趙成章　王琳娜　張洪瑾

摘要：我國已進(jìn)入老齡化社會(huì)，“銀發(fā)浪潮”的提前到來，格外引人關(guān)注。尤其是農(nóng)村的養(yǎng)老問題是我國今后幾十年長期面臨的重要問題，解決好這一問題，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要方面。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老問題；決策選擇

中圖分類號：C913.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004—1605(2005)08／09—0100—03

所謂“銀發(fā)浪潮”，不是指因人的壽命延長，使社會(huì)上老人自然增多的現(xiàn)象，而是指社會(huì)在育幼養(yǎng)老過程中，因?yàn)檎哒{(diào)控，導(dǎo)致暫時(shí)性老壯少幼比例失調(diào)，某一個(gè)時(shí)期出現(xiàn)老人比例超常的狀況。2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)表明，我國60歲及以上老年人口已達(dá)到1．3億人，65歲及以上老年人超過8827萬人。并且，老年人口的比例在今后幾十年里仍將逐步上升。我國將是世界上繼日本之后的又一個(gè)人口老齡化速度極快的國家。找出如何應(yīng)對一個(gè)發(fā)展水平較低的老齡社會(huì)的辦法是我國在本世紀(jì)面臨的最大挑戰(zhàn)。

目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老問題主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一、傳統(tǒng)養(yǎng)老保障模式的保障功能逐漸弱化

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的深入，傳統(tǒng)的以血緣關(guān)系為紐帶的家庭養(yǎng)老保障模式的保障功能正在逐漸弱化。由于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障模式具有很強(qiáng)的家庭性和排他性，因而缺乏作為社會(huì)保障制度所應(yīng)有的互助互濟(jì)功能，其養(yǎng)老保障機(jī)制的有效性建立在道德約束的基礎(chǔ)之上，還缺乏制度約束機(jī)制。

導(dǎo)致養(yǎng)老保障功能貧弱的另一原因，是農(nóng)民還處在社會(huì)保障制度的大傘之外。農(nóng)民擁有政府給予的土地，土地的保障是最根本的保障，因此，這就成為一些人經(jīng)常用以解釋為何不將農(nóng)民置于統(tǒng)一的社會(huì)保障制度之下的理由。事實(shí)上，土地的保障功能也在日益弱化。一方面，隨著90年代后期以來農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)持續(xù)下降的趨勢，農(nóng)民來自于土地的經(jīng)營性收入大幅下降，特別是遇到自然災(zāi)害頻發(fā)年度，收入少。另一方面，在農(nóng)村人口的絕對數(shù)量不斷增加和人均占有耕地?cái)?shù)量不斷減少的情況下，希望通過土地集約化經(jīng)營以提高土地收益并以此強(qiáng)化土地的保障功能是不現(xiàn)實(shí)的。

二、現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在缺陷

民政部于1991年開始試行《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，從形式上說，比之傳統(tǒng)家庭保障和土地保障基礎(chǔ)上的養(yǎng)老模式，畢竟是一種政府主導(dǎo)下的社會(huì)養(yǎng)老保障制度安排，但從其內(nèi)容來看，仍然存在著顯而易見的制度缺陷。

首先，作為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其籌資模式缺乏社會(huì)性?；痉桨钢忻魑囊?guī)定：堅(jiān)持以個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持。也就是說，現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案其資金籌集模式的主體是個(gè)人和家庭，而不是國家、集體和社會(huì)。在當(dāng)前“三農(nóng)”問題比較突出的情況下，對廣大貧困農(nóng)民來說，今天尚且不保，何談將來?因而缺乏可操作性。

其次，從現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的客觀效果分析，在完全個(gè)人賬戶和完全積累型的養(yǎng)老保障模式下，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的大多是那些收入較高的農(nóng)民，這些人即使不參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，今后的養(yǎng)老問題也比較容易解決，而那些最需要社會(huì)養(yǎng)老保障的低收入的貧困農(nóng)民由于交不起費(fèi)而排除在外，形成“保富不保貧”現(xiàn)象，造成新的社會(huì)不公。

再次，現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏強(qiáng)制性。強(qiáng)制性是社會(huì)保障的固有屬性，綜觀世界各國社會(huì)保障的歷史，社會(huì)保障制度產(chǎn)生的最初動(dòng)因就是通過解決喪失了基本生活來源的貧困人口的生存問題，以避免社會(huì)的動(dòng)蕩不安，也就是說，社會(huì)保障制度的建立有著社會(huì)安全方面的考慮，而不僅僅是一種福利措施。從這個(gè)意義上說，只要社會(huì)上存在著需要保障的人群，政府和社會(huì)在社會(huì)保障方面的責(zé)任就難以回避。這是社會(huì)保障制度對政府和社會(huì)的強(qiáng)制。而對于社會(huì)成員來說，只要其符合法律統(tǒng)一規(guī)定的條件，不論其地位、職業(yè)、貧富狀況如何，均應(yīng)被強(qiáng)制性地納入社會(huì)保障的范圍。而我國目前實(shí)行的自愿基礎(chǔ)上的以個(gè)人交納為主的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案，顯然與此有著極大的差距。

三、構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度面臨諸多問題

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)保障已經(jīng)成為公民的一項(xiàng)基本的權(quán)利。構(gòu)建一個(gè)完善的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系，以應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)和體現(xiàn)公平，已日益成為關(guān)注農(nóng)村問題的人們的共識。但是，就現(xiàn)階段我國所面臨的實(shí)際情況來看，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的難度仍然不可低估。

1．政府財(cái)力的約束

我國是一個(gè)農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的發(fā)展中國家，要在目前情況下建立一個(gè)覆蓋全社會(huì)的統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保障體系，就政府的現(xiàn)有財(cái)力而言顯然是不現(xiàn)實(shí)的。我國的社會(huì)保障制度之所以采取城鄉(xiāng)有別的制度安排，在一定程度上就是迫于這種無奈。

2．城市化進(jìn)程與社會(huì)保障制度缺失的矛盾

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，使得長期以來被禁錮于有限的土地上的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力如洶涌的洪流涌向現(xiàn)代部門。這些進(jìn)入城市的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，也遭遇城市居民可能遭遇的包括養(yǎng)老問題在內(nèi)的各種生活風(fēng)險(xiǎn)，但目前國家和社會(huì)尚沒有提供相應(yīng)的制度安排為其化解這些風(fēng)險(xiǎn)。

3．經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性使得建立一個(gè)統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的難度大大增加。我國農(nóng)村不僅存在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡狀態(tài)，而且這種發(fā)展不平衡的狀態(tài)存在進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。面對這樣的情況，制度設(shè)計(jì)上的最大困難在于難以確定一個(gè)統(tǒng)一的保障給付標(biāo)準(zhǔn)。而且，不同地區(qū)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度和地方政府的財(cái)力狀況方面都有較大的差異，無疑將會(huì)影響到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌措。

4．農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的削弱

在農(nóng)村改革以前，農(nóng)民除依靠家庭養(yǎng)老以外，還可以通過集體經(jīng)濟(jì)制度而獲得一定的集體保障。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，許多地方原來以社隊(duì)為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際上已經(jīng)瓦解，農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)以各種形式流失，集體資源被嚴(yán)重破壞，有些地方或者集體經(jīng)濟(jì)由于財(cái)務(wù)管理上的混亂，集體資產(chǎn)的積累職能日漸消失，或者在發(fā)展農(nóng)村社會(huì)公益性事業(yè)中不切實(shí)際，要求過高，導(dǎo)致原有的集體積累被消耗殆盡。在這種情況下，原有的集體保障已經(jīng)不復(fù)存在。

根據(jù)以上分析，我們認(rèn)為，在當(dāng)今情況下，完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度須從以下幾方面人手：

1．以建立完善的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度為目標(biāo)

在現(xiàn)代社會(huì)中社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)公民的生存權(quán)利以及其他人權(quán)的保證，是全體社會(huì)成員共同享受社會(huì)發(fā)展成果的重要途徑，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。因此，在我國建立完善的、包括城市和農(nóng)村在內(nèi)的覆蓋全體社會(huì)成員的社會(huì)保障制度，不僅是為體現(xiàn)每一公民的生存權(quán)和其他人權(quán)，也是為實(shí)現(xiàn)我國國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定所必需。因此，應(yīng)該以建立覆蓋城鄉(xiāng)所有人口的養(yǎng)老保障制度為目標(biāo)。

2．根據(jù)條件建立差別式的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障

制度

我國農(nóng)村不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡，而且這種不平衡將會(huì)在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)繼續(xù)存在。這使得建立覆蓋城鄉(xiāng)所有人口的養(yǎng)老保障制度在近期內(nèi)尚缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但這并不意味著在部分經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)也不具備這種可能。因此，應(yīng)該著眼于構(gòu)建與各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、有差別的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度。在難以確定統(tǒng)一的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，可以根據(jù)各地區(qū)的具體情況設(shè)計(jì)不同的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村改革20多年來，部分地區(qū)農(nóng)民的收入有了相當(dāng)程度的提高，許多農(nóng)民已經(jīng)具備了為其養(yǎng)老保障籌集資金的能力。如果政府除了在政策上的扶持以外，適當(dāng)?shù)卦黾訉τ谵r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的投入，在部分地區(qū)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度是完全可能的。

3．在城鄉(xiāng)之間構(gòu)建制度銜接的通道

我國正在實(shí)施的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，旨在提高城鎮(zhèn)化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞力。目前情況下，實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)移的主要途徑是進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)或其他非農(nóng)就業(yè)以及進(jìn)入城市打工。但是，通過這些方式實(shí)現(xiàn)的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，雖然事實(shí)上已由農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，但卻無法達(dá)到與城鎮(zhèn)居民同樣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位。尤其是不能得到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的覆蓋。這種狀況極大地阻礙了城市化的進(jìn)程。應(yīng)該嘗試在城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度之間設(shè)計(jì)互相銜接的通道，允許非農(nóng)化人口進(jìn)入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系。比如對那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)有了比較固定工作或已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的非農(nóng)化人口，吸收其參加城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)。此舉不僅能夠?yàn)檫@部分人化解養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，也有助于加速我國的城市化進(jìn)程。

4．在自我保障的基礎(chǔ)上逐步增加社會(huì)統(tǒng)籌的比例

自我保障是指社會(huì)保險(xiǎn)中由個(gè)人繳費(fèi)所形成的保障能力，在完全實(shí)行自我保障的制度下，保障能力的大小將完全取決于勞動(dòng)者繳納社會(huì)保障費(fèi)用水平的高低。以社會(huì)保障制度所要達(dá)到的目標(biāo)來說，本來就是為彌補(bǔ)個(gè)人自我保障能力缺失而提供的互助和互濟(jì)。因此，必須改變目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案過于強(qiáng)調(diào)自我保障的狀況，應(yīng)該在制度設(shè)計(jì)上考慮逐步增加社會(huì)統(tǒng)籌的比例。

5．根據(jù)條件逐步向強(qiáng)制性的養(yǎng)老保障制度過渡

目前實(shí)施的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是以自愿為原則的，參加養(yǎng)老保障者所獲得的保障制度與其本人所交納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用直接相關(guān)，因此這種保障更多地帶有個(gè)人儲蓄的性質(zhì)，個(gè)人儲蓄自然以自愿為原則。但現(xiàn)代社會(huì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)作為政府推行的一項(xiàng)社會(huì)政策，強(qiáng)制性是其主要特征之一。從改革的方向和目標(biāo)模式看，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也應(yīng)該從自愿階段走向強(qiáng)制階段。當(dāng)然，如果強(qiáng)調(diào)自我保障為主，強(qiáng)制性當(dāng)然是行不通的，而一旦農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障真正實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，那么強(qiáng)制性就是必須的了，而且可以相信其能夠?yàn)檗r(nóng)民所接受。

6．努力嘗試進(jìn)行相應(yīng)的“硬件”建設(shè)

在強(qiáng)化全社會(huì)養(yǎng)老思想并健全各項(xiàng)社會(huì)性保障措施的基礎(chǔ)上，應(yīng)著手開始建設(shè)各類養(yǎng)老設(shè)施，要先作試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。作為硬件措施，它可以視作全社會(huì)“夕陽工程”的物質(zhì)性保障。要城鄉(xiāng)有別，適當(dāng)分類，建立各式各樣的老人互助院、老年公寓、老人康復(fù)中心等，可以采取市場、半市場化進(jìn)行運(yùn)作。根據(jù)需要和自愿相結(jié)合原則，讓空巢老人、健康老人、無自理能力老人……等，進(jìn)入各類的養(yǎng)老院、寓，各得其所。

(作者單位：中共鹽城市委黨校)

責(zé)任編輯：黃 杰