朱保軍 倫春燕

摘要行政主體不單純是一個理論概念,而且也是一個法律概念。行政主體是行政法學(xué)理論對實施行政管理活動的行政機(jī)關(guān)、法律規(guī)范授權(quán)組織的歸納與概括而形成的,是指享有行政權(quán)、能以自己的名義實施行政行為、并能獨立承擔(dān)該行政行為所產(chǎn)生的法律效果的社會組織。行政分權(quán)問題就是行政權(quán)的資格享有者與行政權(quán)限分配問題。研究行政主體與行政分權(quán)有助于我們理解現(xiàn)實社會的行政權(quán)力的分配與責(zé)任的承擔(dān),提高社會的行政理念與行政效率。

關(guān)鍵詞行政主體 行政分權(quán) 行政責(zé)任 行政效率

中圖分類號:D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-215-01

行政主體與行政分權(quán)問題,就是行政權(quán)的資格享有者與行政權(quán)限分配問題。誰享有行政權(quán)?行政權(quán)的權(quán)限又如何分配?行政行為造成相對人的損害應(yīng)當(dāng)由誰來承擔(dān)責(zé)任,承擔(dān)的責(zé)任范圍如何界定?這是行政法首要規(guī)范的問題。行政主體與行政分權(quán)理論,在行政法中具有重要的地位,它是理解行政權(quán)主體、行政復(fù)議被申請人、行政賠償范圍、行政訴訟被告、國家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、國家賠償范圍等概念的前提和基礎(chǔ)。

一、行政主體的內(nèi)涵及性質(zhì)

行政主體是行政法學(xué)理論對實施行政管理活動的行政機(jī)關(guān)、法律規(guī)范授權(quán)組織的歸納與概括而形成的,是指享有行政權(quán)、能以自己的名義實施行政行為、并能獨立承擔(dān)該行政行為所產(chǎn)生的法律效果的社會組織。

行政主體不單純是一個理論概念,而且也是一個法律概念。雖然至今法律規(guī)范中尚無這一直接專用語,但行政法學(xué)中的行政主體不是一個純理論化的概念。一方面,這是根據(jù)行政法律制度對實施行政管理活動的組織的法律規(guī)定與要求的總結(jié)與提煉,如行政復(fù)議與行政訴訟法律制度對行政行為主體要求的規(guī)定等;另一方面,對行政主體概念的理解及其條件、范圍的界定,又將直接涉及到行政主體在行政執(zhí)法與行政裁判制度中的確認(rèn)與適用,決定著行政法律關(guān)系的判定、行政行為的效力及法律責(zé)任的承擔(dān)。也有學(xué)者認(rèn)為,在我國行政主體不是法律概念,而主要是一種行政法學(xué)的概念,它是行政法學(xué)為研究行政法律關(guān)系而對關(guān)系參加人進(jìn)行抽象而創(chuàng)制的概念。

然而,理論上的這一概念在實踐中如何運用,如何判斷一個組織是否為行政主體?這就必須有一個具體的判斷標(biāo)準(zhǔn),也就是行政主體自身固有并區(qū)別于其他概念的特征。1.行政主體必須是行政職權(quán)的享有者。2.行政主體必須是行政活動的實施者,且必須在法律上能以自己的名義實施行政活動。3.行政主體必須是行政責(zé)任的承擔(dān)者。

二、行政分權(quán)的理論內(nèi)涵及現(xiàn)實依據(jù)

行政分權(quán)包括縱向分權(quán)與橫向分權(quán),前者指同一行政主體內(nèi)部的行政權(quán)利的行使權(quán)限,即行政主體內(nèi)部的分工,一個主體內(nèi)部各部門對在同一行政權(quán)限范圍內(nèi)具體行使哪些行政權(quán)力。后者指各個指行政主體之間行政權(quán)限的劃分,即哪些行政主體在怎樣的行政權(quán)限內(nèi)行使哪些權(quán)利。例如,上下級行政機(jī)關(guān)的權(quán)力配置就是縱向的行政分權(quán)。不同行政機(jī)關(guān)的權(quán)力配置就是橫向的行政分權(quán)。它們都包括兩方面的含義,一是要有不同的行政主體。二是要給不同的行政主體分配不同的行政權(quán)限。從我國的行政法的相關(guān)規(guī)定上我們可以看出我國的行政主體大致包括一下幾類:1.中央國家行政機(jī)關(guān)。具體指國務(wù)院及其組成部門和具有行政管理職權(quán)的專門機(jī)構(gòu)。2.地方國家行政機(jī)關(guān)。3.法律、法規(guī)授權(quán)的組織。行政分權(quán)在我國最好的一個體現(xiàn)就是,行政主體中包括這一類:法律、法規(guī)授權(quán)的組織。我國行政法上法律、法規(guī)授權(quán)的組織,是指根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定,可以以自己的名義從事行政管理活動、參加行政復(fù)議和行政訴訟并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的非政府組織。

三、行政分權(quán)的意義

“行政分權(quán)”是現(xiàn)代行政管理制度最基本的原則之一。從目的上看,只有將國家的行政權(quán)科學(xué)合理地分配給各個社會肌體,才能保持社會的平衡、穩(wěn)定和活力,這也是我國社會主義法治國家建設(shè)的重要目標(biāo)。

強(qiáng)調(diào)行政分權(quán)的另一項重要的目的在于約束行政權(quán)更好的維護(hù)公共利益。只有進(jìn)行行政分權(quán)才能界定行政主體之間的權(quán)力界限,才能比較明確的確定行政復(fù)議的被申請人與行政訴訟被告。

行政分權(quán)是適應(yīng)現(xiàn)代行政主體多元化發(fā)展趨勢的需要。在行政法學(xué)上,行政主體概念的實質(zhì)意義在于探求、概括行政職能最終落實的權(quán)利義務(wù)主體,即“行政所由出的主體”。

四、我國行政分權(quán)的局限性與解決方式

我國的行政分權(quán)主要是縱向的分權(quán),這種體制難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會追求高效率的發(fā)展需求,也容易造成行政效率的低下與行政主體的權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的現(xiàn)象,嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。雖然在我國行政主體與行政分權(quán)關(guān)系的一個最具代表性的體現(xiàn)就是行政權(quán)利可以委托給其他組織行使。但是受委托的組織不具有行政主體地位,這種模式在一定程度上提高了行政效率,但仍然與現(xiàn)代社會的發(fā)展形勢不相適應(yīng)。伴隨著社會的發(fā)展,行政已由“公共權(quán)力”走向“公共服務(wù)”,面對這種變遷所引發(fā)的公共職能的擴(kuò)張,傳統(tǒng)的行政方式已無法適應(yīng)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)代社會需求,為適應(yīng)形勢的需要,調(diào)整、增設(shè)政府管理方式已成當(dāng)務(wù)之急。以法國為例,公務(wù)管理方式的多樣化成為法國現(xiàn)代行政管理的重要特征,除傳統(tǒng)的由行政機(jī)關(guān)直接實施公務(wù)管理外,還出現(xiàn)了許多新型的管理方式,諸如:設(shè)立專門的公務(wù)法人進(jìn)行管理;特許私人管理;設(shè)立公有商業(yè)公司、公私合營公司等私法組織進(jìn)行管理等。在這些管理方式中,既有公法組織的管理活動又有私法組織的管理活動,既有公法意義上的活動方式又有私法意義上的活動方式,從組織形態(tài)與行為方式兩個方面體現(xiàn)出現(xiàn)代行政的多樣化與靈活化。也表現(xiàn)出了行政權(quán)利的分配。

參考文獻(xiàn):

[1]吳庚.行政法之理論與實用.自版.1996年版.

[2]王名揚.法國行政法.中國政法大學(xué)出版社.1989年版.