【摘 要】多民族國(guó)家是現(xiàn)代民主國(guó)家的普遍形式,在國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)選擇自治模 式是其 重要的制度建構(gòu)。民族區(qū)域自治基于一體與多元的制度設(shè)計(jì),是中國(guó)多民族國(guó)家政治整合的 基本制度架構(gòu)。但在新的形勢(shì)下,民族區(qū)域自治基于一體的制度創(chuàng)新不足與基于多元的制度 創(chuàng)新不夠,使得這一制度的政治整合功能尚未充分發(fā)揮。因此,創(chuàng)新民族區(qū)域自治制度,提 升民族區(qū)域自治的制度化整合效能是當(dāng)代中國(guó)實(shí)現(xiàn)多民族國(guó)家政治整合的現(xiàn)實(shí)路徑。

【關(guān)鍵詞】自治;民族區(qū)域自治;多民族國(guó)家;政治整合

【作 者】侯萬(wàn)鋒,甘肅省社會(huì)科學(xué)院,政治研究所,政治學(xué)碩士 、助理研究員。蘭州,730070

【中圖分類(lèi)號(hào)】D6632 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文 章編號(hào)】1004-454X(2009)04-0006-006

System of Ethnic Regional Autonomy and Political Integration o f Multi-ethnic Country

Hou Wanfeng

Abstract: Multi-ethnic Country is the prevalent form of moderndemocratic sta te,which chooses autonomy pattern within national sovereignty is its importantinstitutional construction System design based on unity and diversity of ethni cregional autonomy is the basic institutional framework on political integrationof Chinese multi-ethnic countryBut under new situation, institutional innov at ion of ethnic regional autonomy on unity imperfect and diversity inadequacy whic h makes the systems function of political integration has not yet fully develo pedTherefore, it is the reality path that political integration of multi-eth ni c country in China innovates in system of ethnic regional autonomy and enhancesthe institutionalized integration effectiveness of the system

Key words:autonomy;system of ethnic regional autonomy;multi- ethnic country;political integration

多民族國(guó)家是現(xiàn)代民主國(guó)家的普遍形式。多民族國(guó)家政治整合的直接目的就是通過(guò)協(xié) 調(diào)各種關(guān)系、沖突和矛盾,促進(jìn)各個(gè)民族對(duì)國(guó)家或現(xiàn)存政治體系的認(rèn)同。自治是多民族國(guó)家 政治整合的基礎(chǔ)和前提。民族區(qū)域自治作為中國(guó)多民族國(guó)家政治整合的基本制度架構(gòu),在中 國(guó)多民族國(guó)家政治整合進(jìn)程中發(fā)揮著積極的作用,有助于把國(guó)家的集中統(tǒng)一和各族的平等自 主結(jié)合起來(lái),是正確處理國(guó)家統(tǒng)一與民族自治關(guān)系最好的政治形式。民族區(qū)域自治制度 的完善、發(fā)展和創(chuàng)新是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程,在新的歷史條件下,隨著中國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化進(jìn) 程的 不斷深入,對(duì)民族區(qū)域自治制度的進(jìn)一步完善、發(fā)展和創(chuàng)新將會(huì)提出更高要求。如何創(chuàng)新民 族區(qū)域自治制度,提升民族區(qū)域自治的制度化整合效能,無(wú)疑是現(xiàn)代中國(guó)實(shí)現(xiàn)多民族國(guó)家政 治整合,加強(qiáng)多民族國(guó)家建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求。

一、主權(quán)范圍內(nèi)的自治模式:多民族國(guó)家政治整合的現(xiàn)實(shí)選擇

自治作為現(xiàn)代國(guó)家政治制度的一種結(jié)構(gòu)形式,它意味著“由共同體代表們來(lái)控制本共 同體的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治事務(wù);雖然這種自治不包括防務(wù)、法律和秩序以及外交事務(wù),但是 本土管轄使各種族成員能在很大程度上控制共同體的資源和社會(huì)政策”。[1](P69 3-694) 多民族國(guó)家是現(xiàn)代民主國(guó)家的普遍形式,在國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)選擇自治模式是其重要的制度建 構(gòu)。在國(guó)家的制度架構(gòu)中,國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是處理國(guó)家整體與其組成部分之間關(guān)系的基本模式 ,即一個(gè)國(guó)家的各個(gè)部分以怎樣的方式整合為一個(gè)國(guó)家的問(wèn)題,它是國(guó)家機(jī)構(gòu)體系內(nèi)縱向配 置國(guó)家權(quán)利行使權(quán)并規(guī)范其運(yùn)用程序的制度模式,其實(shí)質(zhì)上是公共利益的縱向分配和落實(shí), 并最終表現(xiàn)為相應(yīng)財(cái)富的分享。[2](P92)“一個(gè)國(guó)家究竟采取哪一種國(guó)家結(jié)構(gòu)形 式,該國(guó) 的民族構(gòu)成、各個(gè)民族在地域上分布的特點(diǎn)、各個(gè)民族之間的歷史文化傳統(tǒng)以及民族差異和 矛盾在某種程度上都是一種決定性因素。[3]”由于各民族基于語(yǔ)言、地域分布、 經(jīng)濟(jì)生活 、文化和心理的不同以及利益訴求的不同,多民族國(guó)家一般都會(huì)選擇符合自己國(guó)家國(guó)情,在 國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)選擇自治模式來(lái)處理多民族國(guó)家內(nèi)部的各種民族問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)多民族國(guó)家的政 治整合。

自治是多民族國(guó)家政治整合的基礎(chǔ)和前提?！霸诂F(xiàn)實(shí)政治制度中,各種類(lèi)型、不同層 次的自治是能夠滿足這些要求的理想選擇:一方面,自治能夠?yàn)樯贁?shù)民族留下足夠的空間, 為其差異提供保持、展現(xiàn)和發(fā)展的舞臺(tái);另一方面,自治能夠保障少數(shù)民族的有效參與,在 國(guó)家政治社會(huì)活動(dòng)進(jìn)程中占有一席之地,發(fā)揮自己的作用,從而有效保障多民族國(guó)家的統(tǒng)一 與完整。[4]”在一個(gè)多民族國(guó)家,選擇自治的核心理念就是在承認(rèn)多民族國(guó)家內(nèi) 部各民族 具有不同利益訴求的前提下,通過(guò)不同的賦權(quán)管理方式換取各個(gè)少數(shù)民族對(duì)多民族國(guó)家的政 治認(rèn)同,并在此基礎(chǔ)上把具有不同指向的各民族的利益沖突保持在社會(huì)允許的政治秩序范圍 之 中,以維持多民族國(guó)家的國(guó)家權(quán)威。在這方面,單一制國(guó)家和聯(lián)邦制國(guó)家沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的差異 ,只不過(guò)是單一制的多民族國(guó)家的民族自治強(qiáng)調(diào)的是以民族為單元或民族與地域相結(jié)合的自 治,更多地通過(guò)中央至地方權(quán)力自上而下的權(quán)力模式,實(shí)現(xiàn)中央政權(quán)的絕對(duì)主導(dǎo)地位,而聯(lián) 邦制的多民族國(guó)家的民族自治則更多地以地域?yàn)閱卧淖灾握文Ｊ?。在?lián)邦制的多民族國(guó) 家,聯(lián)邦化的過(guò)程包括國(guó)家的一體化與地方的自治化,無(wú)論結(jié)成聯(lián)邦的過(guò)程,還是維護(hù)聯(lián)邦 的過(guò)程,都“既包括創(chuàng)立和維護(hù)統(tǒng)一性,還包括以多樣性的名義擴(kuò)散權(quán)力”[5](P 75)?！?西方聯(lián)邦制的實(shí)質(zhì)就是在全國(guó)性政府與區(qū)域性政府之間通過(guò)立憲進(jìn)行權(quán)力分配以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的 統(tǒng)一治理與區(qū)域的多元自治的一種制度安排,它是共享治理與相對(duì)自治的統(tǒng)一?！盵6 ]ッ褡謇礪堊芯吭詰苯袷瀾,沒(méi)有一個(gè)國(guó)家完全是單一制,也沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家是完全的聯(lián)邦制。在高度 的單一制體系中也有一定的地方控制權(quán),而聯(lián)邦制國(guó)家也會(huì)為中央政府保留相當(dāng)?shù)臋?quán)力?！?這個(gè)時(shí)代一個(gè)有趣的趨勢(shì)是單一制努力向捎帶聯(lián)邦制的方向轉(zhuǎn)變,而聯(lián)邦制國(guó)家則向更加單 一的方向緩慢演進(jìn)?！盵7](P274)而且在聯(lián)邦制的多民族國(guó)家內(nèi)部也有設(shè)立民族 自治區(qū)域 的情況,“聯(lián)邦制與單一制的這種彼此中和,最為突出的現(xiàn)象就是中央與地方之間權(quán)力關(guān)系 的改變,而在這種權(quán)力關(guān)系的改變中又隱寓著國(guó)家政治整合和地方性(民族性)政治利益的滿 足,兩者之間的平衡將越來(lái)越突出地成為衡量一個(gè)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的兩個(gè)必須兼顧的重要指 標(biāo):聯(lián)邦制向單一制的演進(jìn)體現(xiàn)了國(guó)家政治整合的要求,而單一制向聯(lián)邦制的接近則意味著 地方性(民族性)政治利益的滿足?！盵8]可見(jiàn),無(wú)論是選擇單一制,還是選擇聯(lián)邦 制,主權(quán)范圍內(nèi)的自治模式都是多民族國(guó)家政治整合的現(xiàn)實(shí)選擇。

二、民族區(qū)域自治是中國(guó)實(shí)現(xiàn)多民族國(guó)家政治整合的基本制度架構(gòu)

“一個(gè)社會(huì)的成分越復(fù)雜,各種集團(tuán)越是縱橫交錯(cuò),其政治共同體的形成和維持就 越依賴(lài)于政治體制的功效。[9](P9)”“良好的制度、利益共享的規(guī)則與原則, 可以有效 地引導(dǎo)人們最佳地運(yùn)用其智識(shí)從而有效地引導(dǎo)有益于社會(huì)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[10](P6 9)” 民族區(qū)域自治制度所蘊(yùn)涵的原則、理念,及其在實(shí)踐中所體現(xiàn)出的政策和相關(guān)的法律制度, 是統(tǒng)一的多民族中國(guó)解決民族問(wèn)題的政治形式。民族區(qū)域自治基于一體與多元的制度設(shè)計(jì)是 中國(guó)實(shí)現(xiàn)多民族國(guó)家政治整合的基本制度架構(gòu)。

民族區(qū)域自治首先是基于一體的制度設(shè)計(jì)。從中國(guó)多民族國(guó)家的現(xiàn)實(shí)發(fā)展看,國(guó)家層 面的政治整合是基于多重統(tǒng)一性和國(guó)家的整體性而展開(kāi):“多重統(tǒng)一性體現(xiàn)在方方面面,主 要有國(guó)家主權(quán)的統(tǒng)一性、領(lǐng)土的統(tǒng)一性、法律與制度的統(tǒng)一性;經(jīng)濟(jì)生活方式與規(guī)則的統(tǒng)一 性;核心價(jià)值的統(tǒng)一性等。國(guó)家整合正是借助這些統(tǒng)一性獲得實(shí)現(xiàn)的,反過(guò)來(lái),國(guó)家整合就 是要保障這些統(tǒng)一性的鞏固與發(fā)展,從而使國(guó)家保持內(nèi)在的統(tǒng)一、完整和有效。[11] (P17-18)”民族區(qū)域自治制度的一體性主要通過(guò)國(guó)家的統(tǒng)一性體現(xiàn)出來(lái),是統(tǒng)一在一個(gè) 政治體系 中,統(tǒng)一在一個(gè)中央的體系中。新中國(guó)成立后,我國(guó)創(chuàng)立了民族區(qū)域自治制度,這是新中國(guó) 在調(diào)整國(guó)家一體與民族多元二者關(guān)系必然的制度選擇。這一制度注重了各民族群體在權(quán)利意 志和權(quán)利秩序上的互動(dòng),尊重各少數(shù)民族群體的權(quán)利和利益,從而得到了各少數(shù)民族群體對(duì) 這項(xiàng)制度的極大支持與尊重,實(shí)現(xiàn)了國(guó)家一體與民族多元的良性互動(dòng)。這一制度的國(guó)家屬性 要求其必須保持國(guó)家權(quán)力與國(guó)家的統(tǒng)一,使其具有在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的權(quán)力和效力,一切地 方性法規(guī)不得同憲法和法律保障下的民族區(qū)域自治制度相抵觸。民族自治地方的自治機(jī)關(guān), 必須維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一,保證憲法和法律在本地方的遵守和執(zhí)行。

同時(shí),民族區(qū)域自治也是基于多元的制度設(shè)計(jì)。民族區(qū)域自治的多元性在于它以民族 聚居區(qū)為基礎(chǔ),以民族成分、區(qū)域界線、行政地位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展為要素,在民族區(qū)域自治的級(jí) 別和類(lèi)型上是多元的,有自治區(qū)、自治州和自治縣(旗)三級(jí)。這一制度的民族屬性要求在 民族地區(qū)以法律手段合理保障各民族的特殊合理利益及其法律傳統(tǒng)的特色,這是民族區(qū)域自 治制度的存在基礎(chǔ)和追求目標(biāo)。民族區(qū)域自治制度強(qiáng)化了國(guó)家政治制度的功能,使得少數(shù)民 族的多元性的法律制度體系,更加規(guī)范化,已經(jīng)形成了以憲法為依據(jù),以民族區(qū)域自治法為 核心,各基本法調(diào)整民族關(guān)系的條款和民族自治條例、單行條例相并存的法律法規(guī)體系。在 現(xiàn)行憲法中,明確規(guī)定了少數(shù)民族與漢族公民一樣,平等享有中國(guó)所有現(xiàn)行法律所規(guī)定的各 項(xiàng)權(quán)利保護(hù)。有關(guān)法律、制度及法規(guī)的一些特殊的規(guī)定,對(duì)少數(shù)民族權(quán)益進(jìn)行特殊的保護(hù)。 正是如此的制度設(shè)計(jì),使得民族區(qū)域自治保證了各種不同聚居情況的少數(shù)民族都能行使區(qū)域 自治的權(quán)利,通過(guò)廣泛自治權(quán)的行使,使得少數(shù)民族的公民基本權(quán)利及一般人權(quán)得到了基本 的保障;大量的少數(shù)民族公職人員還在全國(guó)性的和地方性的各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)中擔(dān)任要職及其他 公職,使得少數(shù)民族公民的政治權(quán)利得到了保障;少數(shù)民族地區(qū)的人民物質(zhì)生活得到了明顯 的改善,貧困人口的減少,使得少數(shù)民族公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利得到了基本的保障;在貫徹實(shí)施民 族區(qū)域自治制度的過(guò)程中,對(duì)少數(shù)民族的社會(huì)、文化等方面的權(quán)利給予了特別的保護(hù),使得 少數(shù)民族公民的文化、教育和使用本民族語(yǔ)言文字的權(quán)利得到了保障。

主權(quán)獨(dú)立和國(guó)家統(tǒng)一是多民族國(guó)家政治整合的重要目標(biāo)。主權(quán)是國(guó)家的核心,是國(guó)家統(tǒng)一的 重要標(biāo)志?，F(xiàn)代意義上的多民族國(guó)家絕大多數(shù)是由多民族構(gòu)成的,但多民族國(guó)家不是民族與 國(guó)家的簡(jiǎn)單重合。由于主權(quán)的存在,而使社會(huì)內(nèi)部的不同民族,不同組織,不同的經(jīng)濟(jì)、文 化、政治與社會(huì)行為都必須納入到國(guó)家權(quán)威及其制度架構(gòu)之下。民族區(qū)域自治的制度設(shè)計(jì)和 不斷完善,將少數(shù)民族的地方政權(quán)納入到國(guó)家政權(quán)體系當(dāng)中,既保障了少數(shù)民族實(shí)行區(qū)域自 治的權(quán)利,又從根本上改變了舊中國(guó)許多民族地區(qū)存在的不同程度的割據(jù)狀態(tài),有效地提升 了國(guó)內(nèi)各民族政治整合的程度,鞏固了中央政權(quán)的政治基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)了國(guó)家政治上的高度統(tǒng)一 。中國(guó)的民族區(qū)域自治的制度設(shè)計(jì),在尊重中華民族多元一體格局的統(tǒng)一性,中華文化傳統(tǒng) 和中華民族的歷史淵源的基礎(chǔ)上,通過(guò)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式來(lái)體現(xiàn)、鞏固和發(fā)展這種統(tǒng)一 性,并不以強(qiáng)調(diào)一體而忽視甚至否認(rèn)多元性,而是在國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,各少數(shù)民族聚居的 地方實(shí)行區(qū)域自治,設(shè)立自治機(jī)關(guān),行使自治權(quán)利的制度,體現(xiàn)了民族因素與區(qū)域因素的統(tǒng) 一,政治因素與經(jīng)濟(jì)因素的統(tǒng)一,歷史因素與現(xiàn)實(shí)因素的統(tǒng)一。這一制度設(shè)計(jì)很好地協(xié)調(diào)了 統(tǒng)一與自治的關(guān)系,合理調(diào)整了少數(shù)民族與漢族之間、少數(shù)民族與少數(shù)民族之間的政治關(guān)系 ,為平等、團(tuán)結(jié)、互助與和諧的民族關(guān)系的形成奠定了政治基礎(chǔ)。顯然,中國(guó)民族區(qū)域自治 制 度,既為多民族國(guó)家實(shí)現(xiàn)政治整合提供了一套可供選擇的制度體系,也對(duì)國(guó)際社會(huì)和多民族 國(guó)家解決民族問(wèn)題具有現(xiàn)實(shí)的借鑒價(jià)值。

三、民族區(qū)域自治基于一體與多元的制度創(chuàng)新不足

實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面的政治整合是任何一個(gè)多民族國(guó)家建設(shè)的必然要求。多民族國(guó)家的政治 整合就是要通過(guò)現(xiàn)代化,保持國(guó)家的統(tǒng)一、穩(wěn)定與和諧。新中國(guó)建立以來(lái),通過(guò)民族區(qū)域自 治制度基于一體的制度設(shè)計(jì),努力把少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展納入整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展之中,對(duì) 少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行的全方位的社會(huì)主義改造,使其在制度、組織和意識(shí)形態(tài)等層面與整個(gè)國(guó) 家保持內(nèi)在的一致性。在新的形勢(shì)下,隨著中國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入和現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn), 在推進(jìn)民族區(qū)域自治制度的完善和創(chuàng)新中,由于民族區(qū)域自治基于一體與多元的創(chuàng)新不夠, 使得民族區(qū)域自治政治整合的制度功能尚未充分發(fā)揮,影響著中國(guó)多民族國(guó)家政治整合進(jìn)程 的推進(jìn)。

(一)民族區(qū)域自治基于一體的創(chuàng)新不足

在新的形勢(shì)下,主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是該制度的涵蓋面不足。中國(guó)的民族區(qū)域自 治只是針對(duì)某一個(gè)或某些具有或大或小的聚居區(qū)的民族而實(shí)行的自治制度,而不是針對(duì)某一 個(gè)民族的所有成員而設(shè)立的,更不是針對(duì)所有的少數(shù)民族而設(shè)立的。在這一自治制度的框架 下,使得沒(méi)有居住自治區(qū)內(nèi)的少數(shù)民族,不能享有與居住自治區(qū)內(nèi)的同一少數(shù)民族享有的自 治權(quán);不具備建立民族自治地方的少數(shù)民族,也不能享有同其他建立民族自治地方的民族一 樣的自治權(quán),這一制度涵蓋面是有限和不全面的。二是其組織形式的不足。從政治機(jī)構(gòu)的地 位和級(jí)別看,沒(méi)有相應(yīng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)與民族區(qū)域自治制度相對(duì)應(yīng),也就是說(shuō)從形式 看,民族區(qū)域自治制度作為三大基本政治制度之一,從機(jī)構(gòu)設(shè)置看,全國(guó)和地方人民代表大 會(huì)制度對(duì)應(yīng)于全國(guó)和地方人大機(jī)關(guān),多黨合作與政治協(xié)商制度對(duì)應(yīng)于國(guó)家和地方政協(xié)機(jī)關(guān), 而民族區(qū)域自治制度沒(méi)有與之相對(duì)應(yīng)的自治機(jī)構(gòu)。三是制度本身的不足。我國(guó)的民族區(qū)域自 治雖然作為制度得以鞏固,但這項(xiàng)制度的內(nèi)涵還未得到充分的展開(kāi),在國(guó)內(nèi)外時(shí)空背景和制 度環(huán)境發(fā)生較大變化的今天,這項(xiàng)制度與最初實(shí)施時(shí)的情況有所改變,其程式化 仍 然很低,還需進(jìn)一步完善。顯然,民族區(qū)域自治制度基于一體的創(chuàng)新不足,使得該制度政治 整合功能的進(jìn)一步發(fā)揮受到限制。

(二)民族區(qū)域自治基于多元的創(chuàng)新不夠

民族區(qū)域自治制度基于多元的創(chuàng)新不夠,主要體現(xiàn)在自治權(quán)行使的不足。具體來(lái)說(shuō), 一是民族地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)尚待發(fā)揮。從目前的情況來(lái)看,由于現(xiàn)行政治體制改革尚待 深入,民族區(qū)域自治制度本身也缺少保證自治權(quán)有效實(shí)施的機(jī)制,這在一定程度上制約著自 治權(quán)的充分實(shí)現(xiàn),民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使由憲法和法律所賦予的各項(xiàng)自治權(quán)還遠(yuǎn)未達(dá) 到充分的程度;民族自治地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平較低,限制了某些自治權(quán)的執(zhí)行。二是 民族地方自治機(jī)關(guān)的自治能力較弱。民族區(qū)域自治法規(guī)定,上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命 令和指示,如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的,自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn),變 通執(zhí)行或停止執(zhí)行。但在我國(guó)民族區(qū)域自治地方的自治機(jī)關(guān)普遍存在著缺乏主動(dòng)性和創(chuàng)造性 問(wèn)題,當(dāng)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定與民族地區(qū)實(shí)際相沖突時(shí),民族自治地方的自治機(jī)關(guān)變 通執(zhí)行能力較弱,使民族區(qū)域自治流于形式。三是民族自治地方的責(zé)任和義務(wù)不清。民族區(qū) 域自治是在國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行的,民族自治地方是國(guó)家不可分離的部分,民族自治地方 既有服從國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo),保障憲法和民族地方自治條例、單行條例和法律的實(shí)施的權(quán)利,又有 服從國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo),維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和民族的團(tuán)結(jié)的義務(wù);民族自治地方的人民代表大會(huì)和人 民政府,既有行使自治權(quán),管理好本地方的各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)利,又有服從上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的義務(wù) 。然而,在現(xiàn)有民族區(qū)域自治制度的框架內(nèi),涉及和偏重權(quán)利方面的內(nèi)容比較多,涉及義務(wù) 的內(nèi)容比較少,對(duì)義務(wù)的方面強(qiáng)調(diào)不夠,缺乏保證義務(wù)得以履行的機(jī)制。[12]四是 自治機(jī)關(guān) 的代表性不足。“在這種制度架構(gòu)中,重要的問(wèn)題是在于各民族群體成員在當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府機(jī) 關(guān) 任職的比例關(guān)系,但對(duì)其是否真實(shí)代表其所屬民族群體的實(shí)際利益倒顯得不那么重要?！?[13](P174)這種帶有更多政治意味的安排,是建立在少數(shù)民族群體成員間利益一致 性的基礎(chǔ) 上,忽視了少數(shù)民族內(nèi)部成員利益訴求的不同,自治機(jī)關(guān)不能真實(shí)表達(dá)少數(shù)民族成員的利益 。由此可以看出,民族區(qū)域自治制度基于多元的創(chuàng)新不夠,影響著該制度政治整合功能的進(jìn) 一步發(fā)揮。

四、創(chuàng)新民族區(qū)域自治制度,提升民族區(qū)域自治的制度化整合效能

新形勢(shì)下,在中國(guó)的現(xiàn)代化過(guò)程中,逐步完善民族區(qū)域自治制度,保證國(guó)家層面的普 遍性與地方層面的特殊性良性互動(dòng),真正保障各民族之間達(dá)到平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧、創(chuàng) 新,提升民族區(qū)域自治的制度化整合效能,最終使各民族走向繁榮發(fā)展,無(wú)疑是中國(guó)多民族 國(guó)家政治整合的重要路徑。

第一,合理配置中央與民族地方的權(quán)力。在一個(gè)多民族國(guó)家,國(guó)家權(quán)力在各民族間的 分享和分配也是影響民族關(guān)系的一個(gè)重要變量。從前蘇聯(lián)和前南斯拉夫的教訓(xùn)看,戈?duì)柊蛦?夫的實(shí)質(zhì)性分權(quán)導(dǎo)致民族分離主義勢(shì)力增強(qiáng)和中央權(quán)力的衰落,南共聯(lián)盟中央權(quán)威的極大削 弱,加速了南斯拉夫聯(lián)邦“邦聯(lián)化”的不斷發(fā)展,使各共和國(guó)、自治省的地方分離主義和民 族主義勢(shì)力不斷上升,聯(lián)邦在“邦聯(lián)化”畸變中最終不可避免地走向解體。兩國(guó)在實(shí)現(xiàn)多民 族國(guó)家政治整合和處理民族問(wèn)題上,沒(méi)有處理好“中央集權(quán)”和“地方分權(quán)”的關(guān)系。我國(guó) 民族自治地方對(duì)中央政府仍有較強(qiáng)的依賴(lài)性,一個(gè)主要因素,是在體制上,民族自治機(jī)關(guān)為 中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)地方政權(quán)。自治機(jī)關(guān)有廣泛的自治權(quán),但實(shí)際自治權(quán)的大小 ,最終取決于中央政府的集權(quán)與放權(quán)。[14](P287)從中國(guó)民族區(qū)域自治的地方實(shí) 踐來(lái)看, 實(shí)行民主集中制和實(shí)行民族區(qū)域自治并不矛盾。集權(quán)要求國(guó)家既要權(quán)力集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),又充 分行使自治權(quán),發(fā)揮民族區(qū)域自治地方的積極性和主動(dòng)性。最為關(guān)鍵是要在民主集中制原則 下形成一套協(xié)調(diào)中央和民族區(qū)域自治地方關(guān)系的具有操作性的制度,使自治機(jī)關(guān)的兩重性有 效統(tǒng)一起來(lái)。在具體的政治運(yùn)行過(guò)程中,最主要的是通過(guò)發(fā)揮民族區(qū)域自治的制度功能,合 理配置中央和民族地方的權(quán)力。通過(guò)民族區(qū)域自治的制度創(chuàng)新和與之配套的改革,來(lái)實(shí)現(xiàn)二 者職能的有機(jī)耦合。在國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi),推行中央政府與地方政府職能行為的規(guī)范化和制度 化,促進(jìn)中央和地方權(quán)力分割與運(yùn)行格局的合理化。

第二,充分尊重少數(shù)民族的各項(xiàng)自治權(quán)利。自治權(quán)是民族區(qū)域自治的核心,它能確保少 數(shù)民族人民和民族自治地方參與國(guó)家政治活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)文化活動(dòng)的平等權(quán)力。因此 ,保障和落實(shí)各項(xiàng)自治權(quán)是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的關(guān)鍵和核心。在現(xiàn)代社會(huì)中,多 民族國(guó)家在解決國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題的有效方式就是通過(guò)確立少數(shù)民族在憲法和法律上的各項(xiàng)權(quán)利 及其保護(hù),使少數(shù)民族積極地參與到國(guó)家和社會(huì)的建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的統(tǒng)一和完整。作為國(guó)家 各級(jí)政權(quán)體系,應(yīng)以《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的原則精神為指導(dǎo),不斷完善民族區(qū)域 自治制度,充分尊重少數(shù)民族的各項(xiàng)權(quán)利,確保少數(shù)民族群體利益得到維護(hù)。首先,要加強(qiáng) 憲法、民族區(qū)域自治法及其民族法律法規(guī)的落實(shí)、監(jiān)督和檢查,保障少數(shù)民族利益的實(shí)現(xiàn)。 其次,在政治決策程序中設(shè)置相關(guān)少數(shù)民族群體代表,確保少數(shù)民族群體利益在決策貫徹機(jī) 制中得到恰當(dāng)?shù)木S護(hù)。最后,在此基礎(chǔ)上,著力協(xié)調(diào)好兩對(duì)關(guān)系:一是自治地方和上級(jí)國(guó)家 機(jī)關(guān)的關(guān)系。就上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)而言,應(yīng)當(dāng)依法保障和尊重民族自治地方的自治權(quán)利。對(duì)民族 自治地方而言,作為地方一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)服從上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān),各項(xiàng)權(quán)利的行使依照法律 規(guī)定進(jìn)行。二是行使自治權(quán)的民族和其他民族的關(guān)系。自治機(jī)關(guān)應(yīng)保障本地各民族都享有 平等權(quán)利,非自治民族與自治民族應(yīng)彼此互相尊重。

第三,提高民族區(qū)域自治制度的整合效能。當(dāng)今世界,多民族國(guó)家處理和解決內(nèi)部民族 問(wèn)題的往往通過(guò)一定的制度安排和政策設(shè)計(jì),有效推進(jìn)少數(shù)民族群體的整體發(fā)展,并實(shí)現(xiàn)多 民族國(guó)家的有效整合和多元統(tǒng)一。要推進(jìn)我國(guó)多民族國(guó)家的政治整合進(jìn)程,最主要的是要提 高這一制度的整合效能。在國(guó)家統(tǒng)一的基礎(chǔ)上,民族區(qū)域自治的框架內(nèi),我們通過(guò)必要的政 策措施來(lái)滿足各個(gè)民族的重大利益要求,以求保持國(guó)內(nèi)民族關(guān)系的和諧、平穩(wěn),從而為包括 各民族利益在內(nèi)的整個(gè)國(guó)家的利益提供必要的保障。從多民族國(guó)家的角度來(lái)看,國(guó)家要充分 地考慮到少數(shù)民族實(shí)行區(qū)域自治的自治權(quán)利,也要求自治地方和自治機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù), 要從加強(qiáng)民族區(qū)域自治的族際整合效能的角度出發(fā),不斷推進(jìn)民族區(qū)域自治制度的完善。在 民族區(qū)域自治制度及其配套的具體制度的完善、發(fā)展和創(chuàng)新過(guò)程中,始終把國(guó)家利益置于至 上地位,始終以國(guó)家利益為基本的出發(fā)點(diǎn),“不能僅僅從少數(shù)民族的角度來(lái)考慮少數(shù)民族的 利益和少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展,而是要從國(guó)家整體利益的角度來(lái)考慮少數(shù)民族的利益和促進(jìn)少 數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展?！盵15]同時(shí),要把國(guó)家統(tǒng)一、民族平等作為民族政策的根本原 則,加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)政策和國(guó)家統(tǒng)一的教育,突出國(guó)家意識(shí)和共有價(jià)值觀的核心地位。

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〔責(zé)任編輯:劉建平〕