作專業(yè)訓練，逐步實行社會工作者職業(yè)資格認證制度，規(guī)范社區(qū)專職人員選聘、培訓、考核等程序。街道辦事處作為社區(qū)的上一級組織，應加強對社區(qū)工作人員的監(jiān)管。要建立健全各種考核獎懲機制，促使社區(qū)工作者必須按要求、標準正常開展各項工作。

要落實社區(qū)工作人員報酬，多方面調動社區(qū)工作者的積極性。在政治待遇方面，對優(yōu)秀的社區(qū)黨組織和居委會專職工作人員，通過公務員招考錄用程序，在同等條件下優(yōu)先錄用為公務員；對符合領導干部條件的，可通過領導職務競爭上崗辦法，吸收到社區(qū)黨組織、居委會或街道黨組織、辦事處領導班子中，充分調動社區(qū)工作人員的積極性。在經(jīng)濟待遇方面，社區(qū)黨組織和居委會專職人員的工資福利待遇參照事業(yè)單位人員的工資福利標準，建立工資增長機制和工作獎懲機制，落實社區(qū)黨組織和居委會兼職成員的誤工補貼。

4、明晰產(chǎn)權、合理保護與有效利用集體資產(chǎn)

對村集體資產(chǎn)進行處置，主要是針對失地農(nóng)民集中居住社區(qū)。對此，我們既要兼顧過渡期的實際，又要著眼于長遠。當前應集中力量解決以下幾個方面問題：

一是清產(chǎn)核資。清產(chǎn)核資應以每個集體經(jīng)濟組織為單位，以賬面價值為基礎，以產(chǎn)權歸屬為主要內(nèi)容，按有關規(guī)定全面清查核實各種資產(chǎn)、負債和所有者權益，界定權屬，明確產(chǎn)權關系。為了體現(xiàn)評估的科學性、準確性，應組織由專家、上級政府部門有關負責人、各村干部、村民代表組成的聯(lián)合評估核查組，對集體資產(chǎn)進行全面科學地評估核查。防止山原村干部組成的資產(chǎn)清核組評估清查村資產(chǎn)的片面性。

二是資產(chǎn)量化。由于沒有政策的統(tǒng)一規(guī)范，在股權比例設置的實際操作中，各村的選擇方案有時會有不同。有的為今后經(jīng)營運作主動性大一點，設定出集體股和個人股兩種，而且把集體股設定為51％，個人股設定為49％；有的集體資產(chǎn)改制是實行“一步到位”，把集體資產(chǎn)股權都量化到個人；有的則設想先清產(chǎn)核資，成立股份公司后，再由股份公司具體操作集體與個人股的比例及股權如何量化到個人的事情等。我們認為，無論采取什么樣的方案，在認定“生老病死”、“出嫁女”、“戶籍遷入遷出”等權屬時，都必須按照法律規(guī)定、尊重歷史、實事求是的界定好資產(chǎn)所有人產(chǎn)權資格，并張榜公布接受群眾監(jiān)督。政府有關部門可以針對量化比例(集體股與個人股比例)問題，出臺基本的參照標準，防止股權量化比例設定上的盲目性。對量化到個人的股權設置政府要及時調研，集中民間智慧，優(yōu)選最佳設置方案，作出比較規(guī)范合理的引導性規(guī)定，以消除因股權設置不均衡，或因相瓦攀比所產(chǎn)生的各個村村民間的不良情緒，從而消除因股權設置所帶來的不安定因素。

三是理順發(fā)展。政府應從保障村民長遠利益和有利于社區(qū)發(fā)展的角度來合理規(guī)劃“村改居”社區(qū)的發(fā)展。第一，建立村民保障儲備金，將集體資產(chǎn)中的流動資金剝離出來，建立村民保障儲備金，?？钣糜谥Ц独瘛巴恋負Q社?！被蚪逃?、醫(yī)保等個人保障性費用支出。第二，成立股份合作經(jīng)濟組織。將集體資產(chǎn)中的固定資產(chǎn)總額作為總股本金成立股份合作經(jīng)濟組織，作為“村改居”后原集體經(jīng)濟的載體，明確集體股和個人股比例，集體股收益主要用于現(xiàn)行村(社區(qū))的正常經(jīng)費開支、公共設施建設開支、社會保障開支和股(村、居)民的個人收益。針對社區(qū)公共建設、公共服務、公共福利等公益事業(yè)投入，目前沒有統(tǒng)一的標準，在資產(chǎn)改制過程中，各社區(qū)要拿出集體資產(chǎn)收人多大比例用于社區(qū)公共建設與社區(qū)福利，還需要有關部門加強調研，盡快作出具體的切實可行的政策規(guī)定。第三，針對少數(shù)區(qū)縣個別村征地后，集體資產(chǎn)為負、又無發(fā)展空間的現(xiàn)狀，政府應組織專門力量對拖欠、占用村集體資產(chǎn)的進行及時追債，協(xié)調相關金融單位，核減其債務，并協(xié)調征地開發(fā)單位適當承擔村級債務或納入征地成本。經(jīng)管部門、財政部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年對各社區(qū)居委會資產(chǎn)進行核實、登記，每半年度實行財務公開，積極引導居委會民主理財、民主管理、民主監(jiān)督，杜絕集體資產(chǎn)流失和私分。確立政府對失地農(nóng)民社區(qū)“財政為主，村財補充”的財政投入長期規(guī)劃，財政部門要將失地農(nóng)民社區(qū)工作經(jīng)費納入年度預算，并逐步加大投入力度。

5、促進社區(qū)居民參與，加快市民化進程

當前需重點加強的工作是：

第一，加強公共物品建設，增強居民對社區(qū)的滿意度。社區(qū)公共物品建設的好壞是社區(qū)居民對社區(qū)滿意度評價的物質基礎。一般來說，社區(qū)公共物品建設愈能滿足社區(qū)居民生活的需要，社區(qū)居民對社區(qū)的滿意度就愈高。提高社區(qū)群眾的生活質量，就是要搞好社區(qū)服務、環(huán)境、氛圍、便利、各種優(yōu)惠等與居民生存、居住息息相關建設事項，，讓社區(qū)居民對自己居住的社區(qū)感到滿意，產(chǎn)生喜愛和依戀之情，進而產(chǎn)生歸屬感。社區(qū)組織要把社區(qū)居民普遍關心的熱點和難點問題排上議事日程，重點解決。社區(qū)服務在突出了面向老年人、殘疾人，優(yōu)扶對象和其他困難弱勢群體的同時，不可忽略了占絕大多數(shù)的社區(qū)普通成員生活需求和精神需求的滿足，這樣才能激發(fā)社區(qū)各方面居民對社區(qū)的最大認同。

第二，為社區(qū)居民提供公共交流的空間，以增強其市民意識。無論是失地農(nóng)民集中社區(qū)還是融入式混合社區(qū)都應努力為居民提供必要的公共交流的空間，組織形式多樣的活動，以促進鄰里之間的相互了解和交流，容納和吸引不同文化背景和生活處境的居民，從中獲得各自所需要的物質和精神的追求。居民之間只有通過交往和溝通，增進了解，建立聯(lián)系，感情才會融洽，才有可能對社區(qū)的共同利益感興趣，進而關注社區(qū)的公共事務并參與其中。顯然，交往不能僅僅局限在社區(qū)內(nèi)部，還必須拓展社區(qū)間交流活動的范圍和規(guī)模，促進新老城市社區(qū)交流與合作，促使失地農(nóng)民盡快融入城市，成為真正意義上的市民。

第三，找準社區(qū)的特色和優(yōu)勢，創(chuàng)造團結和睦的社區(qū)環(huán)境。各社區(qū)可分別以“學習型”、“衛(wèi)生型”、

“文化型”、“健身型”、“科普型”、“再就業(yè)型”、“綜合型”等為特色，開展特色社區(qū)創(chuàng)建活動。從心理上和感情上增加成員對社區(qū)的認同甚至優(yōu)越感，減少社區(qū)的邊緣人和邊緣團體。各級政府應把失地農(nóng)民社區(qū)納入創(chuàng)建文明城市工作考評范圍，統(tǒng)一標準和要求，通過激勵機制增加其創(chuàng)建的壓力和動力，督促其更加關注日常創(chuàng)建，日積月累，逐步提升失地農(nóng)民社區(qū)工作水平。

第四、加強社區(qū)居民參與的制度化建設，以保持社區(qū)和諧發(fā)展。社區(qū)居民是社區(qū)建設的主體，社區(qū)參與的廣泛性和實效性，是形成居民關心社區(qū)發(fā)展，社區(qū)關心居民生活，居民和社區(qū)相互協(xié)調的良好關系的重要保障。社區(qū)組織可以經(jīng)常就社區(qū)居民共同利益的重大事項召開社區(qū)聽證會，為居民提供參與社區(qū)公共事務管理的平臺。既要保護原村民參與社區(qū)建設的積極性，更要組織全體社區(qū)居民的共同參與。各種需要居民參與的議事協(xié)商會議的日程和議題應及時告知全體成員，會議時間盡量定在8小時工作之外，在保證社區(qū)居民民主權利有效行使的前提下，要盡可能地簡化程序，降低參與成本。會議主題應明確，形式應活潑，以適應不同類型社區(qū)居民的多元化需求，真正做到暢所欲言、集思廣益，使他們在參與中獲得實現(xiàn)自身價值的滿足。社區(qū)的決策者和管理者應當及時將采納或未采納會議的情況向其反饋，使居民對社區(qū)的建設經(jīng)常保持積極的態(tài)度。

第五，打亂原來的村行政隸屬區(qū)劃下人群的聚集狀態(tài)，積極引導農(nóng)民加速向市民轉變。在城市化的過程中，特別是在農(nóng)民向市民轉變的特定背景下，建房和居住方式不單純是一個提供房源、解決群眾居住的政策性、技術性問題，它也應該是引導農(nóng)民加速向市民轉變的方向性問題。因此，社區(qū)建設和住房安置不宜過于集中，也不必按原有的身份隸屬關系進行行政組織劃分。讓失地農(nóng)民與市民、社會各階層的人混雜居住，逐步消除原先的村一級組織的歸屬感，并根據(jù)居民不同層次、不同年齡、不同業(yè)余愛好，逐步建立起社區(qū)群眾文化活動網(wǎng)絡。如；少年兒童文化活動網(wǎng)、青年文化活動網(wǎng)、老年人文化活動網(wǎng)、家庭文化活動網(wǎng)、社區(qū)科普活動網(wǎng)等。加大對學校、幼兒園、圖書館、報刊、俱樂部等文化、學習和娛樂場所的建設和管理，使得不同文化修養(yǎng)及情趣愛好的群眾能各展其長，各得其樂。

責任編輯：王駿