任何一項(xiàng)行政職能的行使，都必須有相應(yīng)財(cái)力保障，當(dāng)預(yù)算編制科學(xué)合理，監(jiān)督有效，政府的“計(jì)劃外”行政行為就成為“無(wú)米之炊”。從這層意義上講，人大預(yù)算審查監(jiān)督“到位”之日，就是實(shí)現(xiàn)依法行政之時(shí)。

1995年，以《預(yù)算法》頒布實(shí)施為標(biāo)志，我國(guó)預(yù)算審批監(jiān)督工作才逐步走上了法制化軌道。而當(dāng)前正在進(jìn)行的部門(mén)預(yù)算改革，則為人大預(yù)算監(jiān)督注入了新的內(nèi)容。十六屆三中全會(huì)提出，要加快財(cái)政預(yù)算體制改革，加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)本級(jí)預(yù)算的審查監(jiān)督。

近20年來(lái)，各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)政府預(yù)算的審批監(jiān)督工作，可謂不斷進(jìn)步，但總體上看，與憲法和法律的要求差距仍然較大。

難題之一：過(guò)去“看不懂”，現(xiàn)在“看不完”

預(yù)算內(nèi)容缺乏可審查性，曾是人大預(yù)算審查監(jiān)督的突出問(wèn)題。一直以來(lái)，政府向人代會(huì)提供的只是一個(gè)報(bào)告、幾張表格，幾十大數(shù)字，常常是“內(nèi)行人看不清，外行人看不懂”。

實(shí)行部門(mén)預(yù)算以后，隨著預(yù)算編制的細(xì)化，預(yù)算草案將從過(guò)去的“看不清”、“看不懂”，到現(xiàn)在的“看不完”。因?yàn)槊總€(gè)省市都有100多個(gè)一級(jí)預(yù)算單位，每個(gè)預(yù)算單位的部門(mén)預(yù)算又都是厚厚的一大本。人代會(huì)會(huì)期短、議題多，要求代表要在這么短的時(shí)間內(nèi)，對(duì)細(xì)化的部門(mén)預(yù)算進(jìn)行充分、深入的審議，并不現(xiàn)實(shí)。

根據(jù)我國(guó)目前人代會(huì)會(huì)期的限制和代表構(gòu)成的實(shí)際，有關(guān)人士提出，對(duì)政府提交的預(yù)算草案，首先要強(qiáng)化人代會(huì)前的初步審查，初審工作應(yīng)以人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)為主會(huì)同有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行。初審時(shí)，既要對(duì)預(yù)算的總量和大的支出方向進(jìn)行分析審查，也要對(duì)重點(diǎn)部門(mén)的預(yù)算進(jìn)行詳細(xì)的分析審查。

但需要提出的是，預(yù)算的審查批準(zhǔn)權(quán)在代表大會(huì)，初步審查階段雖然要做大量工作，但不能代替代表大會(huì)的審查工作。所以，從根本上講，重點(diǎn)是要改進(jìn)大會(huì)期間的預(yù)算審查工作。

難題之二：預(yù)算草案修正案誰(shuí)提出、如何規(guī)范?

代表審查預(yù)算，必然要提出意見(jiàn)和建議。那么，代表包括代表大會(huì)提出預(yù)算草案修正案有沒(méi)有法律依據(jù)?目前被大多數(shù)人認(rèn)同的觀點(diǎn)是，憲法和法律既然賦予人大審查批準(zhǔn)預(yù)算的職權(quán)，這本身就已包含了人大對(duì)預(yù)算草案擁有決定權(quán)、否決權(quán)和修正權(quán)。在實(shí)踐中，一些地方人大已經(jīng)進(jìn)行了探索。

河北省饒陽(yáng)縣人大審議1995年政府預(yù)算時(shí)，由于預(yù)算草案安排不能保證公教人員全部工資發(fā)放，預(yù)算打了赤字。大會(huì)表決時(shí)未能通過(guò)?？h政府認(rèn)為，如果要全部發(fā)放公教人員的工資，縣財(cái)政將出現(xiàn)很大的缺口，感到無(wú)計(jì)可施，預(yù)算草案再次提交常委會(huì)時(shí)，僅作了少量文字修改，常委會(huì)因而否決了政府的預(yù)算草案，在當(dāng)?shù)匾鸷艽笳饎?dòng)。最后，縣政府對(duì)預(yù)算反復(fù)測(cè)算，重新編制，采取了增收節(jié)支措施，不僅保證了公教人員工資發(fā)放，保證了農(nóng)科等重點(diǎn)支出，而且做到收支平衡，略有結(jié)余。這次預(yù)算審批前后歷時(shí)3個(gè)多月才獲通過(guò)。

另外，廣東省、海南省、深圳市、湖北省的武穴等省市人大，已經(jīng)在地方性的預(yù)算審查監(jiān)督條例或決定中，對(duì)提出預(yù)算草案修正案的主體和所提事項(xiàng)等作出具體規(guī)定。

難題之三：如何利用法定手段強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督

審計(jì)制度已成為各國(guó)議會(huì)審批監(jiān)督預(yù)算制度的一個(gè)組成部分。目前，各國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置雖有多種模式，卻有個(gè)相同職責(zé)，就是協(xié)助議會(huì)審查監(jiān)督預(yù)算。

有關(guān)人士指出，在我國(guó)現(xiàn)有體制下，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，首先應(yīng)該按照審計(jì)法的規(guī)定，從決算的審計(jì)監(jiān)督入手，根據(jù)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，集中力量抓一兩個(gè)重點(diǎn)，提請(qǐng)人大常委會(huì)審議并作出決議。人大相關(guān)委員會(huì)根據(jù)決議加強(qiáng)監(jiān)督。

1999年8月，廣東省審計(jì)廳在審計(jì)報(bào)告中，反映省環(huán)境保護(hù)部門(mén)將排污費(fèi)收入的39％用于補(bǔ)充行政經(jīng)費(fèi)，13％用于建辦公樓。財(cái)經(jīng)委在初審報(bào)告中，建議省人大常委會(huì)要求省政府對(duì)省市兩級(jí)的排污費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行全面審計(jì)，并向常委會(huì)作一次專(zhuān)題報(bào)告。常委會(huì)同意了財(cái)經(jīng)委建議。同年11月、12月，省政府先后兩次向省人大常委會(huì)報(bào)告排污費(fèi)征集使用情況。隨后，省政府建立健全了相關(guān)制度，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)資金的使用管理。

還有人提出，人大的預(yù)算監(jiān)督要想真正實(shí)現(xiàn)從程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變，必須借助多種法定監(jiān)督手段。如人大及其常委會(huì)可就重大問(wèn)題對(duì)政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)行質(zhì)詢和召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)；對(duì)特別重大的違法違規(guī)事件，可以組織特定問(wèn)題調(diào)查。2000年，湖南省人大常委會(huì)對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的移民局動(dòng)用移民款興建辦公大樓的問(wèn)題，提出了質(zhì)詢案，分管副省長(zhǎng)先后3次向人大常委會(huì)報(bào)告，最后大樓被拍賣(mài)，有關(guān)責(zé)任人分別受到刑事、黨紀(jì)和政紀(jì)處分。這是人大常委會(huì)借助“剛性”手段對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行的一次很有成效的監(jiān)督。