劉曉佳

摘要：考察美國水資源管理機構的職能，對美國主要的水污染治理法律進行簡要回顧，可以對水污染治理公共政策進行一些思考。

關鍵詞：水污染；公共政策；治理

中圖分類號：F323．213文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2005)08／09—0119—05

一、美國水資源管理機構

美國水資源管理機構分為聯(lián)邦政府、獨立機構以及州地方政府三個層級。在聯(lián)邦政府，有白宮環(huán)境政策辦公室、內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、交通部、陸軍工程兵團、商務部，其中白宮環(huán)境政策辦公室負責協(xié)調(diào)包括水資源公共政策在內(nèi)的環(huán)境政策和政府行動。內(nèi)政部的地質(zhì)勘探局負責收集、監(jiān)測、分析、調(diào)查、評估美國所有的水文資料。地質(zhì)勘探局在四大河流域設立辦事處，為政府、企業(yè)、居民提供詳盡和準確的水文資料，為水利工程建設和水體開發(fā)與利用等提供政策性建議。內(nèi)政部的土地管理局、魚類和野生動物服務局通過提供技術支持和財政資助幫助州管理非點源污染。農(nóng)業(yè)部的自然資源保護局負責農(nóng)業(yè)水資源的開發(fā)、利用，改善并保護水質(zhì)。交通部的美國海岸防衛(wèi)隊和獨立機構——環(huán)境保護署在海岸線保護、疏浚和填方等活動中共同工作，禁止有可能對美國海洋環(huán)境造成破壞的國內(nèi)外船舶在美國水域航行。陸軍工程兵團主要負責由政府投資興建的大型水利工程的規(guī)劃、設計、施工和運營，河流、港口和水道的維護，基礎設施更新，濕地開發(fā)，疏浚、填方和海洋傾倒的管理與控制。商務部國家海洋與大氣管理局的國家海洋處負責評估海洋和海岸污染以及濕地保護，與環(huán)境保護署合作負責執(zhí)行環(huán)境監(jiān)測計劃，確定傾倒廢物對有生命的海洋資源的影響。

獨立機構是環(huán)境保護署。環(huán)境保護署根據(jù)需要，制定相應的規(guī)定和要求調(diào)控和約束水資源的開發(fā)、利用，防止水資源被污染。它也能通過向國會提交新規(guī)則的方式，告知國會應立法并采取措施以便使水資源得到有效的保護。此外，環(huán)保署還進行水資源保護方面的研究、監(jiān)測工作，并提供相應的技術指導與教育支持。

州和地方是水資源保護和水污染治理的主要參與者，主要負責聯(lián)邦法規(guī)在各州的具體實施，并制定符合本地環(huán)境特點和經(jīng)濟發(fā)展狀況的水資源公共政策，對水資源進行有效的管理。

二、美國水污染治理公共政策回顧

聯(lián)邦政府控制水污染的歷史可以追溯到1899年的《垃圾管理法》。出于防止向航運河道傾倒企業(yè)排放的大量廢物，如淤渣、纖維和造紙廠、鋸木廠產(chǎn)生的木屑而使航道阻塞的目的，法律規(guī)定把任何種類的垃圾扔進、排放或積存在美國任何可通航的水域都是不合法的。在更加嚴格的法律被通過以前，由陸軍工程兵團負責實施的《垃圾管理法》提供給聯(lián)邦政府治理水污染的最基本的方法。

明確處理常規(guī)水污染的第一個聯(lián)邦立法是1948年的《水污染控制法》，此法授權聯(lián)邦政府向州和地方政府提供財政資助以解決水污染問題，貸款給各個地方政府建設污水處理廠，鼓勵他們?nèi)デ鍧嵥麄兊乃础?/p>

1956年的《聯(lián)邦水污染控制法修正案》所具有的一個重要特征是制定一項由聯(lián)邦政府直接向地方政府撥款以分擔建設污水處理廠費用的規(guī)定，份額是聯(lián)邦政府承擔55％。修正案授權各州確立理想的水質(zhì)標準，以水質(zhì)為基準來調(diào)整和控制污水排放，而州在建立以保護指定用途的水體達到所要求的水質(zhì)標準來確定污水排放時是不考慮技術能力的。修正案還通過“執(zhí)行會議”的機制，作為對個體排放源實施強制清除要求的機制。

1965年的《水質(zhì)法》是聯(lián)邦政府參與水污染控制行動的一個重要體現(xiàn)。此法授權各州制定有關水污染的控制政策，要求州建立州際水域的環(huán)境水質(zhì)標準后要提出足以實現(xiàn)這些標準的控制污染執(zhí)行方案。自1972年《聯(lián)邦水污染控制法修正案》開始，聯(lián)邦才真正在制定和指導水污染控制計劃中擔任關鍵角色。該法的立法目標是恢復和維護國家水域的化學、物理和生物的完整性，它是美國規(guī)制向水域排污的基礎性架構。修正案建立的具體的國家目標是到1983年使全國水域可養(yǎng)魚、可游泳，到1985年杜絕一切向通航水域排放污染物的行為。

因為發(fā)覺在1972年《聯(lián)邦水污染控制法修正案》中污染廠家必須執(zhí)行的“目前可得的最佳可行控制技術”和“經(jīng)濟上可行的最佳可得控制技術”的時間期限規(guī)定太過樂觀，1977年的《清潔水法》進行相應的修訂。

1987年的《水質(zhì)法》要求在1991年以前逐漸淘汰聯(lián)邦建設撥款計劃，由聯(lián)邦政府提供的州管理的周轉(zhuǎn)型水污染控制基金來取代。

在有關海洋保護的法律方面。1972年《海洋保護、研究和自然保護區(qū)法》被用來禁止向海洋中傾倒會使海洋質(zhì)量急劇下降和威脅人類健康與海洋環(huán)境的物質(zhì)。除非得到許可，否則在美國領土邊界內(nèi)進行的海洋傾倒是被禁止的。其中疏浚物質(zhì)和填方物質(zhì)的傾倒，由陸軍工程兵團根據(jù)環(huán)保署制定的標準來評估、審查并發(fā)放許可證。其它物質(zhì)的排放，環(huán)保署是審批機構。1988年《禁止海洋傾倒法案》是對1972年《海洋保護、研究和自然保護區(qū)法》進行的修訂，它標志近一個世紀的疏浚物和工業(yè)廢物海洋傾倒的結束。法案規(guī)定1991年12月31日以后禁止污泥和工業(yè)廢物傾倒人海，還對在法定日期后繼續(xù)海洋傾倒的行為設立海洋傾廢費和公民罰款。

在有關飲用水保護的法律方面。1972年《聯(lián)邦水污染控制法修正案》的目的是以充分達到對釣魚、游泳等要求的水質(zhì)量為中心，而對飲用水的要求不夠高，所以在1974年頒布《安全飲用水法》對水系統(tǒng)實行更為嚴格的標準，通過規(guī)范管理美國公共飲用水供水系統(tǒng)確保飲用水的水質(zhì)，確定各種污染物質(zhì)可接受的國家級水平，保證公眾健康。

1986年《安全飲用水法修正案》增加環(huán)保署在保護國家飲用水方面的責任，強化環(huán)保署在處理突發(fā)事件和地下水回灌操作控制方面的執(zhí)法權力，對違法者實行更為嚴厲的民事和刑事制裁。州政府也要制定項目來保護為公共供水系統(tǒng)提供水源的水井周圍區(qū)域免受可損害人類健康的污染物污染。州政府還負責禁止在任何新建或者修繕的公共供水系統(tǒng)和這些系統(tǒng)連接的飲用水管道使用鉛管、焊接或者焊劑的執(zhí)行工作。1996年《安全飲用水法修正案》比較鮮明的特點是認識到水源保護、改進水系統(tǒng)的籌資和保障公眾知情權等是保證飲用水安全的重要組成部分。

三、美國水污染治理公共政策的思考及啟示

(一)領域全面、內(nèi)容詳細

美國水污染治理的公共政策涉及地表水，包括河流、湖泊、海洋等，地下水、飲用水、點污染源、非點污染源、廢水處理、排放、傾倒、監(jiān)測等水污染治理的各個環(huán)節(jié)，任何對水資源開發(fā)、利用、保護和管理的行為都有章可循。比如僅在非點污染源的控制上，美國就從海岸、農(nóng)業(yè)、城市徑流、森林到濕地等目前發(fā)現(xiàn)的所有可能造成非點源污染的領域人手，可謂面面俱到。此外，還有許多根據(jù)相關

法律頒布的各類法規(guī)和發(fā)布的各種內(nèi)容豐富的用以具體落實規(guī)定的項目、計劃和規(guī)則等等，而通常在每一個項目、計劃或者規(guī)則里又包含很多的子級項目、計劃或者規(guī)則。比如根據(jù)《安全飲用水法》和《安全飲用水法修正案》，就建立有單一源含水層計劃、全國地下水保護總體計劃、水源評價和保護計劃、井源保護計劃、地下水回灌控制項目等。在州和地方層次上，適合其當?shù)厍闆r的水污染治理公共政策就更是多樣化且數(shù)量龐大。一項水污染治理公共政策在美國是由涉及面非常廣泛的部分組成的，而不單單是法律和法規(guī)。拿飲用水標準來說，在環(huán)保署的網(wǎng)頁上除可以看到《國家一級飲用水法規(guī)》和《國家二級飲用水法規(guī)》以外，還有《非常規(guī)污染物監(jiān)測法規(guī)》、《長期加強表層水處理規(guī)則》、《飲用水分析方法》、《州水源評估和保護項目》等等。

(二)手段多樣、運用靈活

1．市場手段，包括可交易許可證、周轉(zhuǎn)型基金和民營化三個方面。

可交易許可證。美國水污染治理政策近年明顯的變化是基于市場的政策工具和方法的應用。現(xiàn)在，除執(zhí)行1972年《聯(lián)邦水污染控制法修正案》規(guī)定的國家污染物排放消除系統(tǒng)，即對工商業(yè)、農(nóng)業(yè)、市政污水處理廠、集中動物飼養(yǎng)操作、聯(lián)合下水道流溢和暴雨徑流等任何從此些點源或者非點源向美國可通航水域的排污行為頒發(fā)許可證以外，從排污權的概念又發(fā)展出可交易許可證的政策。可交易許可證是在可接受的排污總量的限度內(nèi)，允許排污量較低的廠家把剩余的排污許可配額出讓給其它廠家或者用來抵消其它設施超額的排污部分，也允許超額排放的廠家從其它廠家購買排放量，最終達到激勵廠家和個人改善控污技術、降低控污費用、減少污染程度的目的。

清潔水州周轉(zhuǎn)型基金近年來每年都提供大約40億美元用于資助傳統(tǒng)的廢水處理、水域保護和恢復、非點源污染控制和自然保護區(qū)管理等各類水質(zhì)工程。到目前為止，清潔水州周轉(zhuǎn)型基金已經(jīng)資助超過435億美元。從全國來說，清潔水州周轉(zhuǎn)型基金貸款平均利息率是2．2％，而市場上的利息率平均值是4．8％，如此計算，使用清潔水州周轉(zhuǎn)型基金可以少花費21％的成本費用，而且清潔水州周轉(zhuǎn)型基金可以提供工程所需本100％的資金。清潔水州周轉(zhuǎn)型基金的循環(huán)性質(zhì)使其提供持續(xù)不斷的資金來源，被認為是美國歷史上最成功的聯(lián)邦水質(zhì)量資助項目。所有州都成功地運行并為一系列的借款者，包括各種規(guī)模的社區(qū)、農(nóng)民、業(yè)主、小企業(yè)和非營利組織提供資助。

安全飲用水州周轉(zhuǎn)型基金旨在幫助州和地方改善它們飲用水供水系統(tǒng)的基礎設施，因為全國的供水系統(tǒng)需要大量的投資用于升級換代以便能夠繼續(xù)保證為消費者提供安全的飲用水，防止老化的基礎設施系統(tǒng)受到來自污染物的威脅。同時，安全飲用水州周轉(zhuǎn)型基金還為諸如水源評估項目等水源保護和加強水系統(tǒng)管理的多樣活動提供資助。

為滿足州和地方層次在水污染治理方面的資金需求，美國又開發(fā)出其它的方法，其中之一是民營化，即利用私人部門的資源為廢水處理需求提供資金。不管是提供基礎的廢水處理供應品，還是廢水處理系統(tǒng)的維護，私人部門已經(jīng)在控制全國水污染的努力中扮演一個非常重要的角色。公共部門和私營部門在水資源和廢水處理工業(yè)方面展開的合作，從提供基礎服務和供應到污水處理廠的設計、建造和運營。民營化在水污染治理中的應用是因為公共部門認識到由此可以使用私人資本，在建設和運營污水處理廠上節(jié)約成本、獲取效率并提升水質(zhì)和廢水處理服務的質(zhì)量。盡管多數(shù)污水處理廠是公有公營，但是也有很多私營市政污水處理廠的成功范例。

2．公眾教育

運用教育的方式來解決水污染問題也可起到很大的作用，美國很多的社區(qū)通過舉行當?shù)氐幕顒雍椭驹疙椖康姆绞絹斫逃凸膭钍忻窈推髽I(yè)通過多種方法減少污水處理廠和當?shù)厮赖呢摀?，告訴他們最好回收再利用報紙、鋁罐、玻璃容器等，改用無毒清潔產(chǎn)品，少用農(nóng)藥和化肥，不用草坪和花園化學制品，將危險廢物如涂料、機油和溶劑等送往危險物處理廠而不是將它們沖入下水道，定期清掃街道以減少暴雨徑流帶走的污染物，從而減輕當?shù)厮廴镜某潭取?/p>

3．自愿參與、協(xié)商合作

美國根據(jù)《清潔水法》建立水質(zhì)合作協(xié)議機制，各利益集團、政府職能部門和個人均自愿參與到水質(zhì)保護中來，在相互簽訂契約或者其它形式的自愿協(xié)商理事會基礎上采取措施、自我規(guī)范。在此種“自下而上”的運作體系中，涉及自身利益的各團體和個人均根據(jù)自身條件積極、主動地尋找最經(jīng)濟的措施來承擔協(xié)議規(guī)定的責任和義務，實現(xiàn)水質(zhì)目標。政府雖然通過撥款來激勵合作協(xié)議機制的形成，但在機制下的機構、團體和個人卻不必接受來自政府的命令。

(三)聯(lián)邦政府責任逐步增強

1948年以前，聯(lián)邦政府在水污染控制政策中沒有起過特別重要的作用，而由州政府扮演中心角色。19世紀下半葉，當科學家弄清受污染的水與疾病傳遍的關系后，用于控制污染的機構便開始在各州出現(xiàn)。在此段時期內(nèi)，水污染控制方案由州衛(wèi)生局提出。20世紀30—40年代議會就聯(lián)邦政府是否應該在污水處理問題上承擔一定的責任問題進行討論，最終允許聯(lián)邦政府可以對污染者采取行動，前提是它需要得到污染源所在州的同意，事實上進一步肯定州政府在污水控制管理上的地位，在控制水污染時優(yōu)先保護各州的利益。后來，聯(lián)邦政府為限制水污染，對各州干涉增多。到1972年，聯(lián)邦政府就已經(jīng)承擔確立污染物控制目標的責任，并且承擔貫徹和實施水污染治理的主要責任主要有以下方面：

1．財政資助

目前除清潔水州周轉(zhuǎn)型基金和安全飲用水州周轉(zhuǎn)型基金以外，聯(lián)邦對州和地方還有很多的財政資助，聯(lián)邦的資助是州和地方用于水污染治理方面的資金非常重要的來源。比如在單一水源含水層項目中，環(huán)保署每年為州在任何一個含水層的保護上最多可提供400萬美元的資金。在非點污染源管理計劃中，環(huán)保署在1990年和1991年資助各州實施計劃的金額分別是4000萬美元和5000萬美元。到1997年底，環(huán)保署已經(jīng)發(fā)放319個款項的資金，聯(lián)邦資助的資金總額達到計劃總資金的40％。

2．控制監(jiān)督

州政府在水污染治理中的很多活動都要受到環(huán)保署的制約。在州優(yōu)先或者地區(qū)優(yōu)先的觀念下，國會允許各州制定和實施切實可行的政策，但是如果州政府沒能完成任務，環(huán)保署有權廢除州優(yōu)先或者地區(qū)優(yōu)先的原則以采取必要的行動。比如如果州政府不對違反地下水回灌操作規(guī)定的行為采取適當?shù)男袆樱h(huán)保署就可以執(zhí)行強制措施，對違法者進行執(zhí)法，包括民事或者刑事制裁。在水源保護項目中，州政府的項目要經(jīng)環(huán)保署的批準。州在執(zhí)行經(jīng)由環(huán)保署批準的項目過程中，必須每兩年向環(huán)保署提交報告來講述它們所取得的成就。在非點源管理計劃中，各州如果想得到聯(lián)邦的資助，必須完成非點源污染源評價報告和管理計劃，同時也要經(jīng)環(huán)保署審批合格才能在各州

實施。再如，在禁止公共供水系統(tǒng)使用含鉛物質(zhì)做供水管道的政策執(zhí)行中，如果環(huán)保署認為州在執(zhí)行此項要求上是失敗的，就將扣除公共供水系統(tǒng)撥款的5％。

3．加強合作

聯(lián)邦政府與州和地方政府在水污染治理方面也展開合作，比如在非點污染源的控制上，聯(lián)邦政府和州政府就聯(lián)合在一起形成新的環(huán)保署和州政府非點污染源伙伴關系。此種伙伴關系提供一個相當好的框架來為環(huán)保署和州政府合作工作去界定和解決非點源問題。環(huán)保署和州政府為此建立八個工作組，從此些工作組得來的信息和成果可以幫助州政府更有效地執(zhí)行它們的非點源管理項目。

(四)重視公眾參與

公眾的聲音可以左右塑造環(huán)境未來的美國公共政策，政府用一系列可行的方法鼓勵和支持公眾參與，保證公眾有機會理解官方的項目和計劃行動，同時政府部門也充分地考慮并盡可能回應公眾的需求。未經(jīng)征詢利益團體或者利益相關人的過程，政府部門是不能夠做出任何涉及一項行動的重大決定的。在聯(lián)邦層次上，環(huán)保署將計劃制定的法規(guī)列在聯(lián)邦登記案上，公眾可以對草案進行考慮并把評論意見通過常規(guī)郵件、電子郵件或者傳真等方式傳達給環(huán)保署。環(huán)保署權衡公眾的評論意見，并據(jù)此對草案做出修改，發(fā)布最終的法規(guī)。在整個過程的每一個階段，環(huán)保署都在聯(lián)邦登記案上發(fā)布通知，這些通知包括最初起草的法規(guī)、征詢公眾的意見、對公眾開放的草案研討會議舉行地點和最終的法規(guī)內(nèi)容。而包括聯(lián)邦登記案通知、法規(guī)制定背景報告、公眾評論意見和其它文件等在內(nèi)的信息都被收集和整理在與每一項法規(guī)相關的“摘要”(docket)內(nèi)，每份摘要公眾都可獲取。在州和地方層次上，可以以安全飲用水州周轉(zhuǎn)型基金為例來看美國水污染治理政策中公眾的參與。州政府為公眾提供數(shù)據(jù)和分析報告并給予他們評議飲用水項目執(zhí)行規(guī)則、策略和程序的機會和足夠的時間，包括安全飲用水州周轉(zhuǎn)型基金項目短期和長期的目標、如何使用基金來達成此些目標的計劃和對原先描述的基金用途做出的重要改變等。州政府提供給公眾評議的途徑是多種多樣的，俄勒岡州、南卡羅來納州和密歇根州等采用發(fā)布時事通訊的辦法保持公眾在州已經(jīng)處理和執(zhí)行的飲用水項目活動中的知情權。亞利桑那州考慮到經(jīng)常在不便的時間和大城市區(qū)舉行的公眾會議不利于小村莊利益相關人的參與，到公路上和為數(shù)眾多的社區(qū)中去向公眾講述項目的具體情況，每年還舉辦水資源籌資會議向公眾和其它利益團體介紹相關項目。佛蒙特州和緬因州等通過開發(fā)互聯(lián)網(wǎng)站的高科技手段，向供水系統(tǒng)、利益團體和普通大眾傳播項目的信息，相關資料都可以在網(wǎng)站上獲取。

(五)關注公正公平

公正的環(huán)境政策意味沒有任何的群體，包括種族、民族或者經(jīng)濟社會組織，應當不均衡地承擔由于工業(yè)、市政和商業(yè)操作或者聯(lián)邦、州、地方和部落的項目和政策執(zhí)行帶來的消極后果?？偟膩碚f，環(huán)境公正是全美國所有社區(qū)和公眾所要達到的目標，美國為此把環(huán)境公正融入他們的政策、項目和行動之中。比如和大型組織比起來，包括小企業(yè)和小城鎮(zhèn)等的小實體通常沒有完全履行它們環(huán)境責任所需要的資源。美國水污染治理公共政策通常對政策可能帶給小企業(yè)和小城鎮(zhèn)怎樣的影響予以密切的關注，以使政策不會對大量的小實體產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟上的沖擊。

很多社區(qū)和部落避免昂貴的建設工程。美國在《清潔水法》的框架下，開發(fā)出技術援助項目、資金援助項目和教育與培訓等來完成對小社區(qū)和印第安部落的幫助。技術援助項目包括提供最低限度的有關小社區(qū)廢水處理系統(tǒng)的安裝、運行和維護的建議、協(xié)助和培訓等。財政資助除包括清潔水州周轉(zhuǎn)型基金以外，還有提供給人口不超過10000人的農(nóng)村區(qū)域和城鎮(zhèn)的各類補助金。教育和培訓主要面向廢水處理操作及困難的解決。

四、結論

美國在水污染治理、保護水體的水質(zhì)方面取得令人鼓舞的成績。在1948年，僅有三分之一的美國人享受城市污水系統(tǒng)提供的服務，而且大部分系統(tǒng)未對污水做任何處理或者僅經(jīng)過一級處理就排放，很多人依靠污水池系統(tǒng)來處理生活污水。從1972年開始，在水污染控制上美國已以國家資助形式花費1800多億美元，而私人投資額可能是國家資助的10倍，用以建造和改善數(shù)千個城市污水處理廠。目前，幾乎每個市民都能享受到城市污水系統(tǒng)提供的服務，除特大暴風雨降臨期間造成的溢流外，已沒有一個大城市向河流和湖泊直接排放未經(jīng)處理的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活廢水。由此，很多地方的水質(zhì)明顯改善，魚類、水生昆蟲等水生動物又出現(xiàn)在水中。曾一度被關閉的河流、湖泊和海濱再次向公眾開放，準予游泳和其它水上運動。美國飲用水的質(zhì)量也是相當高的，人們可以享受到當今世界上最為安全的飲用水供應。美國水污染治理政策在清潔和保護美國的水體，包括河流、湖泊、泉水、濕地、海洋、海岸和地下水等，維護魚類及其它野生動物和植物的生存，滿足人們娛樂和經(jīng)濟活動等的需求，保證人們享有潔凈和安全的飲用水方面發(fā)揮重要的作用，美國水污染治理公共政策詳細、全面，多樣、靈活，重視公眾參與、關注公平公正，這些都是具有啟發(fā)和借鑒意義的。

(作者單位：中國人民大學公共管理學院)

責任編輯：黃杰