【摘 要】中國的非營利組織存在法律制度體系不健全、政社不分導致缺乏自治、評估監(jiān)測體系不完善等制約其發(fā)展的較多問題。要構(gòu)建市場經(jīng)濟條件下的非營利組織培育發(fā)展和監(jiān)督管理的完整法律體系，加強政府對非營利組織的財政支持，完善社會監(jiān)督機制和非營利組織的管理體制，以促進非營利組織的健康發(fā)展。

【關鍵詞】非營利組織 存在問題 對策

一、我國非營利組織存在的主要問題

非營利組織已經(jīng)并正在成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展中的一支重要力量，但就其能夠和應當發(fā)揮的作用而言，中國非營利組織的發(fā)展是遠遠不夠的。大多數(shù)非營利組織在政府規(guī)制和市場擠壓下艱難尋求生存和發(fā)展之路，當前中國非營利組織存在的主要問題集中在以下幾個方面：

第一，相關的法律制度不健全、政策環(huán)境不完善。我國雖然陸續(xù)制定了社團、民辦非企業(yè)單位和基金會登記管理條例，但法制仍然不夠健全?，F(xiàn)行登記管理條例，對境外非營利機構(gòu)在我國境內(nèi)管理及活動，對境外人員在境內(nèi)成立社團和舉辦民辦非企業(yè)單位，對基層民間組織登記管理，對社會團體內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)缺乏具體的或可操作的規(guī)定。《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，在許多問題上存在不銜接、不統(tǒng)一問題。注重程序規(guī)范，輕實體規(guī)范，培育發(fā)展的具體政策措施不完善。同時，立法層次比較低，民間組織的性質(zhì)、地位、組織形式、管理體制、經(jīng)費來源、財產(chǎn)關系、內(nèi)部制度、權(quán)利義務以及與政府、企業(yè)的關系等，都急需在更高的法律層面上加以明確和規(guī)范。

第二，資金和能力不足。資金是組織的生命線。相當一部分非營利組織資金嚴重不足，無法開展正常的活動，其中有不少組織為了維持生存發(fā)展，在通過各種渠道開展與其自身業(yè)務不相干的經(jīng)營性活動或者違法活動。資金、人才等資源不足之所以制約組織的發(fā)展，除了受到社會經(jīng)濟發(fā)展水平、制度環(huán)境與社會文化方面的限制之外，更重要的原因在于非營利組織自身的能力不足。這里所說的能力是綜合來看的，包括一個組織的活動能力、管理能力、創(chuàng)新能力和可持續(xù)發(fā)展能力等。中國的非營利組織一般來說規(guī)模比較小，資金籌措能力比較低，動員社會資源的能力也就比較弱，加上組織管理不規(guī)范、不透明、不民主，又缺乏評估和社會監(jiān)督，使得它們難以得到社會的廣泛認同和普遍的社會公信，不能發(fā)揮應有的積極作用。

第三，缺乏自治。非營利組織大都實際由政府部門發(fā)起，管理體制上，以政府主導為主，還不能完全做到政社分開。非營利組織無法獨立地實現(xiàn)組織目標，沒有能力自主地選擇和開辟自己的自下而上和發(fā)展空間。中國有相當一部分非營利組織是通過獲取自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，這些組織，不僅其主要的資源來源于黨政機關，而且在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各個方面，都嚴重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機構(gòu)發(fā)揮作用。即使民間自發(fā)建立的非營利組織，由于要掛靠在業(yè)務主管單位上，也會受到政府各方面的限制和干涉。這種狀態(tài)隨著政府改革的進一步深入，不僅束縛了自身的手腳，也嚴重束縛了政府的手腳。

第四，監(jiān)督系統(tǒng)薄弱。首先，監(jiān)督管理機制不健全和監(jiān)督漏洞大的問題突出。由于普遍存在決策、執(zhí)行與監(jiān)督?jīng)]有分離，非營利組織內(nèi)部的監(jiān)督在組織運行中缺位，組織經(jīng)費、社會捐款的使用，宗旨是否偏離，用人是否合理，都無從監(jiān)督，導致濫用大眾捐款、根本不重視成本效益、組織性質(zhì)轉(zhuǎn)變等等問題出現(xiàn)。其次，外部監(jiān)督顯得空洞，法律監(jiān)督、財稅監(jiān)督、行政和財務等部門監(jiān)督及捐款人公共評估監(jiān)督的缺失，致使缺乏一套較完善的評估監(jiān)測體系，使得監(jiān)督流于表面。

二、應對的措施

1.健全政策、法規(guī)。要構(gòu)建市場經(jīng)濟條件下的非營利組織培育發(fā)展和監(jiān)督管理的完整法律體系，以及非營利組織健康發(fā)展的優(yōu)惠政策體系積極促進和培育非營利組織的發(fā)展，政府要給相應的稅收優(yōu)惠政策，引導民間財力資源合理流向公益事業(yè)，保護非營利組織的發(fā)展，為非營利組織營造一個良性循環(huán)發(fā)展的制度環(huán)境。加強監(jiān)督，完善監(jiān)督機制，非營利組織要實行財務公開，接受社會公眾的嚴格監(jiān)督，使非營利組織的經(jīng)營活動在其宗旨下服從或服務于公眾利益。

2.完善非營利組織的管理體制，使其在健康的環(huán)境下成長。首先，建立科學的制度化、規(guī)范化、程序化的管理體制。結(jié)合組織的服務對象為組織定位，制定長期戰(zhàn)略、中期規(guī)劃、短期目標。完善內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，形成制度化、規(guī)范化、程序化的管理。加強外部的溝通與競爭，在與其他組織交流學習中相互合作，在競爭中發(fā)展非營利組織，促使每一個非營利組織建立規(guī)范化管理體制，進行內(nèi)部機構(gòu)改革，建立非營利組織自我管理自我約束的自律機制。其次，引入企業(yè)化管理，有效地利用募集來的可運營的資金，向社會提供資助人和受益人都滿意的產(chǎn)品和服務。一方面，可以增加組織的收入，使非營利組織在取得社會效益的同時，也獲取經(jīng)濟效益。另一方面，也有助于非營利組織吸引人才，挖掘員工的積極性、創(chuàng)新力，促進組織的發(fā)展與壯大，更好地造福整個社會。

3.加強政府對非營利組織的財政支持。政府的財政支持對非營利組織的發(fā)展是必不可少的。政府采購，尤其公開招標的方式，應是非營利組織獲得財政支持的重要渠道，但在目前的實際運行中，大部分非營利組織尚未被納入采購的對象。因而，在政府采購的進一步實行中，有必要認識到非營利組織是政府采購的重要面向?qū)ο?，政府采購需要認真貫徹公開透明、公平競爭、公正和誠實信用的原則，這樣才能有利于非營利組織的發(fā)展和社會公益事業(yè)的開展。

4.完善社會監(jiān)督機制。從國際經(jīng)驗看，社會監(jiān)督是一個不可替代的機制。社會監(jiān)督機制的首要原則是公開。非營利組織必須向社會公眾公開其財務、活動、管理等方面的信息，包括被動公開和主動公開兩種形式。前者指任何一個社會公眾對有關數(shù)據(jù)、信息，包括組織的詳細財務報表，有權(quán)隨時索要、查詢、置疑并得以答復；后者指每個非營利組織要將上述重要信息定期在簡報或者在公共媒體上發(fā)布，需要公布信息的信息程度和具體要求一般依據(jù)組織規(guī)模不同而有所差異，規(guī)模越大的組織其需要公開的數(shù)據(jù)越多、越要求完善。另外，非營利組織由于其民間性和非營利性，與政府和企業(yè)的財務制度有著許多不同之處，因而建立非營利組織獨立的財務和審計制度，是對其實行監(jiān)督管理的前提。

目前，中國的非營利組織發(fā)展的大趨勢已經(jīng)不容改變，面對市場經(jīng)濟、多元治理的必然趨勢，迫切需要構(gòu)建和完善相關非營利組織的法律體系，用良好的制度條件促進非營利組織的健康發(fā)展，逐步建立起一個成熟的公民社會。

參考文獻：

［1］廖鴻.民間非營利組織發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)[N/OL]. 2005-06-18/2007-07-08.

［2］陳樹文，王玲. 非營利組織社會保障的功能[J].科學與管理，2003，(04).

(作者單位：山東蒼山縣招商局；山東青年管理干部學院）