任何一項行政職能的行使，都必須有相應(yīng)財力保障，當預(yù)算編制科學(xué)合理，監(jiān)督有效，政府的“計劃外”行政行為就成為“無米之炊”。從這層意義上講，人大預(yù)算審查監(jiān)督“到位”之日，就是實現(xiàn)依法行政之時。

1995年，以《預(yù)算法》頒布實施為標志，我國預(yù)算審批監(jiān)督工作才逐步走上了法制化軌道。而當前正在進行的部門預(yù)算改革，則為人大預(yù)算監(jiān)督注入了新的內(nèi)容。十六屆三中全會提出，要加快財政預(yù)算體制改革，加強各級人大對本級預(yù)算的審查監(jiān)督。

近20年來，各級人大及其常委會對政府預(yù)算的審批監(jiān)督工作，可謂不斷進步，但總體上看，與憲法和法律的要求差距仍然較大。

難題之一：過去“看不懂”，現(xiàn)在“看不完”

預(yù)算內(nèi)容缺乏可審查性，曾是人大預(yù)算審查監(jiān)督的突出問題。一直以來，政府向人代會提供的只是一個報告、幾張表格，幾十大數(shù)字，常常是“內(nèi)行人看不清，外行人看不懂”。

實行部門預(yù)算以后，隨著預(yù)算編制的細化，預(yù)算草案將從過去的“看不清”、“看不懂”，到現(xiàn)在的“看不完”。因為每個省市都有100多個一級預(yù)算單位，每個預(yù)算單位的部門預(yù)算又都是厚厚的一大本。人代會會期短、議題多，要求代表要在這么短的時間內(nèi)，對細化的部門預(yù)算進行充分、深入的審議，并不現(xiàn)實。

根據(jù)我國目前人代會會期的限制和代表構(gòu)成的實際，有關(guān)人士提出，對政府提交的預(yù)算草案，首先要強化人代會前的初步審查，初審工作應(yīng)以人大財經(jīng)委員會為主會同有關(guān)專門委員會進行。初審時，既要對預(yù)算的總量和大的支出方向進行分析審查，也要對重點部門的預(yù)算進行詳細的分析審查。

但需要提出的是，預(yù)算的審查批準權(quán)在代表大會，初步審查階段雖然要做大量工作，但不能代替代表大會的審查工作。所以，從根本上講，重點是要改進大會期間的預(yù)算審查工作。

難題之二：預(yù)算草案修正案誰提出、如何規(guī)范?

代表審查預(yù)算，必然要提出意見和建議。那么，代表包括代表大會提出預(yù)算草案修正案有沒有法律依據(jù)?目前被大多數(shù)人認同的觀點是，憲法和法律既然賦予人大審查批準預(yù)算的職權(quán)，這本身就已包含了人大對預(yù)算草案擁有決定權(quán)、否決權(quán)和修正權(quán)。在實踐中，一些地方人大已經(jīng)進行了探索。

河北省饒陽縣人大審議1995年政府預(yù)算時，由于預(yù)算草案安排不能保證公教人員全部工資發(fā)放，預(yù)算打了赤字。大會表決時未能通過?？h政府認為，如果要全部發(fā)放公教人員的工資，縣財政將出現(xiàn)很大的缺口，感到無計可施，預(yù)算草案再次提交常委會時，僅作了少量文字修改，常委會因而否決了政府的預(yù)算草案，在當?shù)匾鸷艽笳饎?。最后，縣政府對預(yù)算反復(fù)測算，重新編制，采取了增收節(jié)支措施，不僅保證了公教人員工資發(fā)放，保證了農(nóng)科等重點支出，而且做到收支平衡，略有結(jié)余。這次預(yù)算審批前后歷時3個多月才獲通過。

另外，廣東省、海南省、深圳市、湖北省的武穴等省市人大，已經(jīng)在地方性的預(yù)算審查監(jiān)督條例或決定中，對提出預(yù)算草案修正案的主體和所提事項等作出具體規(guī)定。

難題之三：如何利用法定手段強化人大預(yù)算監(jiān)督

審計制度已成為各國議會審批監(jiān)督預(yù)算制度的一個組成部分。目前，各國審計機關(guān)的設(shè)置雖有多種模式，卻有個相同職責，就是協(xié)助議會審查監(jiān)督預(yù)算。

有關(guān)人士指出，在我國現(xiàn)有體制下，對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，首先應(yīng)該按照審計法的規(guī)定，從決算的審計監(jiān)督入手，根據(jù)審計中發(fā)現(xiàn)的問題，集中力量抓一兩個重點，提請人大常委會審議并作出決議。人大相關(guān)委員會根據(jù)決議加強監(jiān)督。

1999年8月，廣東省審計廳在審計報告中，反映省環(huán)境保護部門將排污費收入的39％用于補充行政經(jīng)費，13％用于建辦公樓。財經(jīng)委在初審報告中，建議省人大常委會要求省政府對省市兩級的排污費專項資金進行全面審計，并向常委會作一次專題報告。常委會同意了財經(jīng)委建議。同年11月、12月，省政府先后兩次向省人大常委會報告排污費征集使用情況。隨后，省政府建立健全了相關(guān)制度，規(guī)范專項資金的使用管理。

還有人提出，人大的預(yù)算監(jiān)督要想真正實現(xiàn)從程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變，必須借助多種法定監(jiān)督手段。如人大及其常委會可就重大問題對政府有關(guān)部門進行質(zhì)詢和召開聽證會；對特別重大的違法違規(guī)事件，可以組織特定問題調(diào)查。2000年，湖南省人大常委會對審計發(fā)現(xiàn)的移民局動用移民款興建辦公大樓的問題，提出了質(zhì)詢案，分管副省長先后3次向人大常委會報告，最后大樓被拍賣，有關(guān)責任人分別受到刑事、黨紀和政紀處分。這是人大常委會借助“剛性”手段對預(yù)算執(zhí)行情況進行的一次很有成效的監(jiān)督。