【摘 要】美國聯(lián)邦政府和地方政府為削減行政開支和提高政府效率，開始對其自身的人力資源管理制度進行改革。這次政府人力資源改革從雇傭制度、職位分類制度、薪酬制度和績效評估制度四個方面進行，并就現(xiàn)代社會對政府的要求提出了符合美國政府自身特點的人力資源管理戰(zhàn)略。本文就著重分析了這些改革措施，并結(jié)合我國的特色提出改革我國政府人力資源管理的方法和設(shè)想，以便對我國目前正在進行的政府人力資源管理制度改革起到借鑒作用。

【關(guān)鍵詞】人力資源管理制度 重塑政府運動 總統(tǒng)管理議題 人力資源開發(fā) 管理模式

一、引言

20世紀80年代，美國政府的部級機構(gòu)總數(shù)一度超過110個以上，聯(lián)邦政府的公務(wù)員達280萬，公共財政開支連年增加，但服務(wù)質(zhì)量卻每況愈下。因此，美國政府先后發(fā)起“重塑政府運動”和“總統(tǒng)管理議題”的改革運動，改革傳統(tǒng)的聯(lián)邦政府運作模式，特別是對政府人力

資源制度加大改革的力度，目標是力爭創(chuàng)建一個高效、廉價、以市民為中心的政府。

二、小布什政府的“總統(tǒng)管理議題”

1.簡介

小布什在2001年接替克林頓就任美國總統(tǒng)后，提出了總統(tǒng)管理議題（the President’s Management Agenda）來繼承對聯(lián)邦政府管理和績效的改革。總統(tǒng)管理議題改革的原則:以公民為中心(citizen-centred)、以成果為導(dǎo)向(results-oriented)、以市場為基礎(chǔ)(market-based)。

總統(tǒng)管理議題包括14個聯(lián)邦政府的改革議題，其中，5個改革議題涉及整個聯(lián)邦政府，9個改革議題與特定的部門相關(guān)。其中5個涉及整個聯(lián)邦政府的議題包括人力資源戰(zhàn)略管理、運用競爭資源、改進財政績效、推廣電子政府和預(yù)算和績效整合。其中第一個議題人力資源戰(zhàn)略管理對政府人力資源管理改革進行了詳細地闡述。

2.人力資源戰(zhàn)略管理

人力資源戰(zhàn)略管理作為總統(tǒng)管理議題的首要議題，這足以看出美國聯(lián)邦政府對人力資源開發(fā)的重視。人事管理辦公室認為：人力資源戰(zhàn)略管理是一種注重以成果而非過程導(dǎo)向來雇傭、配置、開發(fā)、評估人力資源的管理模式，它通過把合適的人安置在合適的工作上以最有效的動作組織的事業(yè)。

為了實現(xiàn)以成果為導(dǎo)向來雇傭、配置、開發(fā)和評估人力資源，人事管理辦公室于2004年制定并建立了一份指導(dǎo)機構(gòu)向人力資源戰(zhàn)略管理轉(zhuǎn)型的綜合性文件——《人力資源評估與職責(zé)框架》（The Human Capital Assessment And Accountability Framework，簡稱HCAAF），以此作為改革的標準及細則，并概括了聯(lián)邦機構(gòu)進行人力資源管理的程序:計劃和確定目標、執(zhí)行和結(jié)果評估。這個框架包括五個系統(tǒng)：戰(zhàn)略聯(lián)盟、領(lǐng)導(dǎo)和知識管理、成果導(dǎo)向的績效文化、能力管理、責(zé)任。

（1）戰(zhàn)略聯(lián)盟系統(tǒng)

戰(zhàn)略聯(lián)盟系統(tǒng)在人力資源評估與職責(zé)框架(HCAAF)中負責(zé)制定一個與機構(gòu)目標相結(jié)合的人力資源的戰(zhàn)略，此系統(tǒng)由機構(gòu)的人力資源首席執(zhí)行官（the Chief Human Capital officer，簡稱CHCO）領(lǐng)導(dǎo)，通過有效的分析、計劃、投資、計劃和管理人力資源項目來使人力資源的戰(zhàn)略和機構(gòu)的任務(wù)結(jié)合的更緊密。評價的標準：人力資源的目標、目標和戰(zhàn)略體系、工作計劃、執(zhí)行措施及里程碑。

（2）領(lǐng)導(dǎo)和知識管理系統(tǒng)

領(lǐng)導(dǎo)和知識管理系統(tǒng)是HCAAF中的執(zhí)行系統(tǒng)之一，它主要通過找出機構(gòu)現(xiàn)行能力與有效的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行項目所需能力之間的差距并彌補差距，以使機構(gòu)提升組織領(lǐng)導(dǎo)能力，在各機構(gòu)間信息的分享能力和創(chuàng)造一個持續(xù)的學(xué)習(xí)環(huán)境。具體評估標準：機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者是否能有效的管理其部下？領(lǐng)導(dǎo)是否連貫？能否維持一個學(xué)習(xí)的環(huán)境以使機構(gòu)的執(zhí)行能力不斷提高？是否有一個方式來分享機構(gòu)內(nèi)的關(guān)鍵信息？能否有效的對訓(xùn)練做出合適的投資以支持知識管理？評估步驟：第一步：決定目前和未來機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)能力的要求。定義關(guān)鍵的領(lǐng)導(dǎo)能力和水平；第二步：確認在每個領(lǐng)導(dǎo)水平上的領(lǐng)導(dǎo)職位；第三步：決定在領(lǐng)導(dǎo)體系中目前的人數(shù)；第四步：對于每個領(lǐng)導(dǎo)水平，評估每個人在目前位置和領(lǐng)導(dǎo)體系中的能力。

（3）成果為導(dǎo)向的績效文化系統(tǒng)

此系統(tǒng)關(guān)注于建立一個多樣化的、成果為導(dǎo)向的、執(zhí)行力強的機構(gòu)，從而有效的計劃、監(jiān)督、評估以及獎勵員工。評估標準包括這個機構(gòu)是否擁有一個多樣化的、成果為導(dǎo)向的、執(zhí)行力強的工作團隊？是否制定了一個獎懲分明的激勵體系？

（4）能力管理系統(tǒng)

能力管理系統(tǒng)是HACCF中的執(zhí)行系統(tǒng)之一，該子系統(tǒng)是確保聯(lián)邦政府各機構(gòu)有符合要求的職員來完成機構(gòu)的任務(wù)和目標。它通過執(zhí)行項目來使聯(lián)邦雇員獲得、提升、保持自身的能力。評估標準包括這個機構(gòu)是否擁有一個職員培訓(xùn)系統(tǒng)?是否能使職員有能力完成聯(lián)邦政府的任務(wù)?

（5）責(zé)任系統(tǒng)

責(zé)任系統(tǒng)在HACCF中起到評估結(jié)果和分析各機構(gòu)在人力資源管理政策、項目、活動的作用，并確認和監(jiān)督各機構(gòu)的在改革取得的成效。評估標準有相關(guān)機構(gòu)在人力資源狀況的評估體系，評估的指標體系等。其評估標準有相關(guān)機構(gòu)在人力資源狀況方面的評估體系，評估的指標體系等。

三、美國人力資源管理改革給我們的啟示

盡管人力資源管理模式受各國歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟體制及經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，具有不同的特點，但隨著經(jīng)濟的全球化特別是信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，先進的人力資源管理模式呈現(xiàn)出了相互學(xué)習(xí)與彼此借鑒的態(tài)勢。在政府組織人力資源管理日趨重要的今天，我們應(yīng)當在積極學(xué)習(xí)和借鑒美國政府人力資源改革經(jīng)驗，并結(jié)合我國國情進行創(chuàng)新和發(fā)展，努力創(chuàng)建具有中國特色的政府組織人力資源管理理論體系和管理模式。

1.建立符合中國國情的政府人力資源管理戰(zhàn)略

為適應(yīng)人力資源建設(shè)的要求，美國政府管理與預(yù)算辦公室提出了“人力資源戰(zhàn)略管理”計劃。該計劃要求每個政府部門在充分分析勞動力供求的基礎(chǔ)上，制定一個5年的人力資源重組計劃，并作為其預(yù)算的一部分提交國會。這種做法明確了一個中長期的政府人力資源發(fā)展規(guī)劃，而我國也應(yīng)該建立符合我國國情的政府人力資源管理戰(zhàn)略，具體內(nèi)容包括：（1）如何改進組織結(jié)構(gòu)以適應(yīng)高績效要求；（2）如何減少管理者數(shù)量，縮減決策時間；（3）如何增加高水平員工數(shù)量，提高工作效率；（4）如何采用信息技術(shù)系統(tǒng)獲取退休員工的知識和經(jīng)驗；（5）如何提高管理才能和領(lǐng)導(dǎo)力，增強機構(gòu)競爭力。

2.用新穎的雇傭方式增加了我國政府人力資源管理的活力

近幾年，美國政府注重不同層次人力資源使用方式，用工更加講究實效。他們根據(jù)政府的需要，確定了長期工、合同工、臨時工、業(yè)余工、租賃工等多種用工方式。這些不同的用工方式，保證了各用人機構(gòu)可以根據(jù)自身的實際需要自由選擇，在不同的發(fā)展時期選擇不同的人力資源。長期工保證了政府長期發(fā)展所需要的人力資源，這是政府發(fā)展所需的人力資源支柱；合同工為政府完成某一專項業(yè)務(wù)或階段性的工作提供了便利；業(yè)余工為政府機構(gòu)解決了勤雜人員的使用問題；而臨時工又為政府機構(gòu)使用技術(shù)含量低、知識水平要求相對不高的崗位提高了用工方便。這樣多種用工方式并存的用工模式，既為美國這一人力資源相對緊缺的國家合理調(diào)配人力資源創(chuàng)造了條件，同時又大大降低了政府人力資源使用成本。

我國人力資源較為豐富，但普通勞動力比較多，知識結(jié)構(gòu)層次和綜合素質(zhì)較高的資源仍相對缺乏。而且這些人力資源大多分布在科研院校，其比例大約為80%，只有20%左右的高素質(zhì)人力資源在企業(yè)服務(wù)。為了更好地發(fā)揮現(xiàn)有人力資源的優(yōu)勢，一是應(yīng)大力提倡和鼓勵人力資源租賃、政府人力資源外包或采取協(xié)議用工制度，使高層次人才能夠發(fā)揮最大效應(yīng)；二是應(yīng)該鼓勵科研院校與政府合作，實現(xiàn)產(chǎn)研結(jié)合；三是以中介公司為載體建立人才蓄水池，不斷調(diào)劑高層次人力資源的余缺和一般人力資源的余缺，提高社會人才的利用率，緩解政府高層次人力資源緊缺的矛盾。

3.建立合理的政府職位分類制度，制定符合各單位情況的職位說明書

美國政府職位分類向越來越彈性化的形式發(fā)展，以適應(yīng)快速變遷的現(xiàn)代政府的環(huán)境和不斷變化的政府各行政部門的使命、工作內(nèi)容、組織結(jié)構(gòu)以及組織文化。我國也需建立符合中國特色的公務(wù)員職位分類制度，從目前來看，最重要的是合理劃定范圍，科學(xué)設(shè)計分類和把握有利時機。設(shè)計分類可以有兩種思路:一是“先崗后行”，即先以工作崗位的性質(zhì)為中心，把各行業(yè)、各系統(tǒng)中的崗位區(qū)異歸同，劃為幾大類，然后進行行業(yè)劃分。二是“先行后崗”，即先以行業(yè)、系統(tǒng)的不同特點為中心，把列入職位分類范圍的行業(yè)、系統(tǒng)劃為幾大類，然后再進行內(nèi)部崗位分類。筆者認為后一種思路較好。因為各職能部門性質(zhì)差異較大，“先行后崗”，便于按各行業(yè)、系統(tǒng)工作性質(zhì)建立不同特色的管理制度，有利于科學(xué)分類管理。這樣，設(shè)想先將列入職位分類范圍的機構(gòu)分為國家行政機關(guān)、國家權(quán)力機構(gòu)、國家審判機關(guān)、國家檢察機關(guān)四大職組，然后再進行內(nèi)部職系劃分。

4.積極推行政府績效法以提高人力資源效率尊重法律是美國社會的顯著特點，美國人力資源管理也處處體現(xiàn)了法的精神。嚴格依法管理已經(jīng)成為美國人力資源管理的重要特點。

美國政府早在20世紀30年代就從《公平勞動標準法》著手頒布有關(guān)人力資源的管理法規(guī)。隨著美國經(jīng)濟發(fā)展對人力資源需求的增加，相繼制定了一系列用于維護雇員權(quán)益的法律。1963年出臺了《同工同酬法》，保護在相同崗位上進行相同工作的男性和女性不受性別歧視；1964年出臺了《民事權(quán)利法》，禁止基于種族、膚色、宗教、性別、原國籍的雇傭歧視；1967年《雇傭法》的反歧視條款，保護年齡在40歲以上的個人免受歧視；1973年出臺的《康復(fù)法》，禁止對在聯(lián)邦政府工作的殘疾人進行歧視；1990年出臺的《殘疾人法》又把對殘疾人的保護延伸到私營企業(yè)、州和地方政府等部門?？傊绹糜谝?guī)范勞資雙方關(guān)系的各種法律都是根據(jù)發(fā)展的需要，在實踐中不斷補充和完善，很好地調(diào)節(jié)了勞資雙方的矛盾，有效地促進政府、企業(yè)和社會的發(fā)展。

美國的依法管理取決于公民良好的法律素養(yǎng)和司法機關(guān)的嚴格執(zhí)法，這也是美國政府人力資源管理得以健康發(fā)展的重要保證。我國政府近年來也提出了要建立社會主義法治國家的目標，各種法律逐步完善，規(guī)范勞動用工方面的法律也逐步出臺，如《勞動法》、《公務(wù)員工作條例》等。但相比之下，我國公民自覺尋求法律保護的意識還不夠強，一些司法部門還缺乏必要的公正和效率，政府干預(yù)司法也造成了許多地方執(zhí)法不嚴和有法不依。

5.構(gòu)建以人為本的政府人力資源管理機制

培訓(xùn)是人力資源開發(fā)的重要環(huán)節(jié)和主要途徑，美國政府除了執(zhí)行國家規(guī)定的培訓(xùn)外，還緊緊圍繞政府是雇員的家庭，開展一系列具體有效的援助活動，該項目稱為雇員資助項目。在美國的政府人力資源管理機構(gòu)有專門的部門和人員負責(zé)該項目，從事這項工作的人員多是心理咨詢的專業(yè)人士。與我國工會、婦聯(lián)承擔(dān)的慰問和簡單的物質(zhì)資助不同，美國雇員資助項目更多地強調(diào)對員工心理方面的幫助，他們在為雇員提供心理咨詢幫助的同時，還會與雇員的上司溝通，解決政府雇員來自工作和心理的壓力，并嚴格為雇員保密。對某些家庭或個人遇到較大困難的雇員，該機構(gòu)會幫助他們聯(lián)系免費福利醫(yī)院等服務(wù)。

近年來，我國在人力資源管理方面也極力提倡人本化管理，做了大量的工作，但總體來講，目前國內(nèi)的人本化管理還是粗線條的，行政管理的手段仍然是人力資源管理與開發(fā)的主要形式。考核扣分、事后扣款、談話方式公式化等手段缺乏人性化和個性化的色彩，更談不上關(guān)注政府雇員心理和精神方面的壓力與感受，這是影響我國公務(wù)員認同政府核心價值觀的深層原因。因此，解決我國政府人力資源管理問題，關(guān)鍵是研究和探索影響我國政府公務(wù)員工作積極性的深層次原因，使我國政府人力資源開發(fā)與管理各個環(huán)節(jié)和層面都體現(xiàn)出人本主義的特色。讓公務(wù)員自覺認同政府的使命、目標，從而提高政府效率和效果。

6.創(chuàng)造良好的政府組織文化

美國政府在日常管理中重視激勵政府雇員的創(chuàng)造力、團隊合作精神、靈活性和創(chuàng)新能力，培育和保持一種自主與協(xié)作并存的組織文化，這是現(xiàn)代政府人力資源管理的重要內(nèi)容。我國政府組織也應(yīng)重視利用精神因素調(diào)動廣大雇員的積極性，激發(fā)大家的凝聚力和向心力。政府組織中應(yīng)創(chuàng)造出以尊重人才、尊重知識為中心的文化氛圍，營造一種理解人、關(guān)心人的氛圍，使公務(wù)員形成共同的理想、價值觀念和行為準則，為人力資源開發(fā)創(chuàng)造良好的條件。

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