雷　波

摘要：主要對(duì)我國國有企業(yè)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析。因而對(duì)我國國有企業(yè)的內(nèi)部控制制度的落實(shí)存在的問題及相應(yīng)的對(duì)策進(jìn)行了討論。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；內(nèi)部控制；落實(shí)

1我國國有企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀

國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)近年來在政府、行業(yè)管理部門的推動(dòng)下，從理論研究向政策指導(dǎo)、實(shí)務(wù)應(yīng)用領(lǐng)域迅速展開，但就我國國有企業(yè)內(nèi)部控制的實(shí)施效果來看，并不理想。目前我國許多企業(yè)內(nèi)部控制仍很薄弱，內(nèi)部控制功效表現(xiàn)紊亂，機(jī)制失衡，從而引發(fā)的經(jīng)濟(jì)犯罪和經(jīng)營失效屢見不鮮，主要表面在以下方面：

1．1沒有真正建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制

國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)“形備而實(shí)不至”，尤其體現(xiàn)在董事會(huì)這一重要機(jī)構(gòu)沒有發(fā)揮應(yīng)有的職能，不少企業(yè)董事會(huì)成員和經(jīng)理成員高度重疊。董事長(zhǎng)和總經(jīng)理一人兼任，公司董事會(huì)在很大程度上掌握在內(nèi)部人手中，這種責(zé)權(quán)不分的公司治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致內(nèi)部控制如“空中樓閣”，形同虛設(shè)。同時(shí)，我國國企存在嚴(yán)重的“所有者缺位”，具體表現(xiàn)為政府作為所有者卻把企業(yè)的重大經(jīng)營決策權(quán)交給企業(yè)管理人員，授權(quán)經(jīng)營把原應(yīng)屬于股東的權(quán)力一并交給了國企經(jīng)理人員，中航油公司總經(jīng)理陳久霖一直獨(dú)立于中國航油集團(tuán)公司班子的領(lǐng)導(dǎo)之外，集團(tuán)派出的財(cái)務(wù)經(jīng)理兩次被換，集團(tuán)卻沒有辦法約束他，董事會(huì)形同虛設(shè)，我國國企機(jī)構(gòu)設(shè)置中多是持有多數(shù)股權(quán)的利益集團(tuán)直接委派自己的利益代表進(jìn)入董事會(huì)，董事會(huì)選擇代表自己利益的經(jīng)理人，有的企業(yè)直接由董事長(zhǎng)兼任總經(jīng)理。這嚴(yán)重削弱了董事會(huì)對(duì)于經(jīng)理人行為的監(jiān)督作用，董事會(huì)表決往往成為象征性的程序，同樣，監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)，獨(dú)立性無法保證，不能發(fā)揮監(jiān)事會(huì)應(yīng)有作用。在上市公司治理準(zhǔn)則中，明確要求上市公司董事會(huì)要有獨(dú)立董事并設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，卻存在重形式、輕制度的問題，如獨(dú)立董事制度，雖然形式引進(jìn)了，卻沒有真正落實(shí)到治理機(jī)制上，有的企業(yè)聘請(qǐng)的獨(dú)立董事是主管領(lǐng)導(dǎo)，有的企業(yè)為了廣告效應(yīng)聘請(qǐng)名人，歸根結(jié)底，由于國有企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營中的委托人缺位，公司治理主體行為扭曲，造成國有企業(yè)在進(jìn)行公司制改革，所有權(quán)與控制權(quán)分離后，存在嚴(yán)重的內(nèi)部人控制問題。

1．2風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，不可能絕對(duì)消除，風(fēng)險(xiǎn)和收益并存，沒有風(fēng)險(xiǎn)，就不可能有收益，企業(yè)作為市場(chǎng)的主體，要參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，必然要面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是經(jīng)濟(jì)全球化及國際化程度的加深，使企業(yè)經(jīng)營環(huán)境變得日趨復(fù)雜，企業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)也大大增加，但是由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的長(zhǎng)期影響，國企經(jīng)營管理的理念并不成熟，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想使人們認(rèn)為國有企業(yè)是國有資產(chǎn)，一旦出現(xiàn)市場(chǎng)波動(dòng)或異常事件，政府會(huì)考慮到國家信用和利益，不得不出手挽救，這種意識(shí)增加了部分企業(yè)經(jīng)營人員的冒險(xiǎn)意識(shí)，賺了對(duì)自己有利，賠了是國家的，缺乏職業(yè)經(jīng)理人的責(zé)任意識(shí)。決策者素質(zhì)差，決策隨意，董事會(huì)中或者沒有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)或者形同虛設(shè)，造成在沒有可行性論證的情況下隨意決策。

1．3管理人員素質(zhì)不高

管理者作為企業(yè)建立健全內(nèi)部控制的主要責(zé)任人，管理者的素質(zhì)自然成為決定內(nèi)部控制質(zhì)量的重要因素，但我國國企管理人員的素質(zhì)遠(yuǎn)未達(dá)到內(nèi)部控制的要求。陳久霖明知從事石油期權(quán)投機(jī)交易是明令禁止的，但直到期權(quán)保證金支付問題難以解決、經(jīng)營難以為繼的情況下，他才向母公司出具緊急報(bào)告，即使是到這個(gè)時(shí)候他也沒有說明實(shí)情，試圖提供虛假財(cái)務(wù)報(bào)告來掩飾公司的違法行為，最終釀成為石破天驚的大悲劇，有一部分管理者對(duì)內(nèi)部控制根本不了解或者知之甚少，許多學(xué)者和企業(yè)界人士對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)還停留在內(nèi)部牽制和內(nèi)部控制制度階段，還認(rèn)為內(nèi)部控制就是一種內(nèi)部的監(jiān)督或復(fù)核機(jī)制，有的以為內(nèi)部控制就是一堆堆文件、手冊(cè)、制度，或者簡(jiǎn)單地認(rèn)為企業(yè)內(nèi)部控制就是成本控制、內(nèi)部資產(chǎn)控制等。其表現(xiàn)為規(guī)章制度殘缺不全或其內(nèi)容不太合理，陳舊過時(shí)，不適合形勢(shì)變化的需要。有的雖表面上建立了內(nèi)部控制制度，但往往是“印在紙上，掛在墻上”，根本不管其真正執(zhí)行的情況，形同虛設(shè)。

2國有企業(yè)的內(nèi)部控制制度的落實(shí)存在的問題

2．1控制環(huán)境不完善，沒有制定統(tǒng)一的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)

企業(yè)并不是一個(gè)孤立的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。它總是處于一定的社會(huì)環(huán)境之中，受到經(jīng)濟(jì)、政治、法律等多種外部環(huán)境因素的影響。內(nèi)部控制作為企業(yè)經(jīng)營管理的重要組成部分，其建立、實(shí)施當(dāng)然也會(huì)受到外部環(huán)境的影響，當(dāng)前，我國企業(yè)的外部環(huán)境還不完善，存在著一些不利因素影響內(nèi)部控制的有效發(fā)揮。首先，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制長(zhǎng)期影響著內(nèi)部控制體系形成與發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)體制改革前，我國企業(yè)長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的調(diào)控模式下，經(jīng)營管理服從于國家的指令計(jì)劃，具有濃厚的行政管理色彩，經(jīng)濟(jì)體制改革后，理論上要求的政企分開在執(zhí)行中并不徹底。

2．2企業(yè)治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部人控制

內(nèi)部控制的建設(shè)及有效運(yùn)行，各種規(guī)范和制度都具體實(shí)施都要依賴于企業(yè)內(nèi)部良好的法人治理結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代企業(yè)的兩權(quán)分離使管理范圍增大、管理層次增多、管理職能逐步分解，客觀上需要一個(gè)規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，明確各方權(quán)責(zé)、加強(qiáng)內(nèi)部控制，以保障所有者、經(jīng)營者、債權(quán)人等相關(guān)團(tuán)體的合法權(quán)益，而實(shí)質(zhì)上，現(xiàn)階段我國企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)多為“形備而實(shí)不至”，未達(dá)到內(nèi)部權(quán)力制衡的效果。多數(shù)國有大中型企業(yè)在建立現(xiàn)代化企業(yè)制度的同時(shí)實(shí)行了公司化運(yùn)作體制，建立了“三會(huì)”制度，但國家仍然保持絕對(duì)控制，股權(quán)過于集中，國有股一股獨(dú)大，事實(shí)上控制著股東大會(huì)，進(jìn)而控制著董事會(huì)：而很多董事會(huì)成員兼任總經(jīng)理，與經(jīng)理、管理人職位重合，造成董事會(huì)與經(jīng)理之間的權(quán)利制衡機(jī)制失調(diào)；而監(jiān)事會(huì)要么隸屬于董事會(huì)，要么平行于董事會(huì)兩種存在形式，但是由于監(jiān)事會(huì)經(jīng)濟(jì)上不獨(dú)立，日常工作也處于董事會(huì)和經(jīng)理層領(lǐng)導(dǎo)之下，很難有效行使監(jiān)督制約權(quán)；職工代表大會(huì)鑒于法定職權(quán)的實(shí)際地位，有時(shí)在企業(yè)內(nèi)與重要崗位管理者有共同的利益需求，難以發(fā)揮其代表作用。

3國有企業(yè)內(nèi)部控制制度落實(shí)的對(duì)策

3．1建立內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系

建立內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系是一項(xiàng)國際慣例。內(nèi)部控制一直被視為企業(yè)內(nèi)部事務(wù)，屬企業(yè)管理當(dāng)局責(zé)任范圍內(nèi)之事?？v觀美國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)歷年來對(duì)內(nèi)部控制的定義、解釋、修改、再修改的過程，不難發(fā)現(xiàn)，美國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)過去一直認(rèn)為內(nèi)部控制目標(biāo)是為了保護(hù)企業(yè)資產(chǎn)、檢查會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確性、提高經(jīng)營效率、推動(dòng)企業(yè)執(zhí)行既定的管理方針等，不管對(duì)這些目標(biāo)如何進(jìn)行排列與組合，為企業(yè)內(nèi)部的管理與經(jīng)營服務(wù)是其共同特征。

3．2對(duì)內(nèi)部控制實(shí)施強(qiáng)制性審計(jì)

內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系建立之后，企業(yè)能否建立完善的內(nèi)部控制系統(tǒng)并切實(shí)予以實(shí)施需要外部力量予以保證。為此，美國審計(jì)鑒證準(zhǔn)則第六號(hào)與臺(tái)灣《公開發(fā)行公司建立內(nèi)部控制制度實(shí)施要點(diǎn)》等要求企業(yè)對(duì)外界公眾出具內(nèi)部控制報(bào)告。并要求注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)其進(jìn)行審計(jì)，出具審計(jì)報(bào)告。其一般做法是，企業(yè)首先對(duì)自身內(nèi)部控制進(jìn)行全面而深入的自我評(píng)估，出具對(duì)外報(bào)告，包括無重大問題報(bào)告及有重大問題報(bào)告；而后，注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制進(jìn)行審計(jì)，對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制報(bào)告發(fā)表審計(jì)意見。雖然不同國家對(duì)內(nèi)部控制審計(jì)的要求與做法不一，而且對(duì)于內(nèi)部控制是否不再只是企業(yè)內(nèi)部事務(wù)的觀點(diǎn)也存在爭(zhēng)議，但不管如何，對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行審計(jì)帶來的效用是顯而易見的。因?yàn)?，企業(yè)對(duì)外出具內(nèi)部控制報(bào)告，注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制報(bào)告出具審計(jì)意見，加重了企業(yè)管理當(dāng)局及注冊(cè)會(huì)計(jì)師的責(zé)任，而責(zé)任一旦加重，企業(yè)管理當(dāng)局出于減輕自身責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，提高企業(yè)營運(yùn)效率和效果，進(jìn)而保護(hù)投資者的利益，同時(shí)提高企業(yè)對(duì)外出具的財(cái)務(wù)報(bào)告及其他披露信息的可靠性，增加證券市場(chǎng)及其他資本市場(chǎng)的透明度和有效性。

最后，有兩點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào)：其一，應(yīng)加強(qiáng)立法及法律責(zé)任的研究。對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行審計(jì)，大大提高企業(yè)管理當(dāng)局及注冊(cè)會(huì)計(jì)師的法律責(zé)任，有必要對(duì)這些法律責(zé)任進(jìn)行深入全面的研究，建立一個(gè)明確的責(zé)任劃分、衡量及懲罰標(biāo)準(zhǔn)；其二，應(yīng)加強(qiáng)企業(yè)管理當(dāng)局與注冊(cè)會(huì)計(jì)師的職業(yè)道德水平建設(shè)。在內(nèi)部控制的建立和完善過程中，有兩大群體對(duì)其最終的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度起著舉足輕重的作用，一是企業(yè)管理當(dāng)局，一是注冊(cè)會(huì)計(jì)師群體。因此，加強(qiáng)整個(gè)社會(huì)尤其注重這兩大群體的職業(yè)道德水平的建設(shè)對(duì)提高內(nèi)部控制效率意義重大，可采用一定方式，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)好的企業(yè)管理當(dāng)局和對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)連續(xù)正確、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臅?huì)計(jì)師事務(wù)所給予肯定，對(duì)管理者弄虛作假和注冊(cè)會(huì)計(jì)師作為幫兇的嚴(yán)加懲罰，促使整個(gè)社會(huì)職業(yè)道德水平的提高，從而最終提升企業(yè)內(nèi)部控制品質(zhì)。