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        人大預(yù)算監(jiān)督的三大難題

        2004-04-29 00:00:00王柏能杜方文
        南風(fēng)窗 2004年5期

        任何一項(xiàng)行政職能的行使,都必須有相應(yīng)財(cái)力保障,當(dāng)預(yù)算編制科學(xué)合理,監(jiān)督有效,政府的“計(jì)劃外”行政行為就成為“無米之炊”。從這層意義上講,人大預(yù)算審查監(jiān)督“到位”之日,就是實(shí)現(xiàn)依法行政之時(shí)。

        1995年,以《預(yù)算法》頒布實(shí)施為標(biāo)志,我國預(yù)算審批監(jiān)督工作才逐步走上了法制化軌道。而當(dāng)前正在進(jìn)行的部門預(yù)算改革,則為人大預(yù)算監(jiān)督注入了新的內(nèi)容。十六屆三中全會提出,要加快財(cái)政預(yù)算體制改革,加強(qiáng)各級人大對本級預(yù)算的審查監(jiān)督。

        近20年來,各級人大及其常委會對政府預(yù)算的審批監(jiān)督工作,可謂不斷進(jìn)步,但總體上看,與憲法和法律的要求差距仍然較大。

        難題之一:過去“看不懂”,現(xiàn)在“看不完”

        預(yù)算內(nèi)容缺乏可審查性,曾是人大預(yù)算審查監(jiān)督的突出問題。一直以來,政府向人代會提供的只是一個(gè)報(bào)告、幾張表格,幾十大數(shù)字,常常是“內(nèi)行人看不清,外行人看不懂”。

        實(shí)行部門預(yù)算以后,隨著預(yù)算編制的細(xì)化,預(yù)算草案將從過去的“看不清”、“看不懂”,到現(xiàn)在的“看不完”。因?yàn)槊總€(gè)省市都有100多個(gè)一級預(yù)算單位,每個(gè)預(yù)算單位的部門預(yù)算又都是厚厚的一大本。人代會會期短、議題多,要求代表要在這么短的時(shí)間內(nèi),對細(xì)化的部門預(yù)算進(jìn)行充分、深入的審議,并不現(xiàn)實(shí)。

        根據(jù)我國目前人代會會期的限制和代表構(gòu)成的實(shí)際,有關(guān)人士提出,對政府提交的預(yù)算草案,首先要強(qiáng)化人代會前的初步審查,初審工作應(yīng)以人大財(cái)經(jīng)委員會為主會同有關(guān)專門委員會進(jìn)行。初審時(shí),既要對預(yù)算的總量和大的支出方向進(jìn)行分析審查,也要對重點(diǎn)部門的預(yù)算進(jìn)行詳細(xì)的分析審查。

        但需要提出的是,預(yù)算的審查批準(zhǔn)權(quán)在代表大會,初步審查階段雖然要做大量工作,但不能代替代表大會的審查工作。所以,從根本上講,重點(diǎn)是要改進(jìn)大會期間的預(yù)算審查工作。

        難題之二:預(yù)算草案修正案誰提出、如何規(guī)范?

        代表審查預(yù)算,必然要提出意見和建議。那么,代表包括代表大會提出預(yù)算草案修正案有沒有法律依據(jù)?目前被大多數(shù)人認(rèn)同的觀點(diǎn)是,憲法和法律既然賦予人大審查批準(zhǔn)預(yù)算的職權(quán),這本身就已包含了人大對預(yù)算草案擁有決定權(quán)、否決權(quán)和修正權(quán)。在實(shí)踐中,一些地方人大已經(jīng)進(jìn)行了探索。

        河北省饒陽縣人大審議1995年政府預(yù)算時(shí),由于預(yù)算草案安排不能保證公教人員全部工資發(fā)放,預(yù)算打了赤字。大會表決時(shí)未能通過??h政府認(rèn)為,如果要全部發(fā)放公教人員的工資,縣財(cái)政將出現(xiàn)很大的缺口,感到無計(jì)可施,預(yù)算草案再次提交常委會時(shí),僅作了少量文字修改,常委會因而否決了政府的預(yù)算草案,在當(dāng)?shù)匾鸷艽笳饎?dòng)。最后,縣政府對預(yù)算反復(fù)測算,重新編制,采取了增收節(jié)支措施,不僅保證了公教人員工資發(fā)放,保證了農(nóng)科等重點(diǎn)支出,而且做到收支平衡,略有結(jié)余。這次預(yù)算審批前后歷時(shí)3個(gè)多月才獲通過。

        另外,廣東省、海南省、深圳市、湖北省的武穴等省市人大,已經(jīng)在地方性的預(yù)算審查監(jiān)督條例或決定中,對提出預(yù)算草案修正案的主體和所提事項(xiàng)等作出具體規(guī)定。

        難題之三:如何利用法定手段強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督

        審計(jì)制度已成為各國議會審批監(jiān)督預(yù)算制度的一個(gè)組成部分。目前,各國審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置雖有多種模式,卻有個(gè)相同職責(zé),就是協(xié)助議會審查監(jiān)督預(yù)算。

        有關(guān)人士指出,在我國現(xiàn)有體制下,對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督,首先應(yīng)該按照審計(jì)法的規(guī)定,從決算的審計(jì)監(jiān)督入手,根據(jù)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題,集中力量抓一兩個(gè)重點(diǎn),提請人大常委會審議并作出決議。人大相關(guān)委員會根據(jù)決議加強(qiáng)監(jiān)督。

        1999年8月,廣東省審計(jì)廳在審計(jì)報(bào)告中,反映省環(huán)境保護(hù)部門將排污費(fèi)收入的39%用于補(bǔ)充行政經(jīng)費(fèi),13%用于建辦公樓。財(cái)經(jīng)委在初審報(bào)告中,建議省人大常委會要求省政府對省市兩級的排污費(fèi)專項(xiàng)資金進(jìn)行全面審計(jì),并向常委會作一次專題報(bào)告。常委會同意了財(cái)經(jīng)委建議。同年11月、12月,省政府先后兩次向省人大常委會報(bào)告排污費(fèi)征集使用情況。隨后,省政府建立健全了相關(guān)制度,規(guī)范專項(xiàng)資金的使用管理。

        還有人提出,人大的預(yù)算監(jiān)督要想真正實(shí)現(xiàn)從程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變,必須借助多種法定監(jiān)督手段。如人大及其常委會可就重大問題對政府有關(guān)部門進(jìn)行質(zhì)詢和召開聽證會;對特別重大的違法違規(guī)事件,可以組織特定問題調(diào)查。2000年,湖南省人大常委會對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的移民局動(dòng)用移民款興建辦公大樓的問題,提出了質(zhì)詢案,分管副省長先后3次向人大常委會報(bào)告,最后大樓被拍賣,有關(guān)責(zé)任人分別受到刑事、黨紀(jì)和政紀(jì)處分。這是人大常委會借助“剛性”手段對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行的一次很有成效的監(jiān)督。

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