柳 斌
1985年5月出臺(tái)了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》,后來(lái)國(guó)家教委在1985年成立,成立這個(gè)機(jī)構(gòu)就是要推動(dòng)這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),柳斌出任這個(gè)新機(jī)構(gòu)的副主任。
當(dāng)時(shí)開(kāi)會(huì)的時(shí)候,副總理萬(wàn)里說(shuō),如果我們經(jīng)過(guò)5年努力,到1990年,能使除了京津滬三大城市外,還使沿海的幾個(gè)省份普及義務(wù)教育,普及的人口就相當(dāng)于兩個(gè)日本,一個(gè)美國(guó),大家聽(tīng)了都很振奮。
在制定義務(wù)教育法過(guò)程中,在是否收雜費(fèi)的問(wèn)題上有爭(zhēng)議,一部分人認(rèn)為雜費(fèi)不要收了。一算賬,雜費(fèi)有6個(gè)億,1985年的6個(gè)億是很大一筆數(shù)字,國(guó)家拿不出這筆錢(qián)。全國(guó)人大討論后,決定還是只寫(xiě)免收學(xué)費(fèi)。而且以前的雜費(fèi)確實(shí)很低,沒(méi)想到后來(lái)慢慢地越收越多。
而義務(wù)教育法中“免收學(xué)費(fèi)”不免“雜費(fèi)”的規(guī)定,日后成為亂收費(fèi)的一個(gè)借口,“雜費(fèi)”雪球越滾越大,是個(gè)“無(wú)底洞”,甚至成為一些貧困兒童的夢(mèng)魘,這在當(dāng)時(shí),是沒(méi)有料到的。
從一開(kāi)始,因財(cái)力所限,義務(wù)教育就沒(méi)能做到免費(fèi)。當(dāng)時(shí),決策層關(guān)于教育體制改革的思路是把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方各級(jí)政府,而城市和農(nóng)村的巨大差距又造成了教育鴻溝。
當(dāng)時(shí)認(rèn)為,要實(shí)現(xiàn)9年義務(wù)教育,只能依靠人民辦教育。一靠農(nóng)村教育附加,按農(nóng)民前一年的純收入征收,比例是1%—1.5%,這個(gè)錢(qián)是拿來(lái)改善辦學(xué)條件和聘請(qǐng)民辦教師;二靠農(nóng)村教育集資,這是建校舍的錢(qián),因?yàn)檗r(nóng)村的學(xué)校國(guó)家沒(méi)有專項(xiàng)撥款,不納入基建計(jì)劃,納入基建計(jì)劃的只是城市學(xué)校,農(nóng)村只能自己管自己。
這種方式,一方面滿足了農(nóng)村群眾子女受教育的需要,另一方面又加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),我們的20年義務(wù)教育是以加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)為代價(jià)取得的成就。
在農(nóng)村是農(nóng)民教育農(nóng)民辦的思路,來(lái)緩解經(jīng)費(fèi)矛盾,在城市,則是鼓勵(lì)企業(yè)辦學(xué)(這幾乎占城市教育規(guī)模的40%),并且也都寫(xiě)進(jìn)了當(dāng)時(shí)的教育法。農(nóng)民和企業(yè)成為社會(huì)主義中國(guó)義務(wù)教育的承擔(dān)者。
這種免學(xué)費(fèi)不免雜費(fèi)的方式延續(xù)了20年。
問(wèn)題凸顯,難以承受
從1986年開(kāi)始,中國(guó)的義務(wù)教育開(kāi)始了艱難的發(fā)展,最初只能要求先實(shí)現(xiàn)有課桌無(wú)危房,國(guó)家教委還通過(guò)一系列政策提高教師地位。
然而,過(guò)低的教育經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期困擾著中國(guó)的義務(wù)教育,1993年的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》曾提出,到20世紀(jì)末,國(guó)家財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的投入應(yīng)不低于GDP的4%。
但直至今天,也沒(méi)有實(shí)現(xiàn),在90年代,兩會(huì)后的總理記者招待會(huì)上,國(guó)務(wù)院總理要經(jīng)常面對(duì)記者們的追問(wèn)。
這期間推行義務(wù)教育最主要的困難是:
經(jīng)費(fèi)不足和教師隊(duì)伍問(wèn)題是這個(gè)時(shí)期的主要問(wèn)題,舉個(gè)例子,1985年以前,全國(guó)的公共教育經(jīng)費(fèi)大約是70億美元,占當(dāng)時(shí)GDP的2.3%,很低,到1991年上升到3.1%。所以1991年我們制訂教育改革發(fā)展綱要的時(shí)候就想,全世界教育投入占GDP的平均數(shù)是5%,我們是發(fā)展中國(guó)家,少一些,所以提到4%。但1991年后,我們的教育經(jīng)費(fèi)不但沒(méi)有增加,反而一直下降,到1997年前后,降到了2.47%。2001年上升到了3.1%,后來(lái)兩年又下降到2.79%,這兩年又有回升。
既然政府拿不出錢(qián),教育又要辦,南京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授張玉林估算,上世紀(jì)90年代10年間,全國(guó)對(duì)農(nóng)民征收的“教育附加費(fèi)”和各種“教育集資”,最保守的估計(jì)也在1500億元。
盡管義務(wù)教育法的推行異常艱難,但向社會(huì)籌措的資金大體上還是保持了義務(wù)教育的高速發(fā)展,2000年,中國(guó)實(shí)現(xiàn)了普九目標(biāo)。
但在教育規(guī)模迅猛擴(kuò)大的背景下,教育不均衡現(xiàn)象開(kāi)始凸顯,以上海為例,鼓勵(lì)縣區(qū)大膽辦窗口學(xué)校,隨后,“重點(diǎn)學(xué)?!庇楷F(xiàn)出來(lái),“重點(diǎn)學(xué)?!背蔀閷W(xué)生家長(zhǎng)們最頭疼的事情,只要到了升學(xué)期,大家打破腦袋往里擠,有哭有笑,有人爭(zhēng),有人鬧,重點(diǎn)學(xué)校,像一個(gè)個(gè)“小巨人”,正大光明地霸占了本來(lái)就稀缺的教育資源。
另一個(gè)名詞也慢慢出現(xiàn):擇校費(fèi)。重點(diǎn)中學(xué)、擇校費(fèi)、贊助費(fèi)……“費(fèi)”越來(lái)越多,越來(lái)越高,人民的不滿也隨之升溫。
亂收費(fèi)為何越演越烈
2000年,國(guó)家開(kāi)始在安徽進(jìn)行稅費(fèi)改革試點(diǎn),取消了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的教育集資和教育附加。這本是一件好事,但義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)因此投入更加不足,許多學(xué)校不能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
一些地方稅費(fèi)改革后,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題更嚴(yán)峻,亂收費(fèi)問(wèn)題開(kāi)始蔓延。教育部原副部長(zhǎng)張保慶在2005年8月對(duì)媒體稱,農(nóng)村義務(wù)教育亂收費(fèi)的主要原因是政府投入不到位,“不是學(xué)校在亂收費(fèi),都是地方政府逼著學(xué)校亂收費(fèi)?!?/p>
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委公布的數(shù)字,2003年全國(guó)治理教育亂收費(fèi),專項(xiàng)檢查共查出12600多起教育亂收費(fèi)案件,違規(guī)收費(fèi)金額達(dá)21.4億元。
造成這種亂收費(fèi)現(xiàn)象的原因是:2000年國(guó)家開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革,教育附加費(fèi)取消了,教育集資也取消了,教育經(jīng)費(fèi)沒(méi)來(lái)源了。農(nóng)民負(fù)擔(dān)雖然減輕了,但農(nóng)村義務(wù)教育難保障。
國(guó)家公共財(cái)政的投入占義務(wù)教育總投入,80年代是40%多,后來(lái)提高了一點(diǎn),到2000年前后,國(guó)家投入也只是54%,46%是靠農(nóng)民和企業(yè)負(fù)擔(dān),中國(guó)的義務(wù)教育一半的財(cái)力要靠社會(huì)籌集,而當(dāng)另一項(xiàng)“惠民”措施—減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)—實(shí)施后,卻給義務(wù)教育來(lái)了個(gè)“釜底抽薪”。
新紀(jì)元
義務(wù)教育面臨的困境使人們開(kāi)始尋求一個(gè)根本的辦法。
2003年,在十屆人大一次會(huì)議上,有近600名代表強(qiáng)烈要求修訂義務(wù)教育法。2004年和2005年,簽名的代表分別是727名和740名。近1/4的人大代表連續(xù)3年為一部法律的修訂提出議案,極為罕見(jiàn)。
當(dāng)時(shí)的人大常委們形成了一個(gè)共識(shí),第一就是要由“人民教育人民辦”,轉(zhuǎn)向“義務(wù)教育國(guó)家辦”;第二,要由收費(fèi)義務(wù)教育轉(zhuǎn)為免費(fèi)義務(wù)教育,使義務(wù)教育回歸它本來(lái)的面貌;第三,原來(lái)是縣鄉(xiāng)村三級(jí)辦學(xué),縣鄉(xiāng)兩級(jí)管理,投入是以縣為主,現(xiàn)在轉(zhuǎn)換成管理以縣為主,投入以省為主。原來(lái)叫縣里落實(shí),縣里沒(méi)錢(qián),現(xiàn)在由省政府統(tǒng)籌落實(shí),一個(gè)縣能拿多少,省政府很清楚,由省政府平衡各縣的義務(wù)教育預(yù)算,經(jīng)濟(jì)困難的省由中央轉(zhuǎn)移支付解決。
在立法過(guò)程中雖然有爭(zhēng)論,但從總體上講,新法制定過(guò)程十分順利。主要是溫總理和國(guó)務(wù)院下了決心?,F(xiàn)在我們對(duì)財(cái)政部滿意了,滿意程度甚至超出了預(yù)期。雖然現(xiàn)在的保障還是低水平的保障,但是體制轉(zhuǎn)換過(guò)來(lái)了,經(jīng)過(guò)發(fā)展,會(huì)由不完善到完善。
新法的頒布并不是答案的全部。盡管新義務(wù)教育法規(guī)定不得再區(qū)分“重點(diǎn)?!焙汀爸攸c(diǎn)班”,但新華社記者在新學(xué)期開(kāi)學(xué)第一天的采訪中發(fā)現(xiàn),北京市某些著名中學(xué)仍然保留了以往按成績(jī)對(duì)新入學(xué)的初中生進(jìn)行分班的慣例,實(shí)際上還存在著“實(shí)驗(yàn)班”、“重點(diǎn)班”。
目前,一些農(nóng)村學(xué)生仍無(wú)法享受免費(fèi)義務(wù)教育政策,主要原因在于市、縣經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例不合理。一部法律從頒布到全面貫徹,依然還有很長(zhǎng)的路要走。
1985年制定義務(wù)教育法走過(guò)了20年,走得很艱苦,它在一段歷史時(shí)期之內(nèi)加重了農(nóng)民和企業(yè)的負(fù)擔(dān),但是沒(méi)有這樣一個(gè)歷史時(shí)期,我們社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可能還很難達(dá)到目前這種狀態(tài)。
(作者為原國(guó)家教委副主任)